國家重大海上溢油應急資源調配流程與機制

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(1.大連海事大學，遼寧 大連 116026； 2.交通運輸部科學研究院，北京 100029)

1 重大海上溢油應急處置的特點

1.1 指揮層級高

重大海上溢油影響范圍廣，需調動的資源范圍大、種類多[1]，通常由國家級的指揮機構進行統一指揮[2]，根據《國家重大海上溢油聯席會議制度》，涉及到20余個部委和國有企業。溢油應急資源往往掌握在基層單位手中，因而，指揮層級越高，協調資源的過程越復雜，困難越大。

1.2 應急處置跨部門、跨行業

根據事故類型和管轄權限的不同，海上溢油事故的管理部門包括海洋行政主管部門、環保行政主管部門、交通運輸主管部門、漁業行政主管部門等。我國從國家、各部門、各行業到各類涉油企業、專業污染清除公司均具備溢油應急處置的能力。而各個部門、各行業在重大海上溢油處置中的功能差異較大，如交通運輸系統以船舶、海上溢油回收清除為主；海洋系統以海上監視監測能力為主；環保系統以陸上監視監測為主，同時擁有陸上污染物處理等能力。不同的部門、不同行業之間的協調十分困難。

1.3 應急處置的專業性強

由于海洋的流動性的特點，受大風、洋流等因素影響，海上溢油的回收和清除顯得異常困難，應急處置具有很高的專業性，需要訓練有素的專業隊伍和設備。

2 應急指揮中的協調過程

重大海上溢油應急指揮機構分為綜合協調機構和現場指揮機構，一般國家總指揮機構設在國家部委，代表國家級指揮機構進行指揮；現場指揮機構一般設在事發地，承擔總指揮機構分配的具體工作，并提出現場對資源的需求。國家級總指揮機構一方面具有上傳下達的職能，另一方面，在應急資源協調方面，需要接受現場指揮部的請求，并向相關成員單位協調應急資源，見圖1。

圖1 重大海上溢油應急指揮中的協調過程示意

3 重大海上溢油應急資源調配流程

從應急處置流程來看，應急資源調配是指應急響應啟動以后，對應急資源的協調過程，是應急處置流程中間的一個過程[3]。首先，由現場指揮部向綜合指揮部提出應急資源調配的請求；綜合指揮部接到請求后，判斷需要調哪些資源，并通過信息系統查找這些資源的所在地、歸屬的部門；進而，聯系資源歸屬的部門，制訂調配方案，并要求調動應急資源；將資源調至事發地，由現場指揮部進行現場的分派；帶應急資源投入到應急處置行動中后，現場指揮部需要對應急資源的使用情況進行反饋，并判斷應急資源是否足夠，若不夠，再次提出對應急資源的需求，若足夠，則結束調配,見圖2。

圖2 重大海上溢油應急資源調配流程

對于綜合協調指揮機構來說，其中一部分流程，如應急資源的運輸、現場的分派等，由現場指揮部或其他具體執行部門來完成，綜合協調指揮機構在整個資源調配過程中，主要起到協調各部門的應急資源的作用。

綜合協調指揮部在應急資源調配過程中的工作流程見圖3。

圖3 重大海上溢油應急資源調配流程(綜合指揮部的工作流程)

重大海上溢油綜合應急指揮機構接到現場指揮部資源協調的請求后，應首先判斷需要哪些資源，進而判斷所需資源的所在地、所有者；然后，由應急指揮機構向應急資源的所有機構協調，調配應急資源；應急資源到達現場后，參與應急處置行動；對于現場的應急資源是否足夠、參與應急的效果，需要現場應急指揮機構向綜合應急指揮機構反饋，如已經足夠，則本次調配結束，如現場資源仍不夠用，現場應急指揮中心向綜合指揮中心繼續提出應急資源調配的請求。

4 應急資源調配機制體系框架

依據應急資源的調配流程，為了保障重大海上溢油應急資源調配的過程得以實現，將重大海上溢油應急資源的調配機制框架初步分為：應急資源協調請求機制、事故信息核實機制、應急資源查找機制、應急資源協調與調動機制、信息反饋機制、應急資源補償調配機制，與應急資源的調配流程中的幾個步驟基本對應。

1)應急資源協調請求機制。應急資源協調請求是應急資源調配流程中的第一步，一般，由現場應急指揮部在協調其管轄范圍內的應急資源，發現不足后，再向綜合協調指揮部提出應急資源的協調請求，被調配的應急資源往往是異地調配、或跨部門調配。在重大海上溢油應急處置過程中，綜合協調應急指揮機構是部際聯席會議，代表國家來指揮溢油事故的應急處置。

2)應急資源需求再確認機制。應急資源的再確認由綜合協調指揮部完成，一方面是確定所需應急資源的類別，另一方面，是估算所需各類應急資源的數量。這是應急資源調配的重要環節，過少的調配會影響應急響應的效率和效果，過度的調配易產生資源的浪費和清污賠償的糾紛，適量的調配應急資源是關鍵一環。對事故的發生發展狀態、造成的影響范圍有一定的掌握才能決定調配多少，應建立應急資源需求確定與估算機制來保障其完成，包括專家咨詢機制、現場應急資源需求再確認的準則和方法等，也可通過智能決策手段來完成該步驟。

3)應急資源信息化管理機制。當確定應急資源該調哪些、調多少之后，需要綜合應急協調指揮機構對應急資源歸管于哪些部門、存放的地點等進行查詢，以便聯系相關部門調配資源。為了快速獲得需要的應急資源信息，需要建立應急資源信息化管理機制。對于重大海上溢油應急來說，應急資源信息化管理機制包含：①重大海上溢油應急資源分類管理導則，建立統一的分類方法，以便不同的部門應急資源的統計口徑相一致；②重大海上溢油應急資源數據庫的建立更新機制，以便應急資源的快速查找。

4)應急資源協調與調動機制。應急資源的協調與調動是作為綜合協調指揮部門在應急資源調配中的最主要的工作，應急協調是應急資源能夠順利調動的基本保障[4]。為了使應急資源快速調配，增強應急資源調配的合理性，必須要制定重大海上溢油應急資源調配原則；為了使應急資源調配更加順暢、應急資源調配得到被調配方的認同，應該與相關單位、應急資源所有者簽訂應急資源調配的協議與約定；為了應急資源調配按部就班，避免混亂，需要制定可操的應急資源跨部門調配程序。

5)信息反饋機制與應急資源補充調配機制。信息反饋是在應急資源調配后，對于現場應急資源使用情況的反饋，明確是否需要補充、是否需要繼續調配等，并由現場指揮機構將相關信息反饋給綜合協調應急指揮機構。若需要補充調配，由綜合協調應急指揮機構再次調配其他應急資源。

為了達到應急資源調配機制建設的全面性和合理性，提出重大海上溢油應急資源調配機制，框架見圖4。其中目標層是重大海上溢油應急資源調配機制體系；指標層是基于調配流程的子機制；要素層表示各子機制的基本構成要素。

圖4 重大海上溢油應急資源調配機制體系框架

[1] 王光輝,陳安.海上溢油事件應對機制研究[J].自然災害學報,2011(12):35-42.

[2] 張永領,陳璐.巨災情景下應急物資保障的風險分析[J].工業安全與環保,2014(6):89-92.

[3] 姜瑤,陳軒,曹巍,等. 基于扁平化理論的重大海上溢油應急資源調配模式的初步設想[J].電子科技大學學報，2014(16):24-25.

[4] 何珊.我國突發事件應急反應的運行機制研究[D].青島:中國海洋大學，2010.