農村公共養老服務發展問題及其對策研究
——以江蘇省為例

●裴 育 史夢昱

裴育：經濟學博士，南京審計大學教授、副校長?，F任教育部財政學類專業教學指導委員會委員、中國財政學會理事、江蘇省國際稅收研究會副會長、江蘇省外國經濟學說研究會副會長、江蘇省審計學會理事。江蘇省“青藍工程”學科帶頭人、“六大人才高峰”項目人選、“五一”勞動獎章獲得者。主要從事財稅理論與政策、財政審計、財政風險管理等領域的研究和教學工作，主持或參與國家級、省部級項目18項，在國家權威或核心期刊發表學術論文60多篇。

一、引言

當前，我國老齡化程度不斷加深，家庭養老功能弱化，社會養老服務承擔不足，大量老人的養老問題不得不引起重視。十九大報告指明，養老是民生領域的短板之一。城鄉區域發展及收入分配差距使得農村養老服務發展任務更為艱巨。是以近年來，國家出臺諸多政策以扶持農村養老發展。2016年12月，國務院頒布《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》，著重強調要提升農村養老服務能力和水平，提出加強服務設施建設、倡導專業人才引進等具體措施；2017年2月，中共中央、國務院頒布《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》，從六個方面對農村經濟發展提出具體的方法指導，同時為農村養老的實踐方式和制度安排指明方向。同樣，江蘇省政府也在《江蘇省 “十三五”養老服務業發展規劃》（以下簡稱《規劃》）中提出要求加大農村養老服務供給、推動農村五保供養服務機構轉型升級等措施以建立健全農村養老服務供給體系。由此可見，農村的養老發展愈發受各方關注，亟待提升養老服務水平，以實現城鄉統籌發展目標。

二、江蘇省農村養老服務發展現狀

據統計，2017年末江蘇省常住人口為8029.3萬人，其65歲及以上人口達1073.2萬人，占總人口13.37%，與2016年的12.77%相比，增加了0.6%，65歲及以上老年人口增加51.57萬，老齡化程度不斷加深。此外，江蘇省較全國情況而言面臨更為嚴峻的養老問題。表1反映了2011-2016年江蘇省及全國老年撫養比變化情況，由表可知，江蘇省負擔老年系數由2011年的14.20%增長為2016年的18.56%，增長4.36%，高于全國2.66%的增長。此外，數據顯示，2016年，江蘇省每100名勞動年齡人口相比于全國水平需要多承擔3.6名老年人的養老負擔。

表1江蘇省2011-2016年老年撫養比（負擔老年系數）情況表（單位：%）

一方面，就全省而言，江蘇面臨老年人口不斷增長，勞動人口養老負擔不斷加重問題。另一方面，就省內而言，較大的城鄉養老服務發展差距不可忽視。農村經濟發展和基礎設施建設的相對滯后致使農村勞動力流失嚴重，無疑會加劇城鄉養老服務發展的不均衡。表2顯示，從2004至2010年江蘇省城鎮單位就業人員中從農村招收而來的人員占比由最初的24.85%增長為39.03%，且始終是城鎮就業增加的最大比重來源。此外，考慮多數農村戶籍學生畢業后選擇留在城市尋求就業機會這一現實情況，農村勞動力將面臨更為嚴重的流失，粗略參考由農村招收和大、中、技工學校畢業生這兩項就業人員增加來源占總人數比重，可見2010年時此二項之和占比高達67.16%，占城鎮就業增加來源的七成左右。（見表2）

農村勞動力甚至是人力資本的流失很大程度上會不斷拉大城市與農村的養老服務供給水平差距，加劇城鄉區域間的發展不均衡，更不利于政府統籌城鄉發展的戰略政策引導。

表2江蘇省2004-2010年城鎮單位就業人員增加來源情況表（單位：人）

三、江蘇省農村養老服務發展存在的問題

雖然江蘇省政府為應對不斷加劇的老齡化做出了包括出臺《規劃》等政策指導文件在內的一系列努力，但農村養老服務發展滯后的現實還是不容忽視，至少農村在“人”、“財”、“物”三方面落后于城市養老服務發展上的問題值得我們重視。

