京津冀區域大氣環境需要提供特別的法律保護

文|常紀文 魏增春

京津冀區域問題特殊，生態環境問題十分嚴峻，尤其是大氣環境，霧霾嚴重，需要特別立法規定特殊的措施進行保護。在京津冀區域保護大氣環境的實踐中，三地由于行政邊界分割、經濟水平差異等因素導致大氣環境保護在區域層面合作力度不夠，難以改善大氣環境。其主要原因是三地之間權利義務不平衡，沒有強有力的區域層面的法律法規來指導和約束三地行為。因此需要制定京津冀區域大氣環境保護特別法，對京津冀區域大氣環境保護提供法律基礎，通過特殊的制度機制、特殊的民事和行政法律責任等，打破京津冀三地行政邊界，真正形成保護合理。另外，該特別法的制定，還可以為珠三角、長三角等區域環境保護特別立法提供經驗，以實現區域環境保護的目的。

京津冀地區大氣環境保護存在的特殊問題

京津冀地區生態建設碎片化，大氣污染嚴重。京津冀地區占全國2%的國土面積，人口占全國的7.98%，地區生產總值占全國的10.9%。然而，在這片充滿生機和活力的區域，環境現狀危機四伏。京津冀地區污染物排放總量遠超本地區環境承載力，地區水質劣V類斷面比例高于1/3，受污染地下水占1/3。由于煤炭消費強度高，單位國土面積承載了巨大的污染物排放，使京津冀地區成為我國空氣污染最重的區域，全面亮起“紅燈”。長期以來的無序發展導致環境歷史欠賬較多，形成嚴峻的生態環境形勢，環境治理的難度很大。在大氣污染治理方面，盡管2017年底2018年初霧霾天氣明顯好轉，但是要實現藍天常駐的目標任重而道遠。

京津冀地區三地地位特殊，區域環境保護體制不順。京津冀地區區域有一個首都、兩個直轄市、三個省級行政區，獨特的“一二三”結構，使生態環境協同保護在體制、制度設計上存在一定難度。特別是在區域大氣環境保護上，由于大氣環境具有流動性，大氣污染物不會僅僅局限在某一個行政區域內，所以應該對于區域大氣環境設立統一的區域管理機構。但是在京津冀地區保護大氣環境實踐中，缺乏統一的組織機構。盡管當前我國已經在國家層面設立了“京津冀地區協同發展領導小組”，但在京津冀地區與周邊省市以及下級政府的層面，仍然缺少針對大氣污染防治的統一的組織機構，無法有效的協調各方利益與訴求，形成大氣污染防治合力。

在保護生態環境方面，京津冀地區的權利義務不均衡，導致難以形成合力。長期以來，為了保障首都北京的發展和生態環境安全，河北和天津——尤其是河北——付出了巨大犧牲。而在生態補償制度還未完全建立的情況下，河北在保障北京環境安全方面投入多收益少，河北經濟發展水平與京津相差甚遠。而北京作為首都，作為京津冀地區經濟發展水平較高的城市，本應承擔更多的治理和保護生態環境的義務，卻正因為其首都的地位享有許多優質資源，使得長期以來河北及天津保北京發展成為了常態。隨著人們生活水平的提高和對于良好環境需求的增長，河北與京津的發展差距越來越大，三地的矛盾也越來越突出。在治理大氣環境方面，由于霧霾天氣的頻繁出現，北京希望河北減少鋼鐵、水泥等高污染企業的產能，而這些卻是河北經濟的支柱。如何平衡各方利益，促進共同發展，是需要解決的問題。

京津冀地區區域面積大，環境相差較大，難以統一治理。京津冀地區土地面積為21.6萬平方公里，包含內陸城市、沿海城市；包含平原、草原、高原等地形，生態環境狀況有差異，協調保護起來也存在一定難度。京津冀地區西側是太行山脈，北側是燕山山脈，地形條件相對閉塞，不利于大氣污染物的擴散。加之城市無序發展，城市風道欠缺，更不利于城區大氣污染物的擴散。如何充分發揮環境的自凈功能，完善生態空間和城市空間的合理布局，也是長期以來京津冀地區治理大氣環境沒有考慮到的問題。

