檔案管理先期介入：規(guī)范農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作之需要

張強

黨的十九大報告提出，要保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。開展農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)登記頒證，是中央從深化農(nóng)村改革全局出發(fā)而作出的一項重大決策，將賦予農(nóng)民真正財產(chǎn)權(quán)，加快推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。土地承包權(quán)確權(quán)登記頒證檔案，真實記錄了確權(quán)、登記、頒證工作的全過程，是檢驗土地承包權(quán)確權(quán)登記頒證工作成果的重要依據(jù)，起到“還干部清白、讓群眾明白”的作用。南通市通州區(qū)此次農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)登記頒證，涉及24.8萬農(nóng)戶，任務(wù)量巨大，資料量龐大。筆者認為，檔案管理先期介入，從檔案的視角要求歸檔資料的標準化，有利于推動整個確權(quán)登記頒證工作環(huán)節(jié)的規(guī)范化，從而減少工作返工，經(jīng)得起歷史檢驗。

一、農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)登記頒證檔案的重要性

農(nóng)村土地承包檔案管理是農(nóng)村土地承包管理十分重要的基礎(chǔ)工作，事關(guān)黨的農(nóng)村土地承包政策的貫徹落實和農(nóng)民土地承包權(quán)益的維護保障。

第一，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的順利開展提供保障。土地是農(nóng)民的命根子，確權(quán)登記頒證工作觸及廣大農(nóng)民群眾的根本利益，許多歷史和現(xiàn)實的矛盾相互交織，同時也會出現(xiàn)不少新情況、新問題。如果沒有真實、準確、完整的檔案作為依據(jù)，確權(quán)登記頒證工作將難以順利完成。

第二，促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證工作規(guī)范開展。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案工作規(guī)范，明確了確權(quán)登記頒證文件材料歸檔范圍和檔案業(yè)務(wù)建設(shè)要求，對登記頒證工作依法、有序、規(guī)范開展起到十分具體的指導(dǎo)作用。

第三，促進國家基礎(chǔ)信息資源建設(shè)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案是確權(quán)登記頒證工作的歷史記錄，是貫徹落實黨和國家農(nóng)村土地承包法律政策的重要歷史見證，也是依法落實和維護農(nóng)民土地合法權(quán)益的重要依據(jù)。確權(quán)登記頒證檔案是國家檔案資源的組成部分，也是重要的國家基礎(chǔ)信息資源。做好確權(quán)登記頒證檔案工作，有利于健全國家檔案資源體系，進一步充實國家基礎(chǔ)信息資源。

二、檔案管理先期介入土地承包權(quán)確權(quán)登記頒證工作的必要性

第一，農(nóng)村土地承包檔案管理面臨新的問題。盡管早在1997年二輪土地承包工作開展之時，農(nóng)村土地承包檔案工作作為農(nóng)村土地承包工作的有機組成部分，其重要性已被各地普遍認識，但隨著城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的加快，從全國范圍而言，農(nóng)村土地承包檔案的保護和管理仍面臨著許多新情況和新問題。如有的地方土地承包的文件材料未能及時立卷歸檔，存在著丟失危險；有的地方在機構(gòu)調(diào)整、鎮(zhèn)村合并和人員變動中檔案移交不到位，加之基層檔案人員變動頻繁，存在著檔案遺失問題；有的地方保管條件簡陋，存在著檔案損毀現(xiàn)象等。通州區(qū)土地二輪承包檔案采取雙套制保管，最全的一套保管在區(qū)檔案館，涉及各鎮(zhèn)（街道）的部分保管在鎮(zhèn)（街道）農(nóng)經(jīng)部門。由于檔案館保管條件較好，信息化水平較高，老百姓查找利用一般都到區(qū)檔案館。盡管通州區(qū)二輪土地承包檔案總體較規(guī)范，但或多或少存在著歸檔材料記錄不準確、書寫不規(guī)范、收集不齊全等情況，加之土地流轉(zhuǎn)過程中存在合同不規(guī)范、面積不準確、信息不對稱等問題，常常引發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛，給土地承包關(guān)系保持長久不變帶來不利影響。