（一）財力保障方面

政府在養老服務保障上投入的財政性資金不足幾乎是各個地方公共養老服務發展的通病，而就江蘇省而言，農村養老服務發展的保障資金不足問題同樣存在，主要表現為社會資本參與缺失和政府投入機制不足。

1、社會資本參與缺失，運營效率低下。地方養老服務體系的建設系統十分復雜，若僅有政府存在于系統中，不僅其所能提供的財政資金相比于體系建設需求而言只是杯水車薪，還會形成其經營無競爭的環境，造成機構普遍運營效率低下。而在農村，作為養老服務資金重要來源之一的社會資本缺失更甚。表3統計了不同性質的城鄉養老服務機構初期投資規模情況，表中不同性質單位劃分以其所執行的不同類型會計制度為參考，以固定資產原價高低簡單衡量不同類型單位初期投資規模大小。由表可知，不論是城市還是農村養老服務機構，政府對其的建設投資規模逐年遞減、民間非盈利組織投資規模逐年增長，說明政府職能轉變、全面開放養老服務市場的政策要求取得了一定成效，總體上社會資本參與度有所提高。（見表3）

但與此同時，農村養老服務機構的發展情況卻并不樂觀。就目前而言，農村養老服務的資金投入基本上還是依靠政府財政。由表可見，2016年農村養老機構資金投入中政府投入仍占68.14%，是城市相應占比的4.6倍，甚至高于城市2010年最初63.18%的比值。同樣，農村養老服務機構中企業投資在2016年也僅有0.34%，幾乎為城市占比的1/28，可見社會資本在農村養老服務領域的參與度之低。而市場競爭者參與的缺失必然導致行業運營效率的低下，也由此造成有關農村養老機構毆打虐待老人等現象屢禁不止。

表3江蘇省2007-2016年城鄉不同性質養老服務機構固定資產原價情況表（單位：萬元

2、政府投入機制不足。政府投入機制不足作為農村養老服務發展財力保障上存在的問題之一，主要體現在政府于社會保障領域投入的財政總量相對較少，以及最低生活保障投入不足兩方面。

（1）公共服務財政支出比重小。政府要求開放養老服務市場無可厚非，但政府財政作為民生發展的兜底保障線，其支出責任不可缺失。表4統計了江蘇省由2008至2016年歷年的社會保障和就業支出及其占政府一般公共預算支出比重的變化情況。由表可知，社會保障和就業支出比重與其他支出相比占比較小，雖然從2008年到2016年政府歷年社會保障和就業支出額均有增加，但其占總預算支出比重卻變化不大，9年間增長率僅為1.74%，且歷年增長率普遍偏低，2016年實現最大年增長，依舊僅為0.36%，其增長可謂是微乎其微。

表4江蘇省2008-2016年社會保障和就業預算支出情況表（單位：萬元）

（2）最低生活保障投入不足。我國城鄉最低生活保障制度發展普遍比較緩慢。地方財政作為城鄉最低生活保障資金的主要來源，并且中央未對地方城鄉最低生活保障制定統一標準，由此取決于地方政府財力大小而實現的保障水平高低差距就顯得尤為明顯。不僅體現在各省市間存有差距，省內各地區、城鄉之間的補貼保障水平也各有高低。如表5所示，江蘇省城鄉最低生活保障預算資金支出從2008至2016年間均有增長，且增幅不小，就總體保障水平而言位于全國前列。但省內存在的城鄉補貼水平差距也不小，雖然城市和農村每人每年補貼水平絕對量在持續增長，但城市補貼標準幾乎維持在農村的1.5倍以上，其中，2008年城市補貼水平是農村的2.01倍。這種補貼標準的差距對于年收入本身就遠低于城市的農村居民而言，無異于是需要承擔更大的養老負擔。

