基于生育意愿視角的計劃生育政策變遷邏輯

張智勇　丁輝

一、計劃生育政策焦點的轉移：從人口數量控制到性與生殖健康

1.簡介

在勞動力供給中，伴隨著劉易斯拐點的來臨以及老齡化社會的加速形成，我國以“二孩政策”為標志的計劃生育政策正在經歷一個從緊縮到放松，從管制到尊重的轉型階段。這種人口結構變化以及由此帶來的計劃生育政策的變換，在國外許多國家業已經歷了多年的實踐，并積攢了相應的經驗和教訓。如何結合國情，科學地消化吸收這些經驗，避免政策誤區是當前亟須解決的問題。對于此，受國家衛生和計劃生育委員會計劃生育基層指導司委托，由清華大學醫學社會學研究中心具體組織實施，比利時根特大學生殖健康研究中心張維宏教授主編的《計劃生育的國際比較研究》（知識產權出版社，2017年5月版，下文簡稱《比較》）一書日前問世，對上述問題進行了回答。該書立足全球多個國家的計劃生育實踐，圍繞計劃生育方面的政策法律、信息管理、實施策略、技術服務、人力資源、經濟投入、督導評估、社會倡導、流動人口計劃生育現狀、國際機構與國際合作項目十個專題，從公共衛生、經濟學、管理學、社會學、人類學、法律等維度進行了全面系統的對標研究，其諸多思想、理念和政策建議對處于轉型中的計劃生育政策的實施都頗具啟發意義。

《比較》一書的核心觀點是：傳統觀念中將計劃生育等同于生育控制的理念是狹隘的，計劃生育的內容應該聚焦于性與生殖健康的所有環節。該書發現，世界上對人口增長無論是采取鼓勵還是抑制的國家，都走過了從單純的生育控制到綜合家庭計劃的階段。在這個轉變過程中均呈現出兩個重要的特征：第一，就個體意愿而言，重視婦女的意志表達與自由，對婦女及其家庭的生育決定從威權管制到尊重誘導，個體差異性得到承認；第二，就個體權利而言，通過生殖健康服務為婦女走向社會創造條件，婦女在生育過程中的地位已經從工具論走向主體論，平等與賦權成為家庭計劃的宗旨。

2.歷史變遷邏輯

恩格斯說“歷史從哪里開始，人類的思維進程也就從哪里開始”，任何概念、政策都是具有歷史階段性特征，而非一成不變的。《比較》一書系統地回顧和梳理了不同國家在不同發展階段對待人口數量態度上的“心路歷程”。計劃生育史，與其說是一部生殖健康技術的發展史，不如說是一部如何辯證看待人口數量與經濟社會發展互動關系的歷史，同時在個體層面也是一部如何看待婦女在生育環節中角色變遷的歷史。

（1）人口控制決定論階段。計劃生育政策本質上是一種人類對于自身再生產的主動性控制。但不同的歷史階段、不同的社會形態，控制的理念、手段、目的卻是不同的。就生育控制而言，在人口學的發展史上，公眾所熟知的莫過于馬爾薩斯的《人口原理》。基于人口增長與生活資料增長方式的差別，兩者之間的差距無法彌補的假定，馬爾薩斯較早提出了人口控制的想法，比如饑餓、惡劣的工作環境。顯然這種簡單而粗暴的方式在階級、階層對象上是有所特指的。其目的并非為增進人類的福利，而只是為工人的低水平工資的所謂“正當性”和“不可避免性”尋找理由。顯然在資本主義自由競爭時期，這種通過非健康、非人道的控制人口增長的方式距離當代強調計劃生育中女性的健康與權益相距甚遠。故在對這種人口控制的政策評價時，馬克思認為，脫離了階級關系去談論人口問題，只存在于沒有人干涉過的動植物界。

（2）生育服務爭議論階段。計劃生育理念和節育技術的發展，使得人在掌握物質生產的同時，又掌握了控制和主導自身生產的可能。從醫學社會學的角度看，這個變化揭示了在計劃生育決策程序中，婦女逐漸從“無權”走向“增權”的階段。增權理論（empowerment）強調政策的指向性應該回歸案主的需求，在計劃生育政策上則是回歸婦女的真實意思的表達，也就是說，在計劃生育中，婦女將擺脫以往因非主觀妊娠而導致的被動無助的局面。例如在對于墮胎合法性的拉鋸戰式的爭議中，如果意外懷孕，抑或被強奸這種妊娠現象，涉事女性究竟如何作出選擇是一個考驗社會、宗教、家庭等多方面主體智慧與價值觀的問題。針對此，《比較》一書在“技術服務”等相關章節中不僅從避孕手段的選擇、醫務人員的人性化服務與指導等諸多方面提供了客觀的案例與指導，也從發達與發展中國家常見的生殖健康技術的現狀、使用情況的變化原因方面尋求答案：技術與意愿乃至行動是良性互動的關系，當技術越來越安全便捷，社會對（避孕或者墮胎）意愿和行為就越寬容，女性的自主意識和自我決策權就越來越得以保證。