第二，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作自身的特點所決定。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作具有很強的程序性，基礎(chǔ)測繪、權(quán)屬調(diào)查、調(diào)查信息公示、地塊分布圖公示、勘誤修正、土地承包合同簽訂、頒證等17個步驟環(huán)環(huán)相扣，每個操作流程都會形成相應(yīng)的檔案。通過檔案管理先期介入，加強前端控制和過程管理，保證確權(quán)登記頒證檔案工作與確權(quán)登記頒證工作同步進行，有利于控制檔案形成質(zhì)量和做好檔案收集工作。

第三，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理辦法》提出新要求。農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作事關(guān)我國每一個農(nóng)民的切身利益，必須穩(wěn)妥有序地組織實施。為汲取經(jīng)驗教訓(xùn)，在全國范圍內(nèi)鋪開，從2011年開始，農(nóng)業(yè)部、財政部等六部（委、辦、局）在安徽、山東、江西等省選擇部分縣（市、區(qū)）進行了試點，試點工作進展順利，為全面開展確權(quán)登記頒證工作奠定了比較好的基礎(chǔ)。同時試點工作中形成的大量歸檔文件材料，也迫切需要制定相應(yīng)的具體文件來規(guī)范和管理。國家檔案局、農(nóng)業(yè)部在過去《關(guān)于加強農(nóng)村土地承包檔案管理工作的意見》等有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，經(jīng)過深入調(diào)研和廣泛征求意見，于2014年11月20日正式制發(fā)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》），全面指導(dǎo)全國土地確權(quán)登記頒證檔案工作。《辦法》正文總共只有22條，就有3條體現(xiàn)了檔案管理先期介入的要求。《辦法》第四條規(guī)定，承包地確權(quán)檔案工作應(yīng)當與承包地確權(quán)工作同步部署、同步實施、同步檢查、同步驗收。第五條規(guī)定，縣級以上農(nóng)村土地承包管理部門負責對本級承包地確權(quán)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，將檔案工作納入本行政區(qū)域內(nèi)承包地確權(quán)工作中統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、檢查驗收。第七條規(guī)定，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村應(yīng)當將承包地確權(quán)文件材料的收集、整理、歸檔納入總體工作計劃。

三、檔案管理先期介入做法探討

目前，全國各地農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作正如火如荼地進行，江蘇已進入最后的沖刺階段，為檔案管理先期介入積累了豐富的經(jīng)驗。通州區(qū)農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)登記頒證工作進展順利，通過前兩年的努力，已進入掃尾階段，發(fā)證率達到96%以上，完成逐村逐組整體驗收。檔案管理同步推進效果顯著，轄區(qū)內(nèi)所有鎮(zhèn)（街道）完成紙質(zhì)檔案整理，90%以上鎮(zhèn)（街道）同步完成數(shù)字化加工，為即將雙套制向區(qū)檔案館移交奠定了良好的基礎(chǔ)。這些都為研究和探討檔案管理先期介入土地確權(quán)登記頒證工作提供了鮮活的素材。筆者認為可以從以下幾個方面先行：

