“統籌協進”在低碳經濟背景下區域合作中的運用①
—— 以烏大張長城金三角合作區為例

集寧師范學院 尚妤

中國農業發展銀行烏蘭察布分行 王猛

自《蒙晉冀(烏大張)長城金三角合作區建設協議》簽署以來，烏蘭察布、大同、張家口這三座經濟相容、產業互補的城市正式構建起了我國首個橫跨三大經濟板塊的區域合作平臺。從三市的產業結構與能源儲備情況來看，烏蘭察布市是“西電東送”的重要樞紐承載著能源輸出的重任；大同市作為久負盛名的“中國煤都”，是煤炭輸出的主要基地之一；張家口市以發展“華北電力負荷中心”的任務為己任。三市在能源產業鏈上形成了有機的整體，缺一不可。但作為“京津冀”協同發展的一部分，烏大張的合作勢必面臨著要從高投入、高能耗、高排放的粗放型發展轉型為低能耗、低排放和低污染的集約型發展模式。如果說京津冀減排工作是保證“我國單位GDP二氧化碳減排量增加”這一目標實現的重中之重，那么烏大張低碳經濟的發展正是助力于此目標實現的根本所在。

1 區域合作中推行低碳經濟的矛盾

1.1 烏大張三市低碳經濟發展水平的數據分析

從表1中烏大張三地工業主要行業的能源強度分析來看，烏蘭察布市低能耗產業主要有：紡織業、皮革、毛皮及其制品、廢棄資源綜合利用業、電氣器械和器材制造業、醫藥制造業。大同市的低能耗產業有有色金屬礦采選業、農副食品加工業、食品制造業、廢棄資源綜合利用業、皮革、毛皮及其制品業、酒、飲料、精制茶制造業、塑料制品業。張家口市的低能耗產業有：黑色金屬礦采選業、有色金屬礦采選業、農副產品加工業、食品制造業、紡織業、皮革、毛皮及其制品業、電氣器械和器材制造業、醫藥制造業、塑料制品業和酒、飲料、精制茶制造業。

根據IPCC指南推薦使用的以能源碳排放系數來估算碳排放量的計算方式，本文采用如下公式(付婧,2013,產業經濟)計算三市的碳排放量：

其中，C為碳排放量，Ei是能源的消費量(萬噸標準煤)，Ci為能源i的碳排放系數。取三市消耗的主要能源種類作為計算依據，這6種能源的碳排放系數分別為：煤炭0.7559噸碳/噸標煤、焦炭0.855噸碳/噸標煤、原油0.5857噸碳/噸標煤、汽油0.5358噸碳/噸標煤、柴油0.5921噸碳/噸標煤、天然氣0.4483噸碳/噸標煤。經計算，2014年烏蘭察布市、張家口的碳排放量分別為1216.67萬噸、1100.49萬噸(大同市統計年鑒暫無分類能源消耗情況，無法計算)；單位GDP能耗分別為1.2噸標準煤/萬元(烏蘭察布市)、1.44噸標準煤/萬元(大同)、0.78噸標準煤/萬元(張家口）。

表1 2015年烏大張三地工業主要行業能源強度表

通過資料與數據可以看出，烏大張三市的低能耗產業多數趨同，屬于一般低碳型產業，高碳型產業主要集中于煤炭、黑色金屬、非金屬礦物等的開采與采選業。如前文所述，張家口是三市中能源綜合利用效率較高的城市，烏蘭察布市次之，大同市較高。那么在烏大張區域合作中，三市在推進低碳經濟過程中會面臨怎樣的新問題？三市又應該采取何種策略來釋放各自節能減排的優勢，規避劣勢？

1.2 在烏大張區域合作中推進低碳經濟面臨的沖突

1.2.1 發揮地區比較優勢與能源大省減排目標之間的沖突

通過對國內能源集中度的統計結果分析，目前排在全國前五位的產煤大省分別是內蒙古、山西、河南、陜西和山東，五省產煤量約占全國總產煤量的63.2%。煤炭行業作為主導高碳產業不能因為碳排放高而不繼續發展，如此一來，如何平衡“十三五”規劃所制定的減排目標與發展以煤炭能源為優勢產業的關系是擺在烏大張三市面前的一大矛盾。