表5江蘇省2008-2016年城鄉最低生活保障預算資金總體支出和補助水平情況表

（二）物質資源方面

農村龐大的老年人口催生了巨大的養老服務需求，但在農村養老服務發展過程中，養老機構入住率低、公共養老資源閑置等現象卻并不少見。

1、床位空置率高，養老資源浪費。自養老服務體系建設以來，養老機構設施建設一直是政府財政性資金投入最多的發展項目。雖然按照《規劃》提出的每千名老人擁有40張床位的建設標準來看，目前所能提供的養老床位數遠遠不夠，但在床位總量無法匹配老年人口的情況下，江蘇省養老床位的利用率卻總體偏低。如圖1所示，相比于城市養老服務機構年末在院人數在總體上呈現逐年增長趨勢，農村養老機構住院人數雖然始終占據總人數上的絕對優勢，但其于2012年達到住院人數的最高值之后便持續呈下降趨勢。由城市和農村的住院人數增長率曲線可以看出，除2011年外，農村增長率普遍低于城市，甚至在2013到2016這四年間呈現負值增長。

圖1江蘇省2007-2016年城鄉養老服務機構年末在院人數及增長率變化

2、床位資源配置不合理。一份基于江蘇老年人口的調查數據顯示：在生活照料、醫療護理、精神慰藉、文化娛樂以及法律援助這五項養老服務內容中，選擇機構養老的老年人對于前三項服務需求占有絕對優勢比，也因此實質上老年人對于養老服務的需求絕不僅僅是局限于住宿需要。此外，相關實證數據顯現，經濟狀況越好的老年人其健康狀況也越好。而就城鄉而言，一方面農村老年人口較多，其所需的相應服務量也更大，另一方面，農村老人收入水平明顯低于城市老人，出于健康狀況，農村老人在養老服務需求中會更加傾向于醫療、護理等服務。但表中數據顯示，2016年在農村養老機構中介助、介護在院人數占比幾乎是城市的一半，而在最初的2009年，農村占比僅為城市比例的1/3。由此可見農村養老床位資源配置與當地老人養老需求的現實差距。(見表6)

（三）人員素質及觀念方面

機構、體制的良好運行離不開人，相反，其運行過程中產生的許多問題也往往是由人員素質及觀念等因素誘發。同樣，江蘇省農村養老服務在其發展過程中在相關人員方面也存在不少問題。

1、基層政府服務意識淡薄，缺乏反饋機制。養老作為一項基本公共服務，其有關具體措施的落實主要是由地方基層政府負責。從而地方政府領導對于養老服務的重視程度、工作人員的服務意識和業務素質高低等因素就直接影響到當地養老服務供給質量的優劣。在農村，老年人因受教育程度、生活閱歷以及精力等限制，一旦面臨政府工作人員不盡職、服務不到位等情況，極少會選擇有效的維權途徑。從而使得政府養老服務供給活動缺少反饋機制，造成有關工作人員長期不作為，根本無法滿足農村老年人日益增長的養老需求。

2、專業服務人員不足，人員流失。農村養老機構的服務質量遠低于城市，主要表現在農村就業人員的受教育程度以及人員的年齡構成比上。表7統計了江蘇省2008至2016年城鄉養老服務機構職工中受教育程度在?？?、本科及以上學歷人數及其占職工總人數之比的情況，對比發現，在城市養老服務機構中高學歷職工占比始終是農村該項數值的2到3倍，甚至農村2016年所達到的比重還是低于城市早于2008年就已達成的14.31%的比值，僅為13.55%。此外，就單本科及以上學歷職工人數而言，農村每年就業人員增加值均為兩位數，甚至于2009、2010和2014年呈現負增長，出現人員流失。