（3）生殖健康綜合論階段。在推進健康中國建設的進程中，“沒有全民健康，就沒有全面小康”，“要把人民健康放在優先發展的戰略地位”，“要把健康融入所有政策之中”，“努力全方位、全周期保障人民健康”。毫無疑問，計劃生育政策是健康中國戰略題中的應有之義。首先，不少公眾將計劃生育的長周期、多環節、多功能的綜合健康效應單一化，簡單地將計劃生育與人口控制等同而忽略了“優生”的功能。其次，健康獲取應該是積極主動的，健康的生活及行為應該是前置的，個體健康的起點從母體中孕育就已經開始。因此，性與生殖健康是人的生命周期健康的起點。計劃生育政策在健康生殖方面的實施效果，也直接決定了代際之間健康人力資本的存量。

二、計劃生育政策中生育行為的經濟學觀察：基于意愿的視角

生育行為是總人口增量以及潛在勞動力要素供給的發端。貝克爾家庭經濟學對生育行為的解釋表明，生育既不是一個單純的生理行為，也不是一個單純的社會文化行為，生育子女數量的決定問題應該從成本一收益的角度去看待。在經濟學中，無論是供給抑或需求，均強調意愿和偏好的正當性與必要性。但我國較長時期的計劃生育政策國家意志占據了主導地位，個體生育數量選擇空間在體制的擠壓下變得狹窄，生育主體只有生一胎或不生兩個選擇。現在雖然政策發生了重大變化，但當前“二孩政策”的實施效果并沒有達到預期。制度依賴是一方面的原因，從長期控制到放松，政策轉型需要磨合適應期；另一方面，意愿可能也是一個重要的原因。

1.計劃生育手段為婦女生育意愿的表達提供了技術可能

《比較》中特別強調，生育行為作為人口再生產過程的起始階段，不可忽略再生產的主體——婦女的意愿。以往生育子女的數量、生育時機等問題，婦女沒有議價能力和主導權，生育工具論決定了婦女在生育行為上的被動性和受壓迫性。這種不自由的狀態與技術手段不無關系。在缺乏有效的避孕手段之前，人類的性活動與生育活動是高度統一、不可分割的。但計劃生育從技術上嵌入性活動與生育活動之間，使這兩種活動可以分割，第一次賦予婦女在生育問題上表達意愿的權利，這在人類生育史上以及婦女生育權利保護上無疑是一個劃時代的進步。

2.計劃生育政策使婦女在生育與工作的選擇中擁有了決策權

“二戰”后婦女勞動參與率上升較多的由于技術進步以及婦女自主意識覺醒等因素，但這只是必要條件。沒有計劃生育提供的技術支持，恐怕婦女依然限于生育工具的角色。如果婦女受生育拖累，就意味著喪失進入勞動力市場，借此在經濟上取得獨立的機會。經濟上的不獨立性反過來進一步強化其在生育意愿表達上的不獨立性。但計劃生育提供的技術支持從源頭上控制了生育的數量與時間節點，讓生育行為服從和讓位于婦女進入市場的需求，從根本上打破了上述死循環。

3.尊重生育意愿的目的是提升婦女的人權

生育由男性主導的單向性變為互動性，女性生殖健康及其生育意愿被考慮，可能是計劃生育在控制人口技術之外更具有社會意義的地方。計劃生育的目的從最初的控制人口增長已經轉變為協調人與社會的發展，通過提高生殖健康水平，為女性在不承受任何負擔的條件下走向社會提供保證。該書中特別強調當代的計劃生育不再局限于生物醫學范疇，而應該更多地涉及“人的權利和社會的因素”。

4.提升生育意愿的政策具有多樣性

人口萎縮的根源在于生育意愿的萎縮，該書深刻地意識到了這個問題，對具有代表性的國家和地區的社會氛圍營造、生育觀念的轉變等問題進行了深入的剖析，并對日漸陷入人口陷阱的國家的做法進行了介紹。比如日本借助電視劇、漫畫等形式，通過媒體將早生早育元素進行潛移默化地宣傳，注重寓教于樂；新加坡大力加強財政補貼降低生育成本預期以鼓勵生育。在這些比較中，可以發現，生育意愿，既要注意政策國別的差異性，不可復制，只可以借鑒；同時又要注意意愿的可調整性，一起通過政策引導加以改變，比如生育意愿的強弱、生男生女、男性的可參與性與責任等。

