類型學視角下農村低保精準退出機制研究

李 鋒

（長江師范學院 地方政府治理研究中心，重慶 408100）

在精準扶貧的政策背景下，農村低保戶“爭戴窮帽，不愿摘帽”的怪象引人深思。該現象不僅源于村民自我利益最大化的理性選擇，而且還因為農村最低生活保障制度（簡稱“低保制度”）仍存在著缺陷和漏洞。尤其是現行制度設計中缺乏有效的退出機制，導致制度運行出現了一定的問題和偏差。目前實踐中普遍實施的“只保不退”、“以評代退”等做法，既催化了“吃保”、“賴保”等道德冒險行為，也誘發了諸如“楊改蘭事件”式的命運悲劇，反映出現行制度仍存在著諸多“非效率”困境。當前，學術界關于農村低保制度的研究多集中于對象識別、救助條件、救助措施等方面，某種程度上忽略了退出機制對于制度高效運行的重要意義，也忽略了該機制對于不同類型低保戶的生活和命運的重要性。筆者認為，只有以“精準”為原則對低保退出機制進行再設計，才能矯正與規范當前農村低保對象進出混亂的現狀，進而保障該制度運行的公平和效率。基于此，本文以農村低保對象的類型劃分為基礎，探討如何構建農村低保的精準退出機制，保障“應保盡保，應退盡退”低保目標的實現。

一、精準缺失：現行農村低保退出機制的失效

農村最低生活保障制度是我國社會救助體系的基礎，對保障農村貧困人口的基本生活起到了重要作用。然而在精準扶貧的戰略背景下，現行低保退出機制卻暴露出了諸多問題，極大地降低了該制度的運行效率。

（一）單一標準誘發激勵不相容

收入水平是當前衡量低保戶是否需要“退出”的主要標準，但該標準卻往往忽視了貧窮家庭具體情景的復雜性。使用該標準的通常做法是，把低保對象收入與保障收入底線標準進行對比，超出該收入標準的家庭將退出低保行列，處于收入標準之下的家庭則繼續受保。以收入為標準的退出機制基于可測量性指標，具有簡化運行流程、減少操作環節的優勢，但是，這種單一標準式的做法實則存在諸多問題。其主要原因在于，當前對農村家庭的實際收入很難進行精確統計，同時也很難通過統計得到的數據判斷農戶實際的生活狀況。例如，當前統計低保家庭收入主要計算的是農牧業所得，而諸如臨時性勞動所得等其他收入則較難計算。由于存在收入不易識別這一難題，以收入為標準的退出機制的實際運行效率較低，部分收入水平較高的低保戶也因此鉆了制度的空子。為了使家庭人均收入不超過最低生活保障線，許多低保戶會刻意隱瞞家庭的實際收入，更有甚者還會拒絕通過勞動增收，以便可以長期享受低保待遇。可以說，“收入增加——低保退出”是一種激勵不相容的機制，不僅占用了大量的低保資源，而且鼓勵了懶惰、欺騙等非道德行為。

（二）福利疊加引發身份依賴

我國社會保障體系中有一系列與“低保”相關聯的救助制度，只要貧困家庭被確認為“低保戶”的身份，就可以疊加享受多種保障措施，這種“福利疊加”機制直接導致低保對象的“身份依賴”。也即是說，“退保”不僅意味著低保戶身份的解除，亦要退出與之相關聯的整套福利體系。有研究就認為，低保對象福利依賴問題更多是由于低保制度與其他社會救助掛鉤太密切，以及其他附加待遇較多而引起的。[1]農村貧困者往往具有一致式的貧困觀念，認為家庭中只要存在特殊成員（如80歲以上的老人、殘疾人或病人等）就應享受低保救助，而且應當優先享有醫療、住房、教育等社會救助。雖然系列式的救助有效地保障了貧困家庭多樣的生存需求，但是，也正是因為現階段社會救助體系的這種福利交叉制度，使得低保群體所享受到的并非僅僅是低保資源，而且是簡單疊加的多種社會福利項目。在這種福利疊加的體制下，有效低保退出機制缺乏的現實后果是：低保對象不愿意擺脫“低保戶”身份，或者說是不愿放棄該身份帶來的多重福利。

