粵港澳大灣區區域空間協作研究
——基于廣深主要市轄區的比較

◎ 郭源園

一、引言

灣區是由一個海灣或若干個相連港灣、海灣及鄰近島嶼共同組成的自然地理形態。[1]從區域經濟發展的角度來看，灣區集中了諸多優勢資源及要素，并逐漸形成了具有一定特色的灣區經濟。灣區經濟不僅依托于灣區內城市的集聚，充分利用獨特的交通區位優勢并產生規模集聚經濟效應，同時也是港口經濟和網絡經濟高度融合而成的一種獨特經濟形態。[2-4]縱觀全球經濟發展，灣區經濟已成為世界眾多一流城市發展的共同趨勢，如舊金山灣區、紐約灣區、東京灣區等。[5]灣區經濟開放的經濟結構、強大的集聚外溢功能、高效的資源配置能力、發達的國際交通網絡等特征使得其作為區域經濟的高級形態之一，已被認可為是一種高度開放的區域經濟發展模式。[6]

我國灣區概念的形成最早源于粵港合作，并在香港與深圳合作共建的基礎上提出了“香港灣區”（或“深港灣區”）的概念。之后基于更廣范圍的珠三角地區，又相繼有了“港珠澳灣區”“珠三角灣區”及“珠江口灣區”等灣區概念。[1]相關規劃與政策文件亦把灣區合作列為重點。2003 年，內地與港澳簽署了關于貨物貿易、服務貿易和貿易便利化三方面的《關于建立更緊密經貿關系的安排》（CEPA）協議及其一系列補充協議；2008年底，發改委發布的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020 年）》明確提出“支持共同規劃實施環珠江口地區的‘灣區’重點行動計劃”，并推進珠三角與港澳更緊密合作，珠江口及粵港澳灣區的開發得以上升到了國家戰略層面；2009年《構建協調可持續的世界級城鎮群：大珠江三角洲城鎮群協調發展規劃研究》報告則提出構建珠江口灣區和廣佛、港深、珠澳三大都市區的“一灣三區”集聚發展空間結構。[7-8]與此同時，在“一帶一路”倡議的背景下，粵港澳灣區的戰略支點作用得以再次深化，在《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中首次提出要充分發揮深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴等開放合作區作用，深化與港澳臺合作，打造粵港澳大灣區。[9]2016年出臺的“十三五規劃”又一次明確提出支持港澳在泛珠三角區域合作中發揮重要作用，推動粵港澳大灣區和跨省區重大合作平臺建設。粵港澳大灣區作為我國重要的經濟中心和改革開放的先行地區以及我國參與國際分工合作的重要平臺，在全國經濟社會發展和改革開放大局中具有突出的帶動作用和舉足輕重的戰略地位。而隨著我國走向更高層次的開放型經濟，如何建設粵港澳大灣區并發揮其灣區經濟的開放引領作用，已越來越受到國家的重視并逐漸上升到國家戰略高度。

本文旨在通過對比分析大灣區內的主要市轄區（以廣州和深圳兩個核心城市的主要市轄區為主）在經濟發展水平、土地開發潛力、人才及科技效用等方面的差異，以兩市域內市轄區間的內部對比以及跨市域的市轄區的外部對比為比較視角，分析粵港澳大灣區內主要市轄區的核心定位，構建市轄區間的區域協作空間構想，進而闡述基于主要市轄區的粵港澳大灣區區域協同發展愿景。

二、大灣區概況

從空間范圍來說，粵港澳大灣區指的是由廣州、深圳、東莞、佛山、肇慶、惠州、珠海、中山、江門等廣東省9市和香港、澳門兩個特別行政區形成的以環珠江口灣區為核心的都市群。粵港澳大灣區南靠東南亞地區，東接海峽西岸經濟區與臺灣，北臨長江經濟帶，西與北部灣經濟區相鄰，區位優勢突出。粵港澳大灣區為“灣區群”+“港口群”+ “產業群”+“城市群”的疊加，有較好的經濟開放程度以及廣闊的經濟腹地，在面積、人口、人口密度、經濟規模等方面已經有成為世界級灣區的基礎。