（一）組織架構(gòu)先行。由于農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作是落實黨的農(nóng)村基本政策的重要方面，國家、省、市均相當重視，明確縣級人民政府是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作責任主體，由主管農(nóng)村農(nóng)業(yè)的行政部門牽頭負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村民委員會具體落實。確權(quán)工作開始之初，各縣（市、區(qū)）就會相應(yīng)成立土地確權(quán)工作專項領(lǐng)導(dǎo)小組，農(nóng)村工作辦公室、國土、財政、法制等部門為成員單位。檔案管理要先期介入，縣級檔案行政部門，則必須成為土地確權(quán)工作專項領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，這樣才能做到“師出有名”，切實擔負起確權(quán)檔案工作指導(dǎo)和監(jiān)督職能。檔案行政管理部門在領(lǐng)導(dǎo)小組不能“掛空名”，要行使自己的“話語權(quán)”，至少要明確分管副局長參加領(lǐng)導(dǎo)小組會議，提出加強檔案工作的建議。盡管縣級檔案行政管理部門普遍人員編制少，業(yè)務(wù)指導(dǎo)力量明顯不足，但也要千方百計克服困難，從對歷史負責、為百姓服務(wù)的高度看待土地確權(quán)檔案工作，把做好土地確權(quán)檔案工作作為這兩年檔案資源建設(shè)的主要任務(wù)，在工作重心、人員配備、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等方面予以傾斜。檔案行政部門至少要有副局長分管土地確權(quán)檔案工作，抽調(diào)精干力量組成專門工作班子，責任落實到個人。相關(guān)部門、鎮(zhèn)村檔案人員也要經(jīng)常關(guān)注、參與、指導(dǎo)區(qū)域內(nèi)的土地確權(quán)檔案工作。

（二）調(diào)研摸底先行。檔案管理要做到先期介入，確保確權(quán)檔案工作與確權(quán)登記工作同步推進、協(xié)調(diào)開展，從而保證確權(quán)登記全過程檔案資料的完整、準確、規(guī)范和有效利用。縣級檔案行政管理部門應(yīng)當?shù)谝粫r間深入村組，實地調(diào)研，了解土地確權(quán)登記頒證工作流程，掌握土地確權(quán)登記頒證工作過程中形成的檔案資料情況，為及時制定符合當?shù)貙嶋H、切實可行的土地確權(quán)登記檔案歸檔范圍提供第一手資料。

（三）明確標準先行。為確保通州區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作檔案的完整、準確、系統(tǒng)與安全，便于相關(guān)單位在收集整理檔案時有標準，在檢查驗收時有對照，通州區(qū)委農(nóng)工辦、區(qū)檔案局以文件形式聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)了《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理實施辦法》，明確《土地確權(quán)登記頒證文件材料歸檔范圍和保管期限表》，為收集材料和保管期限劃分提供了基本遵循，《土地確權(quán)登記頒證檔案整理細則》則從檔案分類和整理方法上作了解讀。區(qū)委農(nóng)工辦等五部門還印發(fā)了《通州區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證成果檢查驗收實施方案》（通農(nóng)發(fā)【2016】54號），把檔案專項檢查驗收標準作為其中重要內(nèi)容加以規(guī)定。為了讓檔案整理更加具有可行性，區(qū)檔案局根據(jù)《文書檔案案卷格式》（GB/T9705-2008）、《歸檔文件整理規(guī)則》《電子文件歸檔與管理規(guī)范》等規(guī)定，制發(fā)《通州區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案整理工作流程》《關(guān)于做好土地確權(quán)檔案移交進館工作的通知》，對檔案如何收集、整理、移交作了詳細要求，從而通州區(qū)形成了一套比較完備的土地確權(quán)檔案工作標準。

（四）培育典型先行。確權(quán)檔案工作與確權(quán)登記工作一樣，可以先行試點，再全面鋪開，以便于總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，少走彎路，減少不必要的返工。通州區(qū)選擇東社鎮(zhèn)的香臺村和西亭鎮(zhèn)的同樂村作為土地確權(quán)檔案工作試點，主要是因為兩村也是土地確權(quán)登記工作試點村，需要確權(quán)登記頒證的農(nóng)戶較多，確權(quán)情況具有多樣性，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)較好，鎮(zhèn)村干部工作認真，確權(quán)工作進展順利，文件材料的形成時間較早也較全，在全區(qū)具有代表性。區(qū)農(nóng)工辦、區(qū)檔案局緊密配合，聯(lián)手打造，培育成建檔典型后，邀請省、市主管部門上門指導(dǎo)，對提出的問題進行整改，條件完全成熟后再向全區(qū)推廣。