本文認為在保持原有優勢產業的基礎上發展低碳經濟，以節能技術創新和產業附加值增加來促進碳排放降低，而非為了低碳而放棄原有優勢產業才是實現低碳經濟可持續性發展的關鍵所在。

1.2.2 低碳經濟與區域本位利益的沖突

區域合作中的各經濟體在推進低碳化的過程中必然會衡量成本與收益，減排的成本無疑由烏大張三市各自承擔，但減排的收益能否由各自獲取，也就是外部性能否內部化是三市作為生產者要權衡選擇的一大問題。以2015年三市工業廢水排放量和二氧化硫排放量為例，烏蘭察布市相對比大同市和張家口市來說，不能因為某類污染物排放量較少而減少對綜合環境有利的環保投入，但是付出相當的成本情況下，受益更多的可能是污染物排放量較高的城市，如表2所示。

表2 2015年三市工業廢水排放量和二氧化硫排放量表

從消費者的角度出發，減排產品的非排他性和非競爭性在某種程度上會促成“搭便車”現象的實現，使得烏大張三市的成本收益曲線發生變化，進而導致經濟外部性的發生。綜合生產者與消費者的行為分析，烏大張三市會在“我減排、你也減排、你不減排、我不減排”之間產生博弈。如果缺乏正確的政策引導，三市必然會缺少減排的主動性和內在激勵，也就是低碳經濟與地區利益的矛盾產生。

2 “統籌協進”提出的必要性和可行性

如上所述，在烏大張的區域合作中，低碳經濟是必經之路，但最終能否達成節能減排的目標還要取決于能否解決低碳經濟與區域優化和地區本位利益的矛盾。化解兩大矛盾的根源主要在于理清作出低碳經濟決策的相關行為主體之間的關系，即縱向層級方面的中央與省會、省會和三市政府以及三市政府與轄區之間的關系，和水平方向的三市之間、三市區域內各經濟主體之間的關系，這也是統籌協進的要義—— 統籌兼顧和協調并進的體現。

具體而言，統籌協進中的“統籌”是指三市的上級政府應該從大局出發而非為了維護某個特定微觀主體的利益，綜合運用行政、法律、財稅、價格等各種手段在區域層面產生推進低碳經濟的壓力和動力。所謂“協進”是“協同并進”的縮略語，在執行節能減排工作的過程中應該在遵照低碳發展綱要的前提下，烏大張三市之間達成共識，以互惠互利為原則，通過一定的市場機制和互助合作等方式，形成聯合治理的結盟，縮小區域發展的異質和不平衡。

“統籌協進”的實施策略主要分為以下四個方面：第一，形成更完善的低碳經濟區域政策體系，改進政策機制；第二，強化烏大張區域合作中的責任機制，包括節能減排責任的劃分、責任考核體系的升級；第三，構建烏大張區際碳市場體系，建立以節能減排為中心的三市互助合作機制；第四，為了應對可能出現的碳排放轉移和產業轉移，提出相應的對策。

3 “統籌協進”在低碳經濟背景下區域合作中的具體運用

3.1 完善區域低碳經濟的政策體系

3.1.1 現有低碳政策及其存在的問題

低碳政策是指各級政府為了實現低碳經濟發展目標，根據低碳經濟的發展綱要與本轄區的實際情況制定的一系列約束或激勵下級政府以及各微觀經濟主體的綜合治理措施。低碳政策體系正是通過運用這些低碳政策，促使各經濟行為體的成本收益曲線發生變化，進而推動低碳經濟發生轉型的一種內在激勵機制。目前我國已頒布實施的低碳政策包括低碳價格政策，如階梯用電和懲罰性電價；低碳稅費政策，如煤炭、原油、天然氣資源稅由從量稅改為從價稅以及重大節能工程項目的貼息政策；低碳進出口政策，通過調整進出口稅收政策達到限制高能耗和高排放產品的出口等。

現行的低碳政策從形式上看多集中于行政手段而非經濟和法律手段，多見規章、制度與條例的形式。從內容方面看，既涉及對生產者和消費者的約束，也涉及對政策制定當局的監管還有部分對市場配置的調節。政策中的獎懲制度不明顯，對節能減排的監管能力和水平有待提高，特別是檢測技術和專業人才的匱乏將影響監測結果的準確性和及時性，最后在政策中對地方政府的監管和對監管的監督也沒有真正的落實到位。