從區縣層面而言，粵港澳大灣區共有37個區、12個縣及縣級市，同時還包括香港18區及澳門7堂區（類似內地的街道行政層級），其中東莞和中山2市為二級行政體系的地級市，不設區縣。除香港外，兩個核心城市的主要市轄區有位于深圳的南山區、福田區、寶安區等，廣州的天河區、越秀區、黃埔區等，本文主要對這6個重點市轄區進行對比分析。從區位上看，深圳市南山區與香港隔深圳灣相望，而福田區與香港僅一河之隔，兩區同時毗臨深圳灣，寶安區則西靠珠江口，臨灣的地理區位優勢使得三區在粵港澳大灣區的建設過程中有極大的后發優勢。充分發揮南山、福田以及寶安區位優勢，發展對外貿易，加強國際交流，有助于推進大灣區的國際化，并落實海上絲綢之路戰略訴求。相比之下，廣州各核心市轄區雖然不臨海，不臨灣，但以珠江出海口為帶沿江分布，亦有較為便利的海上運輸條件，尤其作為我國第五大港口及我國的南大門，廣州各市轄區在引領大灣區發展中扮演重要角色。

三、大灣區市域市轄區對比

深圳和廣州作為大灣區內除香港之外最為發達的兩個城市，一南一北在大灣區內形成了一對區域“增長極”，帶動著周邊地市的發展，也對粵港澳大灣區的整體協同發展產生了積極作用。因此，有必要重點剖析深圳及廣州兩核心城市的主要市轄區之間在經濟發展水平、產業結構、城市用地潛力以及人才及科技效益等幾個方面的差異，進而明確大灣區在市轄區層面的增長極核和發展軸。

（一）經濟發展水平

大灣區內部市轄區的經濟發展水平存在明顯的區域差異，如表1所示。從經濟發展規模和經濟發展水平來看，尤其以深圳南山區和廣州天河區為大灣區的領頭羊，引領粵港澳大灣區。與此同時，不同市轄區在各市范圍內有著不同的城市定位，在市層面的定位相互補充，明確分工，并在大灣區內扮演著各自不同的角色，共同推進大灣區的協同可持續發展。

南山、福田及寶安三區作為深圳市經濟規模的前三甲，一起支撐了深圳近60%的經濟總量。作為深圳市的核心市轄區，南山區歷年來的GDP規模以及人均GDP均高于福田區，并遠高于寶安區。但在地均GDP方面卻大幅落后福田區，作為深圳的金融中心和經濟中心之一，福田區的地均單位產出在所有大灣區內僅次于廣州的越秀區。從長遠來看，深圳市三區三強鼎立的經濟格局將會繼續保持，但彼此間的規模差異將會逐漸變小。同樣，廣州天河區的經濟規模在廣州的經濟大區中一直處于領先地位，而在人均和地均產值方面，三區則基本在同一水平線上，黃埔區最高。但就地均產值而言，越秀區一枝獨秀，大幅領先天河區和黃埔區，這表明越秀區有明顯的經濟集聚優勢，而黃埔區則表現出了極大的人力資源效益。總體而言，越秀區作為老城市中心，依然有非常高的經濟發展水平，而天河區作為新晉的城市中心，在經濟規模和經濟效益上也有一定優勢。

對上述6個主要市轄區在經濟總量、地均及人均GDP三個經濟指標方面的表現進行排序并作為其得分，排序求和之后得分最低的市轄區表明其經濟發展水平最優。如表2所示，南山區表現最優，福田和天河并列其次。因此，總體而言，就經濟發展水平維度來看，南山區可以作為粵港澳大灣區經濟發展的主要增長核心，福田和天河作為重要的帶動點。

（二）產業結構

南山區是深圳重要的高新技術產業基地，高新技術產業則是其經濟發展的強勁動力和巨大支撐，以信息產業、現代服務業、互聯網產業和文化創意產業為基礎的新興主導產業占據了其90%以上的GDP，新興產業已經成為經濟發展的“主引擎”。此外，總部經濟也是未來南山區經濟發展的重要動力。福田區的第三產業服務業是驅動福田經濟發展的核心動力，尤其金融業已成為福田經濟發展的第一支柱產業和重要引擎，金融業實現增加值1245億元（2016年），占全市金融業的近一半。寶安區則是深圳市重要的工業基地之一，并已培育了以電子信息業、新型裝備制造業、現代物流業等為核心的五大支柱產業。