京津冀地區城區人口密集，人口與交通壓力大，城區大氣環境并未顯著改善。京津冀地區城市人口嚴重飽和，城市熱島效應明顯，空氣質量較差。PM2.5是空氣主要污染物，而其來源很大一部分是汽車尾氣。在城區，汽車保有量巨大，城市交通擁堵嚴重，尤其在北京，早晚高峰期間汽車擁堵十分嚴重，產生了大量的空氣污染物。隨著京津冀地區一體化的迅速發展，疏解北京非核心功能，帶動人口向河北轉移以控制城市人口，成為了北京的首要任務。但是從京津冀地區整個區域來說，轉移并不會減少京津冀地區整體的人口、優化產業結構，如何合理布局才是需要著重考慮的問題。

規劃不合理，產業結構無序、重復，環境治理困難。京津冀地區內部經濟和產業過于集中于京津兩地，河北經濟相對落后，產業雖然總量大，但以各地級市為節點，表現出分散布局的特征。從產業層次分析，高新技術產業、戰略性新興產業集中于京津兩地，河北地區僅有少數零星分布，缺少優勢產業集群。鋼鐵、電廠等高耗能、高污染企業遍地都是。規劃不合理導致生態用地被侵占，污染物排放量嚴重超過了環境容量，治理難度較大。

煤炭、石油消耗量大，造成的污染嚴重。2012年京津冀地區能源消費總量4.56億噸標煤，占全國能源消費量的12.6%。按單位面積的能源消費計算，2012年北京、天津、河北省分別達到全國的11.6、18.2、4.3倍。尤其是天津市，隨著能源消費量的增長，單位面積能源消費總量水平快速升高。京津冀地區能源消費尤其是煤炭消費量持續增長，已經嚴重影響到地區生態平衡和大氣環境。盡管2016—2017年推行的煤改氣、煤改電對于緩解社會性大氣污染有一定的緩解，但是進一步削減煤炭的難度加大。

京津冀地區保護大氣環境標準不統一。京津冀地區區域內各個省市應當統一環境空氣質量標準和大氣污染物排放標準。但在實際之中，實現統一標準較為困難。北京作為全國政治、經濟、文化中心，其大型排污企業較少，且民眾對環境質量的要求較高，因而其空氣質量標準和排放標準也較高。但河北省作為我國的工業大省，其支柱產業是工業，并且是以大型工業企業為主，因而其空氣質量標準和排放標準較低。河北省出臺的《關于調整排污費收費標準等有關問題的通知》，至2020年分三次上調排污費標準，但仍與京津兩地存在較大差距。標準不統一，阻礙了京津冀地區大氣環境保護措施的制度建立與執行。

京津冀地區保護大氣環境措施不統一。京津冀地區保護大氣環境必須要加強各地方政府之間的協調合作，然而，在實際的防治大氣污染事務之中，不同地區環境行政主管部門的執法能力及防治措施的選擇，往往與本地區的經濟社會發展水平、產業結構、自然條件、政策導向等密切相關。環境行政主管部門會依據本地區的實際情況和自身的執法能力制定自己的執法流程。京津冀地區區域間協同保護大氣環境執法活動，往往需要各區域共同發力。發力到何種水平、如何發力才算做到履行責任，不同區域的人民政府或環境行政主管部門對此有著不同的要求。這就不可避免的導致各區域在協同執法活動中發生摩擦，從而影響京津冀地區大氣污染防治效果。

京津冀地區統一的大氣環境信息平臺尚未建立。由于京津冀地區缺少統一的大氣環境信息平臺，使得該地區各種行政區域內的大氣環境狀況、大氣污染物排放、大氣環境標準、保護措施等信息沒能互相充分了解，導致大氣協同防治難以制定有針對性的措施，阻礙了京津冀地區大氣環境協同保護目標的實現。建立統一的大氣環境信息平臺，是促進信息公開和公眾參與大氣環境保護的有效途徑。充分發揮京津冀地區社會公眾的力量保護大氣環境，信息公開是前提。通過統一的信息平臺，公眾可以實時了解京津冀地區大氣環境狀況，能夠有效監督企業排污情況和執法機關進行的大氣保護執法活動，促進京津冀地區大氣環境的保護。

區域大氣環境聯防聯控實踐少，區域合作力度不大。京津冀地區大氣環境治理合作相關文件大都停留在合作協議、備忘錄等一類的文件，效力低，難以真正約束各方行為。區域大氣環境聯防聯控制度在2015年新修訂的《大氣污染防治法》中才被明確規定，這是一大進步，也顯得有些姍姍來遲。由于北京與河北、天津地位不平等，經濟差別大，區域大氣聯合防治并未采取太多有實效的治理措施，這也是其他區域在大氣污染治理上存在的弊端。缺少有實效的聯合防治措施，就會出現“我治理，你污染”的尷尬局面，難以實現改善大氣環境的目的。