3.1.2 完善區域合作中的低碳政策體系

第一，可以建立區域內和區域間“碳稅+碳交易市場”的模式，根據碳減排權交易和碳資本的需求創設相關的金融服務。在烏大張區域內部開展“碳稅+碳市場”的兩階段碳價機制。在第一階段內，對三市內的碳排放大戶征收“區域性碳稅”，第二階段內開放碳排放交易機制，對富裕的碳排放指標可以公開進行轉讓，類似的還有碳匯交易、碳證券以及碳基金等。第二，加快標準化建設的進程。三市需共同制定若干標準化的建設條件，如設定建筑節能環保標準規范、對重點行業的產品設置能耗限額和能效標準；加速環保監測工作的規范化和標準化，對農業、工業和機動車污染源加大檢測力度，從監測的技術裝備和人員配置上施以資金的適當傾斜；借鑒“十三五”規劃建設提出的省以下環保機構監測監察執法垂直管理系統，避免同級環保部門的監督和執法工作受到地方政府的過多干預。第三，將上級政府的研究政策落實到區域。在三市內建立統一的資料信息庫，統一開展能源利用狀況報告制度、能源審計制度，同步將三市企業的有損環境保護行為納入征信系統等措施；三市內部的生態保護補償機制需要由財政、環保、農業、林業、國土等多部門組成的協調機制共同完成。第四，根據《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》在三市統一踐行領導干部自然資源離任審計制度，將自然資源保護、節能減排、發展低碳經濟作為考核政績的指標之一，制定標準統一的考核方案和問責機制，分類明細季度、年度的工作進程，避免出現“虎頭蛇尾”式的節能減排工作。

3.2 強化烏大張區域合作中的責任機制

如上文所述，受碳排放區域外部性的影響，區域本位利益和低碳經濟的矛盾必然會導致各市在節能減排、推行低碳經濟的過程中缺乏內在激勵和外在壓力。所以，應對這種局面的最佳措施就是建立區域責任分解體系與責任考核體系。

3.2.1 低碳區域責任分解體系

受我國政治體制與經濟制度的影響，碳區域責任體系的劃分更多程度上是各地區政府的首要責任，即由中央政府將目標分解至各地區政府，再由各地區政府分解至各地區經濟體而非像西方國家，由中央直接分解給各經濟主體。具體而言，三市的首要任務是計算各地區節能減排邊際成本，進而衡量出三市節能減排指標的相對關系，最后在中央既定的“十三五”減排目標下，制定出科學量化的三市減排目標。三市政府對各經濟主體下達的減排目標是否準確取決于能否找到最小的政府權力界定成本與市場成本之和，也就是說，只有當政府從一開始就明確了本區域內經濟主體的減排成本曲線，那么在分配減排任務時才能夠使碳排放權的配置無限趨近于減排成本。

3.2.2 深化低碳區域責任考核體系

正如前文所述，雖然“十一五”與“十二五”階段對低碳區域責任的考核責任提及了“一票否決”與“表彰獎勵”等措施，但對于獎罰的程度與形式均未給出詳細的解釋，這也導致本來就不易推進的減排工作更加缺乏后續發展的動力。根據“中國特色的聯邦主義”和“競爭競標賽模式”的觀點，中國地方政府官員更希望以政績與財政收益為動力來推動節能減排工作的開展，所以新形勢下的低碳目標責任考核應該在三市區域內以責、權、利對等的關系，構建擁有績效考評體制和經濟激勵措施的層級減排負責制。建立健全節能減排的統計和監測體系是責任考核體系長效化和常態化的必要保障。烏大張三市需要建立以地區單位GDP能耗為標準的統計制度，重點考核建筑、交通、能源等高碳排放領域從生產到流通再到消費節點的實時數據，然后將數據信息匯總成公報的形式對內對外向公眾開放。盡可能地將公眾的意愿與官員和地方政府的政績結合起來，最大限度地增加全員節能減排工作。還需要改進三市的考核制度，越完善的考核制度越有利于問責制度取得實質性的成果。總體來說，三市的考核制度應該在周期上作出調整，例如將形成性考核和總結性考核相結合、年度目標考核和三年或五年目標考核相結合、區域整體目標與行業目標考核相結合等。