表1 粵港澳大灣區主要市轄區發展水平對比（2016年）

相比之下，金融服務業、新一代信息技術業、現代商貿業、商務服務業是天河區的四大主導產業，并占據了全區GDP的六成，尤其以金融服務業為核心。與此同時，天河區也逐漸開始依托其教育、科研及人才資源優勢大力發展高新技術產業。天河區的優勢在于科技創新、金融服務、總部經濟等領域的綜合均衡發展，同時也是廣州市現代服務業發展最為充分的區域。越秀區則以商貿、金融、健康醫療、文化創意為四大主導產業驅動經濟發展，其中金融業是越秀區的核心主導產業。相比之下，黃埔區是工業強區，二產比例高達67%，并在二產領域注重高新技術的投入，2015年黃埔區高新技術產業總產值達到3588億元，占全市的27%，高新技術產業亦是推動黃埔區工業經濟發展的重要動力。

6個市轄區比較之下，南山區的二產比例仍然過高，不過其科技創新及戰略新興產業的投入產出則優勢明顯，而廣州天河區的現狀與南山區恰好相反，三產比例高，科技創新方面投入不及南山區，福田、越秀金融強區在新興產業、高新技術產業方面更是差距較大。然而，“十三五”以來，其三產比例從2015年的46%迅速提升到2016年的54%，并且借助前海灣中心極力打造深圳新的金融中心，同時加快深圳灣超級總部及留仙洞總部基地的建設，因此在“十三五”期間，南山區有望補齊短板，建設成為產業結構足以帶動大灣區的真正增長極核。[10]同時，天河區也通過建設天河智慧城加大了高新技術產業及科技創新產業的投入，并通過打造國際金融城進一步鞏固其金融強區的地位，因此天河區亦可以作為大灣區北部片區的副增長極，與南山區形成聯動之勢。

表2 粵港澳大灣區主要市轄區發展排序打分（2016年）

（三）土地發展潛力

隨著城市化進程的不斷推進，土地資源的稀缺性逐漸凸顯，土地的供給與經濟發展的需求之間的矛盾極大地制約了城市的經濟發展。城市土地資源的規模本質上決定了城市發展的潛力，土地資源充足，城市開發和建設的土地成本則較低，產業布局也更為靈活，后發優勢相對明顯。與此同時，城市土地空間資源的供給不僅體現在土地資源的絕對量上，更體現在可用于再開發的存量土地方面。對城市“三舊”用地進行城市更新，可以增加城市內部的存量用地，減少對增量土地的需求，從而增強城市的經濟發展潛力。

福田區的土地空間資源相當緊缺，無論是在土地空間資源總量方面，還是未來可利用的存量土地總量方面，與南山區和寶安區相比差距十分明顯。不僅如此，福田區的多數城中村及舊住宅區位于城市中心，未來的土地更新成本和改造阻力會逐漸增加，對于福田區土地空間資源的二次開發利用來說是重要的阻礙因素。相比之下，處于價格洼地的南山北部片區的城市更新項目依然可以為南山區的經濟發展提供相當可觀的土地儲備資源；反觀寶安區，雖然土地資源總量及舊改規模大，存量充足，但是目前的土地利用程度相對較低，對于經濟發展的貢獻還有進一步的提升空間。當然，如果充分利用舊改釋放土地空間資源并作為戰略儲備用地，提高土地利用集約度并優化土地利用結構，寶安區的土地發展潛力相當巨大。

黃埔區在土地潛力方面有絕對優勢，優化產業布局和土地利用結構，充分發揮土地資源的現有優勢是黃埔區面臨的最大挑戰，在未來的一段時間里黃埔區在土地空間資源上的巨大優勢必將成為其之后經濟發展最有力的支撐。相比之下，受限于歷史遺留和行政轄區規模，越秀區的城市土地資源最緊缺，通過高效的城市更新以實現其土地資源的進一步釋放是其激活現有土地資源帶動經濟發展的最優方式。而天河區城市開發強度基本已達較高位水平，并建立起了以金融、科技創新為核心的產業結構，土地利用效率較高，但在“三舊”改造方面仍有一定的潛力，如何激活這部分土地并合理高效利用從而進一步支持該區的經濟發展，將是天河區面臨的重大問題之一。

