新時代地方政府購買服務實現路徑問題研究

張訊

摘 要：政府購買服務，是政府改善公共服務供給質量、提高財政資金使用效率的有效手段。從改革實踐看，政府購買服務工作進展不大，產生影響有限，而且技術層面存在問題。黨的十九大開啟了新時代國家發展的新征程，推進以公共服務為中心的政府職能轉變，需要探索推進地方政府購買服務能力實現路徑，爭取到2020年在全國基本建立起比較完善的政府向社會力量購買服務的體制機制。

關鍵詞：新時代；政府購買服務；實現路徑

政府購買服務，是政府改善公共服務供給質量、提高財政資金使用效率的有效手段。從改革實踐看，政府購買服務工作進展不大，產生影響有限，而且技術層面存在問題。黨的十九大開啟了新時代國家發展的新征程，推進以公共服務為中心的政府職能轉變，需要探索推進地方政府購買服務能力實現路徑，爭取到2020年在全國基本建立起比較完善的政府向社會力量購買服務的體制機制。

一、我國政府購買服務的發展

早在20世紀70年代末80年代初，英美國家開始公共管理改革，政府購買服務成為新公共管理改革的核心，目前已經發展成一種世界性的制度安排。由于特定的歷史背景，政府購買服務在我國香港起步較早，半個多世紀以來，已經取得了相對成熟的經驗，對我國探索政府購買服務很有借鑒和參與意義。

我國政府購買服務的實踐及理論研究起步上世紀九十年代中期，近年來在實務領域發展較快，大致分為三個階段。第一階段（1995-2002年）為起步探索階段。上海、深圳等一些發達地區率先進行了探索和嘗試。第二階段（2003-2011年）為試點推進階段。《政府采購法》從2003年開始實施，政府購買公共服務也在全國主要城市迅速開展試點工作。第三階段（2012年以后）為全面推廣階段。2012年民政部、財政部制定了《關于政府購買社會服務工作服務的指導意見》，2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。”這是首次將政府購買服務寫入黨的文件之中。2014年1月，國務院辦公廳頒發《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確指出，“十二五”時期初步形成統一有效的購買服務平臺和機制，到2020年在全國基本建立比較完善的政府購買服務制度，政府購買服務在全國組織實施。2016年底，《關于做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》，提出到2020年底，事業單位政府購買服務改革工作全面推開。

二、政府購買服務面臨的問題分析

從運行實踐來看，在推動政府建設、增加公共服務方式、不斷改善民生等方面，地方政府購買服務在探索中都取得了積極的成效。但是作為一種新生事物，地方政府購買服務在組織、制度、執行過程中仍存在問題和困難。

（一）政府購買服務認識問題

政府購買服務雖然己經得到濟南市委市政府的重視，并將其作為一項重要改革措施來推行，但是在實踐中，作為一種不同于傳統服務提供模式的新方式在思想觀念接受方面有一個過程，這一改革的社會認知度并不高，其實行力度與政策規定之間存在很大差距。一方面，市一級層面上還沒有成立相關領導小組進行科學組織和統一調度，各部門還是圍繞各自職能，獨立的進行該項工作。比如，民政系統積極推進政府購買服務進程，但由于牽頭部門不明確，有關部門不重視，缺乏有效的組織領導，導致有些政策無法落到實處。

（二）制度保障問題

與西方國家比較，我國政府購買服務處于起步和探索階段，政府購買服務仍然缺乏系統、完備的法規體系。相關法律僅有《政府采購法》、《招標投標法》等。這些法律自身尚存一定局限，我國《政府采購法》制定時并未考慮政府購買公共服務的情形，其制度設計難以完全適用。體制法規是發展的基本保障。有關政府購買服務的體制法規不健全，需要地方政府結合本地區實際情況和發展需要制定具體的、操作性強的實施方案。從濟南市來看，2014年6月出臺的《關于推進政府購買服務的實施意見》，才標志著我市正式統一研究該項工作的起步，推進政府購買服務的進程明顯滯后。《指導意見》只是一個宏觀的、框架性的文件，還缺乏配套的政策措施，例如在招標、投標制度方面還需要制定統一的招投標方式、程序、信息發布和評估規則。要將《指導意見》中的原則性規定具體落到實處，仍然需要在實踐中不斷探索、總結、細化和進一步規范。從資金的角度來看，政府購買服務專項資金近兩年才納入市級財政預算，大部分區縣財政還未納入財政預算，不利于工作的持續發展。