京津冀地區大氣環境保護立法的現狀和問題

（一）立法現狀

京津冀地區生態環境問題十分突出，特別是近幾年頻發的霧霾天氣使首都北京在人民心中也蒙上了一層陰影。為了改善首都及其周邊大氣環境狀況，國家及京津冀地區相繼出臺了一系列法律法規及文件，對改善大氣環境質量起到了一些積極作用。

在國家立法層面，（1）在法律方面，《環境保護法》作為綜合性的環保法律，規定了大氣污染防治的主要措施；《大氣污染防治法》作為大氣污染防治的主體法，對大氣污染防治工作做了全面的規定。（2）在行政法規規章和具有類似法律作用的文件方面，國家先后發布了《關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》《節能減排統計監測及考核實施方案和辦法的通知》《國務院辦公廳關于限期停止生產銷售使用車用含鉛汽油的通知》《關于實施國家大氣環境標準的通知》《汽車排氣污染監督管理辦法》《關于在酸雨控制區和二氧化硫控制區開展征收二氧化硫排污費擴大試點的通知》等文件。（3）在環境標準方面，我國制定了《環境空氣質量標準》《大氣污染物綜合排放標準》《鍋爐大氣污染物排放標準》《工業爐窯大氣污染物排放標準》《火電廠大氣污染物排放標準》《煤焦爐大氣污染物排放標準》《水泥廠大氣污染物排放標準》《惡臭污染物排放標準》《汽車大氣污染物排放標準》《摩托車排氣污染物排放標準》《危險廢物焚燒污染控制標準》《生活垃圾焚燒污染控制標準》等環境標準。京津冀地區作為國家重點區域，需要嚴格遵循相關法律規定，促進區域大氣環境治理。

在國家規劃層面，（1）經國務院批復，環境保護部、國家發展和改革委員會和財政部于2012年12月發布了《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》，總結了區域大氣污染聯防聯控的探索，指出了大氣污染防治存在的問題，要求統籌區域環境資源、優化產業結構與布局，加大落后產能淘汰、優化工業布局，加強能源清潔利用、控制區域煤炭消費總量，深化大氣污染治理、實施多污染物協同控制，創新區域管理機制，提升聯防聯控管理能力。突出了區域污染聯防聯治的措施。（2）鑒于大氣污染日益嚴重，各界意見強烈，國務院于2013年9月10日發布了《大氣污染防治行動計劃》，提出了包括區域協作與屬地管理相協調、實施分區域分階段治理在內的總體目標，包括全國空氣質量總體改善、重污染天氣較大幅度減少、京津冀地區等區域空氣質量明顯好轉的奮斗目標，并提出了到2017年的大氣環境指標。（3）鑒于京津冀地區是大氣污染的重災區，環境保護部、國家發展和改革委員會、財政部等六部門于2013年9月17日發布了《京津冀地區及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，既規定了一體化的行動要求，也對北京、天津、河北、山西、內蒙古和山東針對性地提出了各自的淘汰、減排、控制、管理、調整和優化任務等。2016年7月，環境保護部與京津冀三省市聯合印發通知，部署2016—2017年大氣污染防治強化措施，包括限時完成農村燃煤清潔化替代、限時完成燃煤鍋爐窯爐“清零”任務、劃定禁煤區和煤炭質量控制區、限時完成關停淘汰任務、提高城市管理水平、加強機動車污染治理水平、加大揮發性有機物綜合治理力度、傳輸通道城市限時完成重點行業污染治理、以排污許可證強化“高架源”監管、強化重污染天氣應急、傳輸通道城市工業企業實施生產調控等。2017年也印發了2017—2018年的強化方案。（4）2015年出臺了《京津冀地區協同發展規劃綱要》和生態環境保護專門規劃。《京津冀地區協同發展規劃綱要》明確了京津冀地區三地的功能定位，確定了“功能互補、區域聯動、軸向集聚、節點支撐”的布局思路，明確了以“一核、雙城、三軸、四區、多節點”為骨架，推動有序疏解北京非首都功能，構建以重要城市為支點，以戰略性功能區平臺為載體，以交通干線、生態廊道為紐帶的網絡型空間格局。提出環保領域進行率先突破，提出了打破行政區域限制，推動能源生產和消費革命，促進綠色循環低碳發展，加強生態環境保護和治理，擴大區域生態空間。重點是聯防聯控環境污染，建立一體化的環境準入和退出機制，加強環境污染治理，實施清潔水行動，大力發展循環經濟，推進生態保護與建設，謀劃建設一批環首都國家公園和森林公園，積極應對氣候變化等要求，促進京津冀地區生態環境的保護與治理。《京津冀地區協同發展生態環境保護規劃》在空氣質量方面明確了具體的目標，到2017年，京津冀地區PM2.5年均濃度應控制在73微克／米3左右。到2020年，京津冀地區PM2.5年均濃度控制在64微克／米3左右。《規劃》中提出要優化產業空間布局，天津與河北合理承接北京市疏解的相關商貿服務業與制造業功能，產業轉移過程中嚴格限制在生態脆弱或環境敏感地區建設“兩高”行業項目；推動產業結構調整，制定京津冀地區限制、禁止、淘汰類項目目錄，并適時更新，淘汰落后產能和壓縮過剩產能。提高環保、能耗、安全、質量等標準，倒逼區域產業轉型升級。在清潔生產方面提出2017年年底前，京津冀地區基本完成地級及以上城市主城區重污染企業搬遷改造以及重點行業清潔生產審核；北京市重點壓縮水泥產能，控制煉油規模；天津市重點控制鋼鐵、水泥（熟料）產能；河北省重點淘汰10萬千瓦以下非熱電聯產燃煤機組、水泥、平板玻璃等。