（三）福利依賴鼓勵策略性行為

如前所述，現行農村低保退出機制存在激勵不相容問題，多種福利疊加的制度設計又誘發了對“低保戶”身份的依賴，而這些問題進而又鼓勵了低保對象的策略性越軌行為。在近年來精準扶貧的宏觀政策環境中，脫貧人口數量成為衡量地方扶貧工作的重要指標。但是對于低保對象而言，“脫貧”則意味著失去既有福利，因此其策略性行為也愈發增多。具體而言有以下幾種表現：一是抵制退出。部分家庭已經有十幾年的“吃保”經歷，他們從第一次領低保金起就沒想過退保。一些低保戶即使已經渡過了經濟困難階段，仍會對退保的要求進行各種方式的抵制；二是隱瞞生活狀況。最普遍的方式為隱瞞人均收入，如一些家庭會把生活在外地的已婚子女也算在家庭無收入人口中，以此降低家庭的人均收入水平。類似的“致富不退保”現象在農村并不少見；三是日常反抗。日常反抗的形式如應付、裝傻賣呆、誹謗、暗中破壞等行為，這種反抗的形式“通常表現為一種個體的自助形式，它們避免直接地、象征性地與權威對抗。”[2]低保對象慣用的日常反抗行為是訴苦，在私下交流或公開場合表達自己的不幸遭遇，以此作為防止退出低保福利的抵制性策略。

（四）“以評代退”考驗人際網絡

當前村民民主自治實踐已經積累了一定的經驗，村民的公共事務參與意識亦逐漸增強，“以評代退”的低保退出機制也被廣泛應用。該機制的實際運作方式通常是，村干部組織村民對低保候選家庭進行評比，本次沒有被評為“低保戶”的原保障對象不再享受救助。“以評代退”機制體現了農村公共事務治理的民主性，但卻忽略了實際運作過程中人際關系起到的關鍵性影響。有研究認為，在農村社會的“差序格局”中，關系、人情等差序性、變通性、主觀性特征突出的潛規則往往會取代政策規定等正式規則，成為決定人們行動選擇的重要因素。[3]在人情關系濃厚的鄉村社會中，“以評代退”的退出機制考驗了貧困家庭人際關系的強弱。那些家境貧困但平日不善于交際、人際資源匱乏的低保戶面臨著較大的評退壓力，而這種人際關系主導的制度性退出對其生活可能會產生顛覆性的影響。

二、基于時間和能力維度的低保對象分類

分類是整體的類別化處理，有助于深入事物的本質，加速問題的解決。現行農村低保遭遇退出困境的重要原因在于，當前制度把受保對象視作一個無差別的團體，缺乏針對不同類別和具體情景的應對措施。因此，健全農村最低生活保障制度的前提，是對保障對象進行精準、科學的分類，并以此類型學劃分為基礎設計低保退出機制。

（一）“時間”和“能力”兩個維度

時間維度是指自低保對象受到救助時刻起向未來的時間延伸。以低保對象入保的時間點為界線，劃分出“現在”（入保時情況）和“潛在”（入保后可能情況）兩個時間段。能力維度是指低保對象具有勞動能力的程度。以此為標準劃分為“有勞動能力”和“無勞動能力”兩種情況。綜合時間和能力兩個維度的劃分，可以把低保對象劃分為四種類型：現有勞動能力低保對象、現無勞動能力低保對象、有潛在勞動能力低保對象和無潛在勞動能力低保對象。（見圖1）

圖1 基于“時間”和“能力”維度的低保對象類型

本分類設計基于以下兩種基本觀念：第一，最低生活保障救助并非永久性的社會福利，而是個體在自身無力應對基本生活困境時享受的過渡性救助，因此應把何時退出、如何退出等問題納入制度設計的最初環節。也即是說，只有充分參考低保戶受保時的基本情況，才能對其未來的生活狀況作出預期性判斷，進而作出預期性的退出安排，因此，受保時間點成為分類低保對象的時間坐標；第二，有無勞動能力是可否享受低保救助的重要標準，也是對低保對象進行分類的基本切入點。此處所說的“能力”非嚴格生物學意義上勞動條件的滿足性，而是同時考慮到了社會學意義上勞動狀態的可及性。例如，在校學生雖然生理條件滿足市場勞動能力的要求，但當前卻不能長期穩定地進入勞動力市場，因而被納入無勞動能力行列。把時間和勞動能力兩個維度進行交叉整合，即可劃分出上述四種類型的低保對象。下面將對這四種類型進行具體闡釋。