（三）社會組織發展水平問題

改革開放以來，地方社會組織迅速發展，但由于缺乏完善的、有針對性的發展培育政策，社會組織在數量、質量、資金、人力、經驗以及政社不分、事社不分等方面，都與社會需求、市場需要嚴重不符。社會組織發育不成熟與承接能力不足，已成為政府購買服務向縱深推進的重要因素。一方面，從社會組織本身看，其內部的管理也沒有跟上，資源籌集能力有限。同時，社會組織自身造血功能有限，市場運營意識和能力有待于進一步提高，不少社會組織的正常活動和業務難以開展。其次，大多數社會組織都缺乏專業人才、經營管理人員，隊伍不穩定；缺乏科學管理經驗；缺乏開拓性、靈活性和創新精神等問題，難以提供專業化、規范化的服務。高等院校社工專業的人才培養存在理論知識儲備多，實踐機會少的問題，并且行業認證單純認定理論考試結果，與實務能力脫節；加上社工人員待遇較低、發展前景不明朗等問題，從事社工崗位的就業率比較低，人員流失嚴重，導致了政府的選擇對象非常有限、服務競爭難以展開。

（四）科學規范問題

在調查實踐中，政府購買服務開展的領域、數量、內容等，都與政府的計劃和要求有較大差距。同時，區域政府購買公共服務的工作進展也不均衡。

公共服務的購買程序是保證購買服務的水平與要求的基本內容。公共服務只有通過規范的程序進行操作，才能夠實現競爭對象之前的公平、公正、公開，才能切實滿足公眾的多樣化需求。標準的購買程序有著一套完善的服務需求信息發布、投標競爭、中標、服務提供等完善的流程。但購買程序尚存在較大完善空間。往往以公開招標為形式行私下中標之實，選擇中標企業的關鍵往往在于同政府之間的關系，是否按照政府的要求進行提供是能否中標的關鍵。這樣公共服務的購買就缺少了獨立性和自主性，進一步影響了服務接受者對于提供者的外部監督和評價，降低了社會組織對公共服務提供的熱情。雖然各級政府在形式上采取了以公開招標的方式來選擇供應商，但出現為了降低購買服務中出現風險，利用定向或洽談的購買方式把服務項目交由有一定實力的社會組織。其次，購買程序中缺乏競爭性。目前，在購買項目中，濟南市大多社會組織由于實力相對薄弱，致使公平競爭在短期內無法得以實現。 其結果是，既無法選擇出合適的社會組織，又無法讓他們在優勝劣汰中成長壯大。

（五）評價和監督問題

在政府購買服務的實施階段，政府購買服務普遍缺乏評價體系和監督體系。對于社會組織的評估，民政部制定了《社會組織評估管理辦法》，這是當前對社會組織提供服務的唯一法規，而在社會組織提供服務進行評估沒有細化深入的要求和標準，只規定“社會組織評估標準和內容、評估等級證書牌匾式樣由民政部統一制定。”其次，政府購買的服務質量標準很難量化，如教育、養老、扶助弱勢群體等這些服務的而且很難用成本與價格計算。再次，政府在購買公共服務中自身專業水平不夠高，監管不到位的現象也時有發生；同時，各社會組織之間的利益關系相互交織，極易產生腐敗現象，不利于整體工作的推進。

三、政府購買社會服務的提升路徑

路徑一：強化政府職能轉變

經濟發展新常態為政府服務提出了新的更高的要求，這就需要各級政府準確認識新常態，主動適應新常態，積極引領新常態，充分認識政府購買服務在提高政府履職效率，促進社會和諧方面所起的積極作用。一，厘清政府、市場、社會三者之間的關系定位。政府要“小”，要加快政府機構改革，縮減公共服務生產類部門和人員數額；政府機構花錢要少，要加快財政體制改革，壓減公共服務生產類部門公務支出，從而保證政府有相對充足的資金向社會購買服務；政府學會管得要少，該放權的放權，該交給市場的交給市場去做，政府負責管理、監督公共服務，確保政府購買、市場實施、民眾受益的公共服務優質高效。二，逐步探索新公共管理理論的實踐。新公共管理理論是政府部門將私營部門成功的管理方法和競爭機制應用于公共服務領域。這是上世紀80年代興盛于英美、且被實踐證明行之有效的管理模式。需要在借鑒西方國家的理論經驗，加強理論研究的同時，更加注重從實踐層面進行深入探索。三，加大政府職能轉移力度。當前，社會組織承接政府服務機會比較少，其中有社會組織發育不足，服務人員素質有待提高，服務質量難以保證等因素，更重要的原因還是政府自身放權不夠。進一步，政府要認真理清職能邊界，明確界分政府必須自己提供和可向市場購買的服務項目，逐步由政府出資，將技術服務、商務服務、社會工作服務等專業服務項目推向社會，推向市場。