表6 江蘇省2009-2016年城鄉不同在院人員類型分布情況表（單位：人）

表7江蘇省2008-2016年城鄉養老服務機構職工受教育程度情況（單位：人）

在城鄉養老服務機構職工年齡構成對比中發現，農村46歲及以上職工占比普遍高于城市，二者差距不大。但此二者年齡構成均不年輕化，說明整體上年輕人對養老服務行業的就業意愿不高。而農村養老服務機構職工中35歲及以下的年輕工作人員占比明顯低于城市，農村2016年才達成的16.37%的占比依然低于城市2008的21.70%，由此可見，農村養老服務機構的就業人員主要由中年人士構成，年輕勞動力流失嚴重。

表8江蘇省2008-2016年城鄉養老服務機構職工年齡構成情況表（單位：人）

3、農村養老觀念難以轉變。與城市相比，農村老人對于社會養老模式的接受度明顯偏低。許多農村老人對有關養老政策了解程度不夠，觀念陳舊，始終認為只有那些家庭無力承擔養老支出的老人才會被迫入住養老機構。此外，有些子女出于傳統孝道觀念也不愿老人接受社會養老，為人所詬病。就目前而言，伴隨著城鎮化進程、家庭規模縮小、農村勞動力流失的發生，農村老年人對社會養老模式有所改觀，對其需求量有一定增長，但這很大程度上是由于機構養老、社區養老等模式對家庭養老的替代所形成，并非是農村養老觀念實現了真正的轉變，在有可能實現家庭養老的情況下，極少有老人愿進行社會養老。

四、江蘇省農村養老服務發展問題原因分析

針對上述目前江蘇農村養老服務發展過程中“人”、“財”、“物”三方面存在的問題，進行具體原因分析，以期尋得農村養老服務發展落后于城市的根源所在。

（一）城鄉二元體制制約

我國長期以來實行的城鄉二元體制使得農業積累不斷轉化為城市工業發展動力，城鄉發展差距不斷拉大，農村地區包括經濟建設、基礎設施、物質資源在內等各方面發展普遍落后于城市。城市較高的工資水平吸引農村青壯年勞動力不斷流入，使得農村基礎經濟建設勞動力不足，且發展緩慢，大量老年人留守，被迫進行自我養老。一方面，農村地區養老服務體系建設晚于城市，相關養老資源匱乏，整體服務水平不高，另一方面，農村居民普遍依賴于土地獲得微薄收入以維持基本生活需要，收入儲蓄少，且積累緩慢，遠不及城市居民收入水平。隨著年齡增長、勞動能力的喪失，農村老人的養老需求不斷增長，在面臨多數與城市養老服務機構相比并不存在明顯價格優勢的養老機構時，其微薄的儲蓄積累根本無法承擔長期的養老服務支出。由此造成在農村老人養老服務需求高于城市居民的情況下，反而農村養老機構入住人數比長期低于城市，甚至近年來出現住院人數逐年減少情況。

（二）制度保障不完善

據2016年統計數據顯示，江蘇省老齡化程度在全國省市中排名第三，老齡化形勢嚴峻。省政府為應對不斷增長的養老服務需求，出臺了包括《規劃》在內等不少養老服務建設指導文件及政策法規，但養老服務市場的制度保障還是存在諸多不完善。首先，在養老服務制度設立和落實上，養老服務體系建設的政策規劃基本是由省級政府頒布，而更為了解群眾具體養老服務需求的基層政府通常只是作為下發文件的執行者，這就往往會導致政府大力投資建成的項目與老年人的真實需求相偏離。其次，政府對于社會資本引入的保障機制不完善。目前江蘇省為全面開放養老服務市場，對于社會辦養老機構制定了不少優惠政策，但實質上可以發現，這些政策真正能對社會資本產生的吸引力并不大。如江蘇省民政廳2017年3月頒布“對不同社會主體投資興辦的護理院和護理型養老機構，實施同等的建設補貼、運營補貼和醫保進入等政策”，將其投資建設對象明確規定為護理型設施建設才能享受優惠政策，而該類設施建設前期要求的投入成本較高，該規定無異于是對小規模社會資本設立了一道門檻，使得社會資本真正要進入養老服務市場困難重重。尤其是對于農村地區，其基礎設施建設落后，投資環境差，養老場所基本是由政府出資建成的公辦性質養老機構，相關收費標準由政府定價，存在穩定的價格優勢，造成社會資本在農村地區的發展較城市而言更為艱難。