在京津冀地區層面，（1）北京市出臺了《2013—2017年清潔空氣行動計劃》，提出成立北京市大氣污染綜合治理領導小組，負責組織研究大氣污染防治的政策措施，協調解決重大問題；落實區域聯防聯控工作機制，加強與周邊省區市的合作，推進區域大氣污染聯防聯控、聯動應急。2014年施行的《北京市大氣污染防治條例》提出以降低大氣中的細顆粒物濃度為重點，建立健全政府主導、區域聯動、單位施治、全民參與、社會監督的工作機制，要求市人民政府應當在國家區域聯防聯控機構領導下，加強與相關省區市的大氣污染聯防聯控工作。2015年2月12日，北京市發展改革委、市財政局、市環保局聯合發布了《關于建設工程施工工地揚塵排污收費標準的通知》，自2015年3月1日起，北京市將在全市范圍內開始征收建設工程施工工地揚塵排污費，旨在充分發揮經濟手段作用，推動環境質量的改善。（2）天津市在大氣環境保護方面，2013年發布了《清新空氣行動方案》。該方案提出了具體的大氣質量改善目標，為實現這一目標，提出在頂層設計上建立市人民政府統一領導、環保部門負責、相關部門各司其職的長效工作機制；并建立聯席會議制度，協調解決大氣污染防治問題，推進環境空氣質量改善。《天津市重污染天氣應急預案》中也提到建立統一的應急管理系統，實現多部門協調有序、運轉高效的應急管理體系；提出了部門聯動，社會參與的原則。《天津市大氣污染防治條例》為改善大氣狀況，規定了各個部門之間的協作要求，從淘汰落后產能、排污費征收、大氣質量預報、機械污染物排放管理、制定揮發性有機物產品名錄等方面治理大氣污染，改善空氣環境。2014年制定《天津市工業企業揮發性有機物排放控制標準》，2015年制定天津市在用機動車簡易工況法排氣污染物排放標準，修訂《天津市鍋爐大氣污染物排放標準》等相關大氣污染物排放控制標準。（3）河北省《大氣污染防治行動計劃實施方案》于2013年出臺，該方案確定了到2017年的具體工作目標，提出了加大工業企業治理力度，減少污染物排放，深化面源污染治理，嚴格控制揚塵污染等八項重點工作任務。該方案要求省政府有關部門要各司其職、各負其責，協調聯動、密切配合，協調建立周邊地區省（市）及省內城市聯防聯控機制等保障措施，進行大氣污染防治。在隨后出臺的《河北省重污染天氣應急預案》中也要求成員單位各司其職、密切配合，加強各有關部門協調聯動，建立健全信息共享機制，充分發揮各自專業優勢共同應對重污染天氣。（4）在京津冀地區區域層面，2013年3月，北京市和天津市簽訂了《北京市天津市關于加強經濟與社會發展合作協議》，提議雙方加強兩市重點污染物治理技術的合作，探索主要污染物排放總量指標的置換、交易方法；加強京津PM2.5污染治理合作，建立京津環境監測數據及空氣質量預測預警信息的共享機制；開展環境監測能力項目合作，探索建立重污染天氣的應急聯動預案。2013年5月，北京市和河北省簽訂了《北京市-河北省2013至2015年合作框架協議》，提議圍繞首都經濟圈大氣治理等方面建立國家層面的協作機制，建立大氣污染聯防聯控合作機制。《京津冀地區及周邊地區大氣污染聯防聯控2014年重點工作》提出要成立區域大氣污染防治專家委員會。由該專家委員會組織開展區域大氣污染成因溯源、傳輸轉化、來源解析等基礎性研究，掌握區域大氣污染的成因規律，進一步提高區域大氣污染治理的科學性和針對性，科學指導區域大氣污染治理工作。