路徑二：建立健全制度體系

為推進政府購買服務向規范化、社會化、多元化、市場化發展，需要在法制建設、組織、經費保障上有所突破。一，要全面貫徹落實政策辦法，以確保政府采購涉及民生服務的工程類項目在各個采購和執行環節有法可依。二，構建跨部門的工作協調機制。政府要牽頭建立跨部門的工作協調機制，明確財政、發改、民政、人社、衛計、監察、審計等相關部門的職責分工。財政部門負責制訂政府購買服務目錄，監督、指導各類社會組織、事業單位依法購買，牽頭做好相關資金管理、工作研究監督檢查和績效評價等工作；發改委負責會同有關部門編制和實施政府投資計劃，將向社會組織購買服務項目列入政府投資計劃；民政、人社、衛計等部門組織登記管理機關，負責審核服務社會組織的資質及相關條件、項目組織實施、監督等；審計局負責審計監督政府向社會組織購買服務資金的使用情況，對社會組織提供的服務進行跟蹤監督，在項目完成后組織考核驗收和評估。三，經費保障。各級財政部門應將政府購買服務經費列入財政預算，并逐步加大財政投入力度，為政府購買服務提供財力保障。在資金預算中，應向公眾迫切需要且社會組織發展不足的領域傾斜，利用資金杠桿有效地引導社會組織在不同領域間的均衡發展。要探索建立政府購買服務項目庫，并實現與預算編制的有機銜接。探索實行有利于加快社會事業發展的財稅、金融政策，鼓勵和引導社會力量增加對社會發展領域的投入，有效引導社會閑置資金、慈善資金建立各種公益性基金，使之成為政府購買服務資金的重要組成部分。

路徑三：加大社會組織培育力度

政府購買服務承接主體是社會組織、事業單位及企業，其中最主要的是社會組織，需要政府進一步關注、引導、扶持。一，鼓勵社會組織發展體制突破。通過改革社會組織登記管理制度，簡化登記手續，保障社會組織的合法性，為社會組織承接政府服務項目提供法律保障；擴大社會組織服務領域，凡是社會組織能夠有效發揮作用的公共服務領域，政府都可以嘗試向社會組織購買，由社會組織提供更為專業、更具效率、更加貼心的服務。二，加大對社會組織的直接投資力度。通過補助、貼息等方式，給予資金上的支持；鼓勵金融機構對符合條件、評價優良的社會組織給予信貸支持；完善落實對社會組織運營的稅收優惠政策；著重采取提供免費辦公場地、資金補助、人才培訓、發展規劃等服務方式，支持初創期的社會組織不斷發展壯大。

路徑四：探索完善地方模式

英國、美國、香港等國家和地區的政府購買服務模式已經比較成熟，我國沿海發達城市也取得較大成功，但地方政府還需要立足自身實際，參考借鑒外地模式，探索出具有自身特點、符合實際的政府購買服務新模式。一，借鑒政府采購商品模式，完善政府購買服務流程。認真總結政府在貨物采購及工程招投標方面取得的經驗，深入分析存在的問題及問題發生原因，據此建立健全政府購買公共服務的相關流程，提高政府購買服務的效率和效果，增強其效益性。二，加快開展政府購買服務試點推廣工作。可以把成熟的案例作為新起點，加快試點推廣工作，發揮典型帶動作用，以點帶面，點面結合，整體推進，實現濟南政府購買服務的全面發展。三，探索嘗試 PPP 戰略合作方式。PPP即公私合作模式，是公共基礎設施中的一種項目融資方式。將 PPP 模式引入政府購買服務已在歐美國家取得成功。對融資平臺高的工程建設類服務可以采用 PPP 戰略合作方式，包括 BOT（ 建設—經營—移交）、BOO（ 建設—擁有—經營）、PFI（ 私人融資，政府特許經營）等；對市場競爭不充分的領域可以通過發放消費券、補貼券、直接投入等辦法，創新公共服務購買方式。

路徑五：健全監督評估機制

政府購買服務雖然發展較快，但其中存在的資金使用效率不高、公共責任缺失等問題仍然沒有得到有效解決，這需要加強評估與監督機制的建設。一，充分發揮政府與社會組織的雙重監督作用。這其中包括對作為發包主體的政府部門的監督，也包括對承接主體—直接提供公共服務的社會組織的監督。要比照政府購買合同，對服務過程、服務績效和資金使用情況等進行全面跟蹤檢查和審計；對政府重大購買項目，要吸收監察、財政、審計部門及有關專家成立評估小組，評估項目的執行過程和實際效果；作為購買主體的政府部門對項目運作中所存在的問題要及時提出整改措施、或終止購買項目。二， 建立對社會組織承接公共服務的評估機制。在政府購買服務模式中，需要制定科學的購買服務評估體系。一是要引入多元評估主體。評估主體不僅要包括監察、審計、財政等政府相關部門，而且要探索引入包括會計事務所在內的第三方評估及社會公眾，切實發揮專業評估機構、專家的作用，保證政府購買服務的客觀、公正性。二是確定指標體系。根據購買項目的要求確定評估內容，健全評估指標體系，內容包括社會組織的運作管理、經費的使用、服務的成效、服務對象的反饋等。三是實行全過程動態監管。明確相應的監管部門，制定實時動態的管理辦法，對申請、招標、實施、結項、評估、反饋等一系列具體環節實行全程監督，形成從準入到履行合同到退出的實時動態監管。

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