（三）宣傳引導力度不夠

在農村社會化養老服務體系建設過程中，相對于興建養老機構、投資養老服務設施以及基礎養老金發放等常規工作而言，政府對養老服務的宣傳引導略顯不足。由上文可知，雖然江蘇省農村老年人對于養老服務機構的入住意愿有明顯提升，但很大程度上是由于農村勞動力流失以及家庭規?？s小帶來的家庭養老功能弱化造成的，可以說并非是農村養老觀念實現了真正轉變。與農村相比，城市對于社會化養老的接受程度就明顯較高，但有基于江蘇數據的實證分析表明，對于經濟發展程度等不同的蘇南、蘇中、蘇北地區，其農村老人對于社會化養老需求并不具有統計意義，不存在明顯的地區差異。也因此，可以說農村老人與城市相比對社會化養老需求偏低并不是由明顯的地域差異造成的，政府部門可以通過加強養老服務政策的引導轉變農村老人傳統的養老觀念。

（四）管理監督弱化

養老服務體系建設管理監督的弱化很大程度上決定了養老服務整體水平難以實現較大提升。地方基層政府雖然在公共服務供給上有了解需方真實需求偏好的獨特優勢，但就養老服務而言，即使不少基層政府了解老年群體真實的養老服務需求傾向，也還是熟視無睹，只按上級文件下放使用資金，該撥款的撥款，該建設的建設，按預算走完財政資金了事，不存在項目后期跟蹤，更沒有反饋意見處理。管理監督的弱化使得政府有關部門長期公式化辦公，基層群眾服務窗口形同虛設，多數養老服務機構處于運營無監督狀態，必然導致養老服務機構效率低下。機構收費存在較大隨意性，工作人員行為難以有效規范，養老機構整體上的服務水平和質量偏低。特別是在農村地區，本身對機構養老意愿并不強烈的農村老人一旦無法獲得質量較高的養老服務，普遍會對社會養老產生排斥心理，使得機構入院人數不多，造成養老機構經營困難，形成經營不善和服務水平偏低的惡性循環。

（五）政府財力有限，投入不足

分稅制改革以來形成了中央與地方政府財權事權劃分不匹配的格局，地方政府需要以有限的財力承擔較大的事權支出責任，地方公共養老服務體系建設發展緩慢。江蘇省養老服務發展相對較早，建設水平也較高，政府持續投入大量財政資金推動養老服務體系建設。但省政府有限的財力依然無法避免成為養老服務發展的掣肘。江蘇省城鄉低保水平已位于全國前列，據2017年統計，經濟較為發達的蘇南地區城鄉保障標準基本為每人700-800元/月，其中鎮江偏低，為每人655元/月，蘇中地區為600左右，經濟發展相對落后的蘇北地區也普遍實現400-500元的最低保障水平。此外，江蘇十三個市中，僅蘇州、常州和鎮江實現了城鄉一體化最低生活保障?？梢?，由地方政府財力高低所決定的保障金支出差異無法避免，并且即使作為低保支出水平較高的江蘇也無法保障起老年人，特別是農村無收入老人的養老支付，將老年人社會養老意愿轉化為有效需求。