三、計劃生育國際比較的啟示：生育行為的多樣性與自主性特征下的政府行為選擇

啟示一：持有何種價值標準，是制定計劃生育政策的邏輯起點。

該書對于計劃生育中的現實問題進行了探討，對類似問題的價值判斷和制定相應的政策措施提供了頗有啟發性的建議。進一步強化了序言中所隱含的觀點：醫學問題只有植入社會，才能有實施的可能。換成經濟學的語言，這不是一個實證問題，而是一個規范問題。在經濟學中，特別是談及政府管制方面的問題時，我們會談及政府的“父愛主義”。日本、美國、德國以及相關國際組織在20世紀借助所謂的優生法律，在種族滅絕、人種歧視、移民限制等諸多方面都有著深刻的歷史教訓，本來“善”的起點導致了“惡”的結果，其原因就是忽視了價值判斷的本質內容是意愿，民眾意愿的多樣性導致了對待同一事物價值判斷的多樣性。而企圖借助“父愛主義”的美好愿望，用同質化的價值判斷去取代公眾的價值判斷，其邏輯起點的合理性、正當性本身就是值得斟酌的。進一步的，即使不是用強制的威權體制，而是用民主的公共投票體制去進行決策，政策的制定和執行仍可能避免不了對部分公眾利益的傷害。在公共選擇理論中，阿羅不可能性定理，以及公共選擇行為理論中的多峰理論均已經表明，因為涉及意愿的多樣化問題，即使程序上貌似合法，但政策的制定仍極可能具有循環性。由此制定的政策其結果只能是以犧牲少數人的利益為代價。

啟示二：尊重公眾的生育選擇意愿，是保證公共政策轉化為公眾行為的必要條件。

計劃生育的終極目標是服務于個人和人類社會，而“以人為本”的起始點在于傾聽對象的聲音，了解對象的意愿。但在威權體制下，政府主導的計劃生育往往會忽略個體的意愿。所以，在當前國際組織推行的各種行動策略和綱領中，強調在節育方法、生育間隔、子女數量等方面，人人特別是婦女享有知情權、參與權、決策權，從而明確樹立起“以權利為本的計劃生育策略（rights-based family planning strategy）”。意味著，無論是來自丈夫、家庭、社區或者政府的，哪怕是出于“好意”或“高尚”的目的，強迫婦女的計劃生育行為都是必須加以反對的。相反，在生育問題上，男性應當尊重和配合女性的選擇。就經濟學的解釋看，這種在尊重個體意愿的前提下做出的生育決策行為才是有利于女性利益最大化的生育行為，據此而得到的子女數量也才是能夠帶來最大化效用的均衡數量。

啟示三：正視公眾生育意愿的特點，是客觀估計政策實施效果的前提。

在一個社會中，統一實施某項計劃或者政策，就涉及的公眾意愿而言，是將個體特點以及偏好的千差萬別予以忽略并試圖同質化和歸一化，如果不加以事前慎重考慮與詳細的調研，倉促推出可能會使得政策的執行效果弱化，進而導致政府權威性的削弱和經濟社會的波動。就計劃生育政策而言，節制生育導向型的計劃生育政策要考慮到實施的效果，鼓勵生育導向型的計劃生育政策也要對政策的可能困難做出充分的考慮。不妨將“人口爆炸論”中的生育控制（birth control）政策看作緊縮性財政政策：政府直接插手，簡單而直接。在促進生育的進程中，政府的鼓勵措施，就好像擴張性的貨幣政策，無論政府怎樣使出渾身解數，效果可能仍然差強人意。因為擴張性的貨幣政策是通過增加貨幣數量，降低利率，進而誘導企業投資的間接過程。在投資前景暗淡的預期下，即使利率為負，廠商也不一定具有投資的意愿。類似地，在當前社會壓力與生存壓力有增無減的時代，育齡夫婦生育子女的意愿逐年下降。政府的寬松政策只能起著誘導和鼓勵的作用，但決策權依然掌握在夫婦手中。事實上，當前二孩生育政策放開以來，我們所期望的生育高潮并沒有如期而至，其中的關鍵在于非不能為，乃不愿為也。在高競爭、高房價的時代，適齡夫婦做出生育二孩的決策，已經完全不是因為生殖健康的問題，而是一個純粹的生存壓力和生活質量的問題，即不是一個計劃生育的技術手段問題，而是一個社會經濟現象。在一些重大公共決策中，類似的問題同樣存在，比如延遲退休政策。從政策的邏輯來看，這兩項政策當然都是“理性與必要”的，但是涉及微觀個體的意愿，一些調查則表明，對此政策持疑義的人群并不在少數。在一些國家，人口政策就因低估了公眾的力量而遭遇了強烈的反彈。比如該書在對初期計劃生育的歷史回顧中就提到，在印度，為達到控制人口的目標，總理英迪拉·甘地曾采取高壓態勢，推行強制節育措施，結果遭到民眾的強烈反對，并由此成為甘地下臺的原因之一，以至于后任的印度政府在人口數量逐年攀升情況下，再沒有出臺強制節育措施。由此可見，公共政策事先要讓公眾有知情權，獲得公眾的理解，才能變成公眾的參與行為，這是政策實施的必經之路。