（五）全員培訓(xùn)先行。土地確權(quán)工作面廣量大，幾乎覆蓋縣級行政區(qū)域所有的村。通州區(qū)涉及207個村居，僅靠區(qū)檔案局幾個人一一上門指導(dǎo)是不現(xiàn)實的；同時鎮(zhèn)、村、測繪公司熟悉檔案工作的專業(yè)人員缺乏，且兼職較多，變動頻繁。所以加強培訓(xùn)，讓大家熟悉規(guī)范，提高確權(quán)檔案工作人員的業(yè)務(wù)技能和工作責任感是關(guān)鍵。通州區(qū)從土地確權(quán)工作開始時，就開展多輪不同對象的專題培訓(xùn)，特別是2017年3月份，對各鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站、村居檔案人員及測繪公司工作人員共220人進行了培訓(xùn)。區(qū)檔案局業(yè)務(wù)科室負責人采取理論講解和互動提問相結(jié)合的方式，對農(nóng)村土地確權(quán)檔案的歸檔范圍、保管期限、整理方法、安全保管、信息化等做了詳細講解，為參訓(xùn)人員答疑解惑，還將試點村的各門類檔案樣品搬到課堂上現(xiàn)場觀摩，下發(fā)樣板材料，收到良好效果，為確權(quán)檔案工作在全區(qū)推進起到很大的促進作用。

（六）業(yè)務(wù)指導(dǎo)先行。在農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證中，檔案工作要與之同布置、同要求、同開展，縣級檔案行政管理部門則必須做到業(yè)務(wù)指導(dǎo)有求必應(yīng)，不遺余力。要選派年富力強、懂業(yè)務(wù)、有責任心的人員組建土地確權(quán)檔案工作指導(dǎo)小分隊，指導(dǎo)人員要經(jīng)常深入鎮(zhèn)、村一線，與專兼職檔案人員面對面地交流，手把手地講解，讓他們盡快提高工作技能和業(yè)務(wù)水平。對指導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)的新情況新問題，要多向上級請示匯報，以求得解決方法。如通州區(qū)指導(dǎo)人員在指導(dǎo)過程中發(fā)現(xiàn)，確權(quán)登記類檔案中第一小類綜合文件材料較少，且很難歸到各村民小組，而按省里文件要求，需要按村民小組編案卷號，我們及時與上級檔案主管部門溝通，建議以村為單位編案卷號，這種做法最終獲得了上級部門的認可。

（七）源頭控制先行。做好土地確權(quán)登記頒證檔案工作，從源頭入手控制歸檔文件材料形成質(zhì)量最為重要，不然會耗費工作人員巨大的精力，也會帶來群眾對土地確權(quán)工作公正性的懷疑。一是提前要求文件材料形成質(zhì)量。首先，歸檔文件材料的印制書寫材料、紙張、裝訂材料等應(yīng)符合檔案保管的要求；其次，文件材料應(yīng)當字跡工整、數(shù)字準確、圖樣清晰、手續(xù)完備。二是檔案要求納入合同管理。土地確權(quán)登記頒證工作中形成的大部分原始資料主要在測繪、調(diào)查過程中產(chǎn)生，而測繪、調(diào)查任務(wù)一般通過招標由測繪公司來完成，甚至不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)把檔案整理、數(shù)字化加工也一并外包給測繪公司。因此，在招標時對明確哪些內(nèi)容要歸檔等檔案方面的要求，通過寫入合同的方式盡早提出來顯得十分必要。需要測繪公司提交的檔案內(nèi)容應(yīng)該包括工作方案、技術(shù)設(shè)計書、糾紛調(diào)解協(xié)議書、檢查記錄、會議記錄等文字成果，公示圖、數(shù)字正射影像圖、地籍圖等圖件成果，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查信息公示表、土地承包合同、發(fā)包方調(diào)查表、承包方調(diào)查表、承包地塊調(diào)查表、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)公示確認表、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿等簿冊成果，以及上述紙質(zhì)掃描件、測量數(shù)據(jù)文件、元數(shù)據(jù)、調(diào)查成果的電子數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)成果。建議合同中設(shè)立專門條款或簽訂專門的檔案移交合同，具體明確檔案整理、移交的內(nèi)容、方式、質(zhì)量和責任要求。