“雙峰”監管，他山之石

宋怡青

剛卸任央行行長的周小川曾表示，此次金融監管機構改革，主要依據中國國情，也參考了國際上各種不同的金融監管機構的設置，參考的過程中也研究了所謂“雙峰”監管的體制。”

“雙峰”理論是由英國經濟學家邁克·泰勒在1995年提出。該理論認為，金融監管的目標應當是“雙峰”型的監管。所謂雙峰，一是實施審慎監管，旨在維護金融機構的穩健經營和金融體系的穩定、防范系統性風險；二是實施行為監管，旨在糾正金融機構的機會主義行為、防止欺詐和不公正交易、保護消費者和投資者利益。“雙峰”監管模式也被稱為目標型監管模式。

泰勒形象地比喻，審慎監管像醫生，目標是治病救人，發現了問題會積極采取措施加以醫治；而行為監管則類似于警察執法，發現違法行為后會立即處罰，嚴肅問責。

2008年金融危機之后，“雙峰”監管逐漸被歐美多國開始采用。荷蘭和澳大利亞率先建立起“雙峰”監管，特別是澳大利亞分別建立了獨立于中央銀行的審慎監管機構和行為監管機構，并建立了有嚴格法律制度保障的金融監管協調機制。2012年，英國開啟了“雙峰”監管模式。國際金融危機后的美國則開啟了準“雙峰”的監管模式，即突出審慎監管，強調消費者保護。

值得注意的是，這些國家在構建“雙峰”監管模式時，均采取了平穩的機構改革，沒有做激烈的體制變動。

中國此次機構改革也被認為是金融監管方式的轉向。不少學者認為，防微杜漸、多層監管，這對當前中國金融領域的風險監控尤為重要。

“雙峰”監管模式最大的優勢在于金融體系和金融機構行為監管，可以同時控制宏觀和微觀層面上的風險，杜絕微觀層面上風險積累沉淀，引發宏觀層面擴散性風險。

我國從20世紀90年代開始逐漸形成了分業監管模式，“一行三會”各司其職。分業監管模式在相當長一段時間內，對我國金融穩定發展功不可沒。但近年來，中國的金融風險在各層級以不同形態冒頭，這既說明金融市場化程度加深，也暴露出金融監管滯后的問題。

分業監管下，不同金融行業在金融業創新和交叉監管上缺乏協作和配合，監管套利層出不窮。“一行三會”之間雖然有“金融監管部際聯席會議”制度，但各監管部門之間協調難度大，對跨機構、跨市場、跨行業的交叉金融風險權責難以確定。

為了克服分業監管體制的弊端，有必要建立統一監管體制。2017年，國務院金融穩定發展委員會成立，不僅能解決“一行三會”的協調統一問題，更標志著中國的金融監管基本框架從分業到統籌的轉型。

但也有經濟學家懷疑“雙峰”監管是否適應中國的國情。他們認為，中國金融監管部門對金融機構的經營行為缺乏系統的監管渠道。對行為監管，一旦突破界限，會遏制金融經營的活力。

“摸著石頭過河”的漸進式改革一直是中國的改革優勢，金融領域的改革自然秉承了這一傳統。正如周小川所言，“我們目前覺得還是要觀察一段時間，不是說我們就要采用‘雙峰監管的尺度。”

無論采取何種監管模式，都須防止金融領域的機會主義行為，微觀層面上保護消費者，最大限度實現金融機構和消費者之間信息透明。