四、計劃生育政策的人口效應：從控制到增長

該書主張：計劃生育政策應該在個人層次（生育活動的自我掌控）、社會層次（影響丈夫的生育決策與合作）、政治層次（發表對于計劃生育政策的意見以及相關資源的分配）多角度地予以“賦權”。總體而言，作者將計劃生育行為始終嵌入社會發展的大框架，并從人口、資源、環境和諧共處和可持續發展的多維角度去考察，是難能可貴的。用動態和發展的視角看待任何事物，對如今我國經濟社會發展中不斷出現的新問題、新現象的觀察視角的轉變有著積極的參考價值。

第一，在以控制人口總量為主要目標的國家，針對不同個體意愿的差異性，提供可供選擇的多樣化的避孕手段，可以消除單一強制措施帶來的社會沖突，緩和計劃生育政策帶來的緊張感與不適。

第二，健全的計劃生育政策可以降低婦女計劃外生育的機會成本，鼓勵婦女參與市場活動。在現實中，要正視種種因素可能導致無計劃的生育，極端的比如強奸。如果對墮胎等行為實施嚴格控制，這對婦女而言將會嚴重打亂她規劃中的人力資本的獲取安排，以及剝奪其進入勞動力市場的機會，這意味著非意愿和非計劃生育的機會成本是巨大的。因此合理規劃生育間隔，是婦女平衡職業生涯中生育與工作的重要保障。就婦女的生命周期而言，政府可以針對婦女在不同階段的生理特點和職業特點，分別提供有針對f生的服務。

[責任編輯 劉愛華]

第八屆錢學森城市學金獎“流動人口”主題作品征集啟事

為深入學習貫徹十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，破解新型城鎮化進程中的“城市病”問題，杭州國際城市學研究中心面向國內外城市理論研究和實務工作者及關心關注城市發展的各界有識之士，開展第八屆錢學森城市學金獎征集評選活動。評選活動涵蓋城市流動人口、交通、教育等7個主題。城市流動人口主題的征集評選由杭州國際城市學研究中心與浙江大學中國農村發展研究院聯合開展，以“改革開放四十年：農民工的貢獻與發展”為方向，具體公告如下。

（一）活動時間：2018年1月1日至6月15日。

（二）征集要求：（1）已公開發表或未公開發表的論文、研究報告、著作、譯作均可參評；譯作參評需經原作者書面同意。（2）應征作品要圍繞主題，觀點鮮明，見解獨到，論述精辟，論據充分，具有理論價值和實踐價值。（3）著作和譯作類須郵寄作品兩部，并提交篇幅為8000—15000字的內容概要；應征作品均須提交各300字左右的中、英文摘要并提供作者信息。（4）每位應征者參評作品最多不得超過兩篇（部），譯作須注明原著作者及其簡況，作者署名以作品提交時為準。提交應征作品應符合第八屆錢學森城市學金獎優秀成果格式規范。

（三）參與方式：（1）電子郵件：請發至csrk@vip.126.com，來稿請注明“錢學森城市學金獎”城市流動人口問題征集。（2）信件請寄至：浙江杭州余杭塘路2318號杭州師范大學倉前校區，杭州國際城市學研究中心，郵編311121，請注明“錢學森城市學金獎”城市流動人口問題征集。（3）投稿需附作者聯系方式。請從“中國城市網”（http：//www.urbanchina.org）下載填寫《第八屆錢學森城市學金獎成果使用授權書》，經本人簽名后傳真或郵寄至組委會。（4）截稿時間：2018年6月15日（電子版稿件以稿件發送日期為準，郵寄稿件以寄信郵戳為準）。

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