（二）低保對象的四種類型

類型一：現有勞動能力的低保對象。此類對象是指入保時具有勞動能力的低保戶，他們可能因為失業、遭受災害等原因陷入暫時性的貧困。該類低保對象在享受最低生活保障救助的同時，有條件憑借自身能力進行穩定的勞動生產。調查發現，并非所有具有勞動能力的低保對象都愿意參與勞動生產，其中一部分成員的就業意愿和退保意愿度都較低，寧愿將低保金作為他們維持生計的穩定來源。對于該部分群體而言，強制退保可能會引發其強烈反彈，甚至可能會誘發激烈的矛盾沖突，但任其“吃保”又勢必會擠占救助資源。

類型二：現無勞動能力的低保對象。此類對象是指入保時就不具勞動能力，但不確定享保期間可否恢復勞動能力的低保戶。該種類型可能會分化為兩類：一類可能因病、因殘而始終喪失勞動能力；另一類可能因病愈、就業培訓等重拾勞動能力。對于此類低保對象應區別對待，根據其勞動能力恢復的具體情況，實施不同的保障措施。

類型三：有潛在勞動能力的低保對象。此類對象是指在入保時不具備勞動能力，但預期其將來可以擁有勞動能力的低保戶。如教育致貧或無勞動技能等低保戶，在學滿畢業或技能培訓后即可具備勞動能力。一般而言，針對該類別中恢復勞動能力亦不愿退保或就業的低保對象，可以采取前期協議的方式使其接受應盡的義務。

類型四：無潛在勞動能力的低保對象。此類對象是指入保時不具備勞動能力，將來亦無可能擁有勞動能力的低保戶，多為老年人、重度殘疾患者、大病患者等。這類低保對象具有明顯的就業排斥性，自力更生的可能性較低，底保的兜底功能對于此類群體尤為重要。

三、農村“低保”分類退出機制設計

由于現無勞動能力者受保期間可能分化為恢復和無法恢復兩種類型，因此依據上述分類，針對不同類型低保對象的特點可以設計以下三種退出機制。

（一）協議退出機制

協議退出針對現有勞動能力的低保對象，是指根據現在有勞動能力低保對象的技能水平和就業預期與其簽訂退出協議，當協議條件達到時即要求他們退出低保救助行列。該機制為有勞動能力的低保對象規定了相應的義務，以此激勵其通過自身勞動改善生活狀況，減少他們的福利依賴思想及賴保行為發生。

協議退出機制的具體運作步驟如下：簽署低保限時退出協議——提供勞動和就業服務——按照協議逐漸退出。

首先，簽訂低保限時退出協議。確認申請家庭人均收入低于低保標準線，調查其家庭成員的勞動能力與就業預期，依據調查結果與其簽訂限時退出協議。該協議主要明確受保者的權利和義務，如享受低保的最高時限、規定時限內應退出等義務，以及在受保期間享受就業服務等權利。

其次，提供勞動就業服務。啟動最低生活保障制度與勞動就業聯動工程，完善勞動就業服務帶動低保戶自愿退出機制，實現“助人自助”模式是“協議退出”的最終目標。為低保對象提供的勞動就業服務一般應包括：提供就業信息、就業政策咨詢、職業指導和職業介紹等服務；提供職業技能培訓和技能鑒定等補貼；提供勞動關系協調、勞動人事爭議調解仲裁和勞動保障監察等法律服務。

最后，按照協議逐漸退出。低保對象享受保障時限達到退出協議規定時，應按照協議規定逐漸退出低保行列。應強調的是，限時退出并非“一刀切”式的政策規定，而應建立在保護弱勢群體的原則之上。必須通過漸退的彈性措施以及社會保障制度的緊密銜接，確保協議對象的基本生活得到最大程度保障。具體的路徑有兩個：一是堅持漸退的彈性措施。若實施“一人就業，全家脫貧”的剛性退出機制，勢必會影響低保對象的勞動就業意愿，因此，應探索建立該群體彈性退出的配套政策，切實按照低保對象的實際生活狀況實施協議退出；二是構建救助對接機制。尤其是對于達到協議規定時限仍未達到相應標準的對象，應將其納入其他對接性的社會保障制度中，通過緊密銜接的救濟制度保障他們過渡期的基本生活。