3.3 構建烏大張區域經濟的互助合作機制

烏大張三市無論是地域結構、經濟水平還是能源優勢等都具有一定的相似性和互補性，三市在節能減排方面的合作前景也因區域經濟合作的大方向而變得更加明朗。參與互助合作機制的東道主可以增加碳減排量，并且能夠在短時間內快速提升有關節能減排的技術與核心競爭力，而對于合作方來說，可以借機擴大減排技術的市場份額，并且以較低的成本獲得穩定的能源來源，雙方都可以將多余的碳減排指標在市場上出售。并且這樣做最大的好處是三市可以避免盲目的上項目，甚至是摒棄原有的主導產業，開發并不具有優勢的其他產業。三市可以通過此舉，將主導高碳產業進行低碳化，增加其科技含量，進一步地可以緩解前文提及的如何發揮地區比較優勢與能源大省減排目標之間的矛盾。

本文所述的烏大張低碳互助合作機制主要有兩種形式：第一是三市統一對外尋求其他區域的援助；第二是三市內部實施互助合作。第一種統一求助外援的辦法可以追溯至20世紀90年代鄧小平提出的“包省援助”和“多交利稅、轉移支付”設想。由沿海地區的一個省承包內地一個或兩個省，通過技術、人員、轉移支付等形式援助烏大張三市的低碳經濟發展。第二種在三市內部開展的互助合作機制，是指在三市區域內的相同行業中，不同的經濟主體憑借非市場交易主體的資格，采用合作、援助、幫扶等形式實現資源共享和協調發展。無論采用哪一種的互助合作方法都離不開以下幾個關鍵步驟：第一，建立三市的各自的責任分解體系，圈出主要的減排行業和企業；第二,明確三市各區域的減排技術需求目錄；第三，尋找減排優于區域內本行業或企業的合作伙伴；第四，報發改委審核批準；第五，實施與管理。

3.4 研究應對可能出現的碳排放及產業轉移趨勢

對比國內中西部地區的產業發展，沿海地區的土地強度日漸上升甚至已經超過警戒線，土地價格的上升導致產業用地的成本增加，并且勞動密集型的產業特征也在逐漸消退，因而傳統的制造業利潤正在逐步走低。越來越多的沿海地區產業開始轉移至政策有利且大興基礎設施的中西部地區。對于中西部地區而言，產業轉移除了能夠帶來資金和技術的同時，也不可避免地會帶來碳排放量的增加以及環境方面不同程度的污染。黃世坤(2012)在中國低碳經濟區域推進機制研究中認為，對碳排放空間的分布有重新配置作用的轉出，企業通常情況下表現為較低的盈利能力、較高的能耗排放量、不為當地生產生活所必須。

所以在促進烏大張三市承接沿海地區產業轉移的同時，還應該限制沿海地區的某些高排放、高能耗產業的移入。首先，三市可以設置具有一定的碳排放和能耗標準的產業轉移壁壘，對超過GDP碳排放量和單位GDP能耗的產業限制其入駐三市，對其他符合標準的產業也要進行有序的入駐安排，避免產業轉移一哄而上，因為即使是單個產業或企業的排放量較低，但數量的劇增也會起到碳排放量累加的效果。其次，要順應“十二五”規劃中的“統籌規劃產業園區建設”的綱領，將產業園區作為承接產業轉移、整合區內區外產業資源的重要平臺。正如馬歇爾在《經濟學原理》所言，工業聚集不僅有利于技術、信息、思想的傳播，還有利于提高高價機械的經濟適用性和節省用工成本。

[1] 黃世坤.中國低碳經濟區域推進機制研究[D].西南財經大學,2012(1).

[2] 孫起生.低碳經濟與縣域產業結構優化[M].北京:經濟科學出版社,2011.

[3] 張海如.區域經濟教程[M].北京:經濟科學出版社,2004.

[4] 何倩.低碳經濟背景下我國出口商品結構與經濟增長的關系研究[D].哈爾濱工業大學,2015.