（二）立法問題

京津冀地區大氣環境的協同保護和靈活的特別措施的采取，缺少上位法的支持，使得京津冀區域內各個政府之間不能形成強有力的保護大氣環境的組織機構。《大氣污染防治法》作為大氣污染防治的主要法律，于2015年修訂加入了重點區域大氣污染聯合防治的章節，對于加強區域大氣污染聯防聯治起到了促進作用。但是這部法律剛剛修訂發布，其中對于區域大氣污染聯合防治的規定還很“原則”，還需要相關配套法律進一步細化與明確：京津冀地區區域間如何加強大氣環境保護聯合防治，應該建立怎樣的體制、制度與機制等還需進一步探索；一些特別的措施，如企業生產的調整、特殊通道內企業的管理等，現行的《大氣污染防治法》無規定。缺乏有關協同保護大氣環境的法律法規，使得地方政府在合作治理中的責任觀念弱化，不能有意識地去嘗試合作；使地方保護主義得不到有效解決，利益協調機制也很難實施；使京津冀地區大氣環境治理合作機構缺乏權威性，不能發揮應有的作用。

京津冀區域內地方立法協調困難，阻礙了京津冀地區區域內大氣環境保護措施的制定與執行。從我國立法體系上看，我國的法律體系由上至下依次為：憲法、法律、行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章。強調法律體系的縱向聯系性，地方性法規以及地方政府規章的適用具有較強的屬地性，其效力范圍局限于行政區劃內。對區域內平級的各地方行政主體統一開展霧霾治理工作缺乏法律依據。對于一定區域內的各個平級的地方立法機關能否聯合制定跨行政區的區域性地方法規、規章，缺乏實體及程序上的規定。

京津冀地區相關法律文件位階低，大氣環境保護措施不能充分發揮作用。《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》《大氣污染防治行動計劃》《京津冀地區及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》等國家級環境規劃、行動計劃和各行政區域出臺的規劃與行動計劃，由于缺乏國家法律和行政法規的支持和指引，對于區域聯防聯控難以做出系統性的體制和制度安排，對于區域糾紛和環境侵權難以做出適法評判和處罰，因而其規則適用性功效存在明顯的欠缺。且效力低于法律，無法指揮環境法律的立改廢，效力過軟，硬性不足，在現實中就成了雞肋。

另外，京津冀地區由于經濟發展水平相差較大，如何平衡各方利益是很難解決的問題。北京作為首都，匯集了各種資源，其經濟發展主要依靠服務業以及科學技術等高端產業，污染企業少。河北的經濟主要是靠傳統的工業產業，鋼鐵、石油等產業是河北省的支柱產業，其產生的大氣污染物排放量最大。而河北作為首都北京的后院，長期以來為保障首都北京的環境安全已經做出了很大犧牲，如今為促進京津冀地區大氣環境保護，河北省承擔的減排義務無疑是最大的，對于其經濟的影響也是最大的。同時，河北還承擔著化解過剩產能、治理大氣污染、推進結構調整的重要任務。尤其是畸重產業結構，轉型升級難度大。在生態補償制度尚未有效建立的情況下，由于京津冀地區各個行政區域自身的利益等問題，導致京津冀地區大氣環境保護沒能有效建立統一的協調機制與統一的保護措施。