（二）激勵退出機制

激勵退出針對受保期間恢復勞動能力的低保對象，是指根據該群體的退保意愿進行分類，針對不同類型采取相應的激勵措施，確保其合理有序地退出低保行列。部分有潛在勞動能力的低保對象在受保期間逐漸恢復，他們完全可以依靠自身的能力短期內改善生活狀況。但是，該類別中個體的退保意愿差別卻較大，這為制定統一的退出政策增加了難度。筆者對此類群體269個樣本的調查顯示，114人具有較高的退出意愿，占總數的42．4%，155人具有較低的退出意愿，占總數的57．6%。有研究主張，對于退出意愿較低的那部分低保對象，可以通過獎勵勞動、干預心理和強化行為等激勵性措施，引導其逐漸實現脫貧致富的目標。[4]就此，筆者針對這部分群體提出了激勵性退出機制，具體運作（如圖2）。

圖2 現有勞動能力低保對象的退出

一是針對退出意愿低的對象實施轉換觀念加激勵脫貧措施。對于這部分群體要進行認知激勵，通過宣傳、心理疏導等方式使其接受“享受福利必承擔責任”的觀念。同時提倡以生產資料替代現金進行救助，將生產資料的使用與獎勵掛鉤，引導其逐步退出低保行列。

二是針對退出意愿高的對象實施高效資源注入措施。該群體具有較強的改善生活動機，愿意主動接受政府提供的勞動就業服務，因此，有效的激勵措施應是根據其意向、需求和能力，提供就業資源、技術以及政策性幫扶，滿足他們擺脫貧困、提高生活質量的意愿，鼓勵其自主退出低保行列。

（三）保留退出機制

保留退出針對無勞動能力的低保對象，是指為無勞動能力的低保對象保留享受救助的機會，如若此期間第三方幫扶等其他途徑解決了他們的生活困境，則再逐步幫助、引導其退出低保行列。保留退出的基本邏輯為“保留——幫扶——退出”，即通過保留長期受救助的機會以維持其基本生活，通過拓展幫扶渠道幫助其逐漸擺脫生活困境，直至其有條件退出低保行列。該模式的基本運作流程為：確定保留對象——擴展救助渠道——彈性退出。

首先，確定保留對象。識別勞動能力以確認長期救助對象。此處主要是基于生理學而非社會學的標準，主要包括老年人、殘障人士、部分疾病患者等。這種劃分雖與實踐生活有一定出入——部分特殊群體亦具有勞動的能力，如部分老年人、殘障人士可能仍會擁有生活技能。但是，基于關照社會弱勢群體的社會公正觀，筆者仍強調對其進行傾斜與補償。

其次，擴展救助渠道。主要是引入專項救助和第三方救助。2014年頒行的《社會救助暫行辦法》中明確了系列救助辦法，包括了最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助等。但是，為了避免多種福利制度交叉下的福利重疊，應重點探索構建低保向專項救助的轉換對接機制，如因病致貧者轉入醫療救助、老年貧困者轉入福利養老救助。此外，擴展救助渠道還必須鼓勵第三方的積極參與，調動社會組織和個人參與社會救助的熱情。通過專項救助與第三方救助聯動，保障無勞動能力者可以尊嚴地生活。

最后，實施彈性退出。無勞動能力的低保對象具有特殊性，只有實施彈性退出措施才能保障他們的基本權益。為此，一方面，充分發揮低保制度的兜底功能。使無勞動能力的低保戶充分地享有低保政策的福利，體現了社會主義和諧社會的道德承諾和道義關懷；另一方面，依據實際生活狀況彈性退出。即使這部分群體受到了專項救助或社會幫扶，也需依據其實際生活狀況確定是否應退出低保行列。只有當他們的家庭整體生活狀況得到了切實保障，才能引導其逐步放棄最低生活保障的救助。

[1]關信平．我國低保標準的意義及當前低保標準存在的問題分析[J]．江蘇社會科學，2016，（10）．

[2]詹姆斯·斯科特．弱者的武器[M]．鄭廣懷等譯，南京：譯林出版社，2012.2．

[3]張開云，葉浣兒．農村低保政策：制度檢視與調整路徑[J]．吉林大學社會科學學報，2016,（4）．

[4]王小川，張文政，丁曉攀．精準性激勵扶貧與農村低保制度耦合探索——以甘南州為例[J]．資源開發與市場，2016,（5）．