五、促進農村養老服務發展的相關建議

針對上述江蘇省農村養老服務建設過程中存在的問題及其原因，提出促進農村養老服務發展的相關建議，縮小城鄉養老發展差距，促進城鄉區域統籌發展。

（一）制定地區差異的養老服務優惠政策

在地方政府財力有限情況下引入社會資本參與養老服務體系建設不失為良策，雖然包括江蘇在內的許多省市都會在引入社會資本時采取優惠政策，卻常常在政策制定時包含隱性條件，普遍對社會資本吸引力不夠。首先，政府需要引入社會資本就要做到真正的市場開放，對公辦、民辦養老機構一視同仁，而不是一邊開放一邊設限。說好社會資本參與養老機構設施建設享受與公辦機構同等補貼待遇，就不再設有諸如社會資本必須投資如護理型等特定類型的設施才是能享受同等優惠的門檻。優惠政策的相關細節在發布文件中規定明確，公開透明，做到不設“陷”、不設“限”。其次，政府在制定諸如土地優惠政策時，要考慮城鄉經濟發展的現實差距，優惠政策可適當向農村地區傾斜。如農村與城市相比其用地成本相對較低，政府可加大農村養老服務用地優惠力度，此外考慮到農村基礎設施落后，居民收入水平低，農村養老服務機構經營利潤有限，政府可允許機構經營利潤在扣除成本、預留發展基金以及其他相關費用，經審計合規后，將較大比例的結余資金反饋獎勵投資人，以激勵社會資本積極參與到養老服務體系建設中來。

（二）培養服務人才，加強志愿者團隊建設

首先，不論農村還是城市都存在養老服務行業就業歧視現象，青壯年勞動力普遍對養老服務行業就業意愿不高，政府需要加強宣傳引導力度。其次，農村青壯年勞動力流失情況嚴重，養老機構職工構成主要為中年人士，且受教育程度總體偏低，需要加強就業人員在崗培訓，定期考核，不斷培養、提升人員專業素質，優化養老機構服務供給質量。農村養老機構可與當地學?；蚱渌鐣M織建立合作關系，建設長期穩定的志愿者服務團隊，考慮實施“時間儲蓄”計劃，志愿者在養老服務機構志愿服務時長可由該志愿者父母等家人在此機構享受同等時長的免費服務或費用折扣，提升社會群眾對養老服務活動的參與度。此外，醫療衛生等資源相對豐富的醫院可考慮定期實施對外援助計劃，參與對外援助人員可享受相應補助，幫助提升農村養老機構服務質量。

（三）探索互助養老模式，滿足“在地養老”需求

農村養老服務需求大，同時農村老年人對社會養老模式意愿度偏低，政府雖然能在宣傳引導以轉變農村傳統養老觀念上作努力，但長久以來形成的養老觀念并非一朝一夕所能改變。政府可考慮發展互助養老模式，既能為農村老年人提供其所需的養老服務，又能滿足農村老人“在地養老”的心理需求，不改變老人對土地的本質需求和其對原生家庭的依賴?；ブB老模式本質上類似于社區居家養老，但該模式的實施需要地方相關社會組織較高的參與度以及政府財政、社會資本的扶持，真正落實還存在一定難度。農村在互助養老模式上的探索可考慮以原村鎮為單位，由政府出面組織提供農村廢舊學校等改造而來的集體住所，按自愿原則選擇是否入住；年齡較小的老年人幫助年長的，健康狀況好的幫助需要照顧的；當地衛生機構定期提供醫療護理服務，建立醫療緊急呼叫系統；志愿者服務團隊等社會組織定期開展老年文化娛樂活動，關注老年人精神文化發展。

（四）建立省級養老金制度，實現初步統籌

省級養老金制度的建立主要參考日本 《國民年金法》的實施經驗，地方政府對該項制度的探索可以從較低的養老金保障水平開始實施。就江蘇而言，省政府可考慮適當縮小入住率普遍偏低的養老機構興建規模，將該資金作為養老資金補充來源之一，同時適當擴大社會保障支出占財政總支出比重，保障養老金來源穩定?；攫B老金的發放不分城鄉，同等地提供給居民，實現政府對老年人最低生活需求的保障，縮小城鄉養老服務發展差距，有效保障農村老年人的合法權益。同時，自身經濟狀況較好的個人可以自行增加購買額外的商業養老保險等，與基礎養老金領取并不矛盾，以便在晚年享受更好的養老待遇。■

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