制定京津冀地區大氣環境保護特別法的必要性

目前，中國的環境立法，無論是綜合性基礎法，還是大氣污染防治、水污染防治、噪聲污染防治、固體廢物污染防治、水體保護、森林保護、野生動物保護、草原保護等以保護對象來分類的專門立法，還是《環境影響評價法》《循環經濟促進法》《清潔生產促進法》等以環節管理來分類的立法，都基本具備。從理論構架上看，已經基本形成中國特色社會主義環境保護法律體系。目前，中國進入轉型期，轉型期可能還會延續20年左右，出現了很多區域性和領域性的特殊問題，需要建立特殊的規則予以解決。下一步，中國的環境立法應當進入實用主義立法的時代，既細化上述法律的規定，也針對具體的問題涉及具體的體制、制度和機制。在京津冀地區大氣環境保護方面，也應如此。

（一）京津冀地區問題特殊，需要特別立法，既把《大氣污染防治法》的措施予以具體化、清晰化，也需要突破《大氣污染防治法》的現有規定，整合生態保護和大氣污染防治措施，還需要把規劃措施轉化為具有強制實施力的法律要求，補足立法空白，為其他區域污染聯防聯控提供經驗

京津冀地區區域需要通過特別的立法體制、制度和機制，來解決特殊的法律問題。京津冀地區地位特殊，北京作為首都，作為國際化大都市，生態環境安全需要放在國際視野下進行考慮。尤其是首都的大氣環境質量問題。治理北京的霧霾并不是北京區域內就能解決的，需要京津冀地區共同治理才能真正改善大氣環境污染現狀。區域污染治理一直未被重視，直到《大氣污染防治法》修改，加入了聯防聯治的要求。區域污染治理需要慢慢深入人心。但是這部法律具有以下幾個不足：一是原則性太強，對京津冀地區的特殊情況和機動車限行、企業限排等所需要的特別措施沒有清晰的具體規定，如京津冀地區的環境許可證內容如何細化，具有可實施性、可檢查性、可測量和目標可達性。二是該立法仍然是按照環境要素來分類規制的立法，而大氣環境保護是一個涉及污染防治和生態保護的立法，所以，需要一個區域性綜合保護大氣環境質量的法律，來補足《大氣污染防治法》留下的立法空白。

國家針對京津冀地區制定了《京津冀地區協同發展規劃綱要》，即生態環境保護專項規劃，這些措施很多缺乏可實施性和強制性，需要一部特別的法律來保障。除京津冀地區區域之外，還有長三角、珠三角等地區，需要以京津冀地區為樣板，設立京津冀地區大氣環境保護特別法可以為其他地區提供參考。

（二）大氣污染和生態破壞形勢倒逼，需要清理行政法規與地方法規、部門規章和地方規章、規劃和標準，創新工作方法和機制，特事特辦，先行先試，并把中央的生態文明體制改革措施落實到京津冀地區

京津冀地區污染物排放總量遠超本地區環境承載力。2012年，二氧化硫、氮氧化物和煙（粉）塵排放量分別為166.0萬噸、227.3萬噸和138.7萬噸，占全國7.8%、9.7%和11.2%，單位面積二氧化硫、氮氧化物和煙（粉）塵排放量是全國平均水平的3.5倍、4.3倍和5.0倍。PM2.5污染已成為當地群眾的“心肺之患”。2013年，區域內11個城市污染排名前20位，其中7個排在前10位；PM2.5年均濃度達106μg/m3，是74個城市平均濃度的1.5倍，區域內13個城市都未達標，超標0.1～3.6倍。

在河北，單位GDP能耗高于全國平均水平63%，煤炭占一次能源消費總量的89%，高于全國平均水平22個百分點。由于煤炭消費強度高，單位國土面積承載了巨大的污染物排放，使其成為我國空氣污染最重的區域，全面亮起“紅燈”。

北京市甚至史無前例地啟動了紅色預警，而且還在間隔不久的時間內發出兩次紅色預警，一些工廠限產停產，中小學校放假。第一次發出紅色預警，社會尚夸獎生態文明建設以人為本。但第二次紅色預警發出時，人們開始擔心紅色預警成為常態，擔心自己的生產經營和生活會受到嚴重的影響。

第二次紅色預警結束之后，空氣質量照樣嚴重污染，但是卻沒有發出第三次紅色預警。學生不僅戴著口罩上學，有的學生甚至還在教室里戴著口罩上課。社會開始爭論是否應當在教室里裝空氣凈化器，以保衛我們的下一代。基于此，一些人士甚至把2015年的京津冀地區霧霾與上世紀50年代的倫敦霧霾相提并論。

京津冀地區大氣污染狀況嚴重是國內外公認的，這可以倒逼京津冀地區制定大氣環境保護特別法，以區域突出的特殊問題為導向，以法律的一般規定為指引，清理現行的有關大氣污染防治行政法規與地方法規、部門規章和地方規章、規劃和標準，創新工作方法和機制。如統一監管和執法尺度和方法，細化政府的宏觀調控責任和區域協作責任，對違反規定的地區扣除財政撥款，區域性信息公開、區域性公眾參與、區域性公益訴訟等，特事特辦，為京津冀地區大氣環境的有效和靈活保護提供具體、有效的法律依據，促進京津冀地區大氣環境的改善。另外，國家正在加緊進行生態文明體制改革，并正在推動一些改革措施落地，如何推進生態環境監測網絡一體化、如何在省以下推行環境保護監測監察的垂直制度、如何在區域一體化的潮流下推行環境污染的第三方治理并推進環境保護產業發展，都需要先行先試，需要把這些先行先試的特別措施法制化，即制定一部特別的法律予以保障。也就是說，可以把此特別法的制定作為區域生態文明改革的切入點，作為環境法治改革的試驗田，成功后作為示范。

（三）省域之間規劃不協調，地方政府之間無序競爭，導致產業重復和產能過剩，需要開展供給側改革，形成區域之間優勢產業互補、利益最大化的局面，整合各地和各部門資金、資源等方面的力量，整體提升區域工業環境保護的能力

雖然目前出臺的《京津冀地區協同發展規劃綱要》和《京津冀地區協同發展生態環境保護規劃》對京津冀地區整體提出了相應的規劃措施，但是三地各自省域內部的規劃與整體規劃之間存在不銜接的問題。產能過剩和產業重復是普遍問題，在以GDP為地方政府考核主要標準的驅使下，地方政府無序開設工業園區、為高污染企業“開綠燈”等情況十分普遍。京津冀地區三地各自有各自的利益，在制定規劃時主要是從自身的實際情況和發展目標進行規劃，并沒有考慮區域間的協調。規劃不統一導致京津冀地區產能過剩，產業重復比較嚴重。京津冀地區應該結合自己的大氣條件，集中資金和資源等力量，開展供給側改革，開展兼并整合，發展自己的優勢性工業，支持低碳低排放的企業，采取基礎改造，引進新工藝，減少污染物的排放，減少傳統化石燃料的消費。下一步的工業規劃，包括整個工業體系的優化，應該立足于京津冀地區一體化的大格局來考慮，形成區域之間優勢產業互補、利益最大化的局面。

（四）省域之間的政策和制度不銜接，容易產生跨界污染轉移，不利于京津冀大區域產業結構的整體提升和供給側改革，需要予以統籌規范和部署

京津冀地區三地作為單獨的省級行政區域，其環境保護等方面的制度體系是根據各自實際情況制定的，比如北京、天津經濟較為發達，環境狀況比河北好一些，其大氣環境監管制度比河北更嚴格一些。但從京津冀地區整體區域來看，就好比一個大筐里裝了三個獨立的小筐，每個小筐內都有自己獨立的一套制度，這就導致京津冀地區三地在大氣環境保護上不能有效合作。大氣中的污染物不會被拘束在三個小筐中，會在三地上空擴散，而由于京津冀地區三地管理制度的不銜接，就會導致污染物向監管比較松的地方轉移，不利于京津冀地區大氣環境的整體保護。比如北京市率先在全國將二氧化硫、氮氧化物的排污費征收標準提高至原標準的14-15倍左右，為全國最高水平。天津市也將二氧化硫、氮氧化物、氨氮、化學需氧量4種主要污染物排污收費標準平均提高9倍以上，并抓緊制定施工揚塵排污收費標準。河北省出臺《關于調整排污費收費標準等有關問題的通知》，至2020年分三次上調排污費標準，但與京津兩地存在較大差距，三地征收標準大約為9∶7∶1，在京津冀地區交界地區，易造成排污企業的轉移，不利于京津冀大區域產業結構的整體提升和供給側改革。

（五）省域之間權利義務不匹配，信息不對稱，措施推進不均衡，需要公平地履行各自的義務，統籌地推進各項協作工作

權利義務相互匹配才公平，才能促進一項工作的有序進行。但是，在實踐之中常常會面臨，對區域大氣污染防治貢獻較大的地方與貢獻較小的地方承擔相同義務，或受益的地方與受損害的地方承擔相同權利的情況。這無疑會打擊貢獻較大或受損害的地方防治大氣污染的積極性，從而使得區域大氣污染防治工作停滯。長久以來，為了保證北京與天津的經濟發展，河北無論在資源開發利用還是承接京津兩地的落后產能方面都做出了巨大的讓步與犧牲，當前河北省作為減排任務最重的區域，經濟發展與大氣環境治理矛盾越來越突出。為激勵河北省積極促進京津冀地區大氣污染物減排，就必須要給予河北省更多的補償。北京與天津經濟較河北發達，其在京津冀地區大氣環境保護中需要給予河北省更多的資金、技術等支持。

推動京津冀地區協同發展，尤其在環境保護方面，涉及事項廣泛，牽涉利益復雜，鄰避現象不可避免，依靠公民的自覺意識和醒悟很難實現利益的平衡，規劃和政策的引導也還是不夠。即便政府間經博弈達成了合作協議，由于政府間協議并不一定具有廣泛代表性和強制力，在危及相關民眾和社會組織利益的情況下極可能造成公民的不滿和反抗，滋生風險。因此，推動京津冀地區生態環境協同保護，需要特別立法建立強有力的法制保障體系。

有必要制定一部專門的法律，針對京津冀地區大氣環境保護規定具體的權利義務，權責明確才能更好的實現目標。在這部專門的法律中，還應對京津冀地區區域內的大氣環境跨界補償進行具體規定，盡快建立京津冀地區生態補償制度。

（六）省域之間的行政管理銜接不順暢，區域協同措施難落地，一些特別措施需要特別法律的授權

基于行政區劃，京津冀地區三地政府更多的時候把視角關注在本行政區劃內，而忽視了將京津冀地區作為一個整體進行規劃，從而影響了三地政府之間的交流和合作。首先，在政策制定方面三地政府信息溝通不暢，出于經濟利益、政府形象、政績評估等多種原因，政府和官員不愿意與他人共享全部信息和資源，在碎片化狀態的形成過程中人為因素占了很大比重。其次，在政策執行方面，執行范圍只限于某個行政區內部，執行對象不全面，不能有效管理其他區域的環境污染源。但是某些污染不是一個地區能解決的，所以不能從根本上解決問題。特別是北京市的特殊地位導致了北京與津冀表面上的平級關系，實質上的隸屬關系。隨著河北省對于環境問題的重視程度越來越高，其與北京的分歧也在逐步擴大，例如，北京依然想把高污染企業轉移到河北，但是河北想承接或者自身發展一批高新技術產業。

京津冀地區在諸多方面開展不同程度的合作，但由于缺乏區域聯合機構的統籌、協調，導致京津冀地區三地政府協作呈現非制度化特點，一般通過地方政府領導人承諾的形式進行合作。這種方式的法律效力和穩定性低下，而且在涉及地方核心利益時往往不能達成共識。為了扭轉這劣勢，京津冀地區逐步探索制度化協同機制，2013年成立了京津冀地區及周邊地區大氣污染治理協作小組。該小組成員由京津冀地區及周邊省市組成，辦公室設在北京市環保局，這對于促進京津冀地區環境協同治理有一定的推動作用。但是從其運行模式和產出效果來看，機構的權威性不強。

在應對大氣污染的過程中，2016—2017年京津冀大氣污染防治強化措施，包括限時完成農村燃煤清潔化替代、限時完成燃煤鍋爐窯爐“清零”任務、劃定禁煤區和煤炭質量控制區、限時完成關停淘汰任務、提高城市管理水平、加強機動車污染治理水平、加大揮發性有機物綜合治理力度、傳輸通道城市限時完成重點行業污染治理、以排污許可證強化“高架源”監管、強化重污染天氣應對、傳輸通道城市工業企業實施生產調控等。這些特別的措施，最好要有法律的授權。

京津冀地區三地之間保護大氣環境，需要一部法律將三地各自的職責與義務進行分工，特別是特別措施的采取與特別義務的履行，對三地如何有效防治大氣環境問題進行系統的規定。