表 3 深圳三區各產業2015年增加值（單位：億元）

表4 廣州三區各產業2015年增加值（單位：億元）

總體對比來看，轄區面積較大的寶安區和黃埔區在土地總量和存量上有得天獨厚的優勢，但值得注意的是可利用的建設用地往往位于遠郊，遠離城市中心，短期內土地開發帶來的邊際效益有限，難以起到促進區域經濟發展的目的；而諸如越秀、福田、天河等轄區面積較小的市轄區，土地資源極度稀缺，土地承載力已達極限，土地的二次開發必將是以高成本為代價，因此其土地發展潛力方也有一定劣勢。相比之下，南山區不僅轄區面積適中（建成區面積約112平方公里），也有相對足量的增量土地供應和存量用地（“三舊”改造用地）。因此，南山區若發揮其在空間資源上的后發優勢，在一定程度上能夠為南山區乃至整個深圳市的經濟可持續發展提供土地空間資源保障。

表5 六區土地空間資源對比（2016年）

（四）人才及科技

人才是一座城市最寶貴又最稀缺的資源，同時也是城市發展必不可缺的動力。未來城市與城市的競爭、城區與城區的比拼，歸根到底是人才之間的較量。尤其在21世紀以來，在科學技術不斷進步的背景下，擁有掌握技術的人才才能在不斷發展的過程中占據先機，因此越來越多的城市和地區開始出臺相應的人才引進戰略和政策以帶動地方科技的發展及經濟的增長。

南山區作為深圳乃至全國的科技創新中心，致力于打造中國“硅谷”，在人才引進和政策方面相當重視。全市20名全職院士有12名在南山區，擁有168名國家“千人計劃”專家，占全市81%，還擁有2503名高層次專業人才，建立起了完善的人才梯隊。相比之下，福田區擁有院士2名，國家“千人計劃”專家7人，深圳市高層次專業人才515名，僅占全市13%。寶安區截至2016年底，擁有院士6名，“千人計劃”專家9名，創新科研團隊22個及高層次人才1400余人。隨著人才強區戰略的不斷落實，南山區在實施人才強區戰略后，企業整體的自主創新能力極為突出，2016年南山區的專利申請量及發明專利申請數量達47768件，在全國僅次于海淀區。而在國際專利合作協定PCT的申請方面，南山區高達10389件，位居全國第一。相比之下，福田和寶安的高端人才數量和對應的科技產出相對較少。

作為南方高等教育資源最為豐富的城市，廣州市歷來注重人才的培養和引進，尤其是廣州高校最為集中的天河區。院士數目約20人，“千人計劃”專家數目高居全市首位。在專利申請方面，2016年，該區專利申請量19767件，其中發明專利申請量9659件，均居廣州各區之首。作為核心功能區的越秀區，也集聚了國家“千人計劃”、省創新領軍人才、市“百人計劃”等各類高層次人才約40名。黃埔區對人才的引進極為重視，無論在人才的數量還是層次上都位居全廣州市首位，其中吸引和培育“兩院”院士33名、“千人計劃”人才76名、省“珠江人才計劃”創新創業團隊16個（占全市90%），但在專利申請上大幅落后于天河區。

整體對比下，就人才資源儲備對比來看，深圳的人才強區在南山區，廣州的高層次人才集聚于黃埔區和天河區。不過南山區的人才層次分布則更為均衡，尤其是國家“千人計劃”人才是黃埔的2倍有余，市級的高層次人才也數量眾多。因此，在高層次人才的儲備方面，南山區在整個大灣區內除黃埔區外，都有明顯優勢。此外，在人才的產出效益方面，黃埔區和南山區旗鼓相當。作為廣州和深圳兩市主要的高新技術產業集聚地，兩區在高新技術產業及科技創新產業上的產出遠高于其余各區，在大灣區范圍內也有絕對的比較優勢。

四、基于南山區的大灣區區域協作四向聯動策略

總體而言，相對于大灣區內的其他核心市轄區，南山區有作為大灣區區域發展核心的良好地理區位條件、政策傾斜及明顯的經濟基礎并具備交通和產業優勢，符合建設大灣區增長極核的客觀條件。因此，在發揮各市轄區相對優勢的基礎上，以區域協作為核心理念，以大灣區的協同可持續發展為目的，構建基于主要市轄區的粵港澳大灣區的空間發展構想。在空間層次上，以深圳南山區為絕對核心，尤其是以前海灣為中心，充分利用自貿區政策，打造大灣區的核心增長極，輻射整個大灣區的整體發展；同時以廣州天河區為大灣區副增長極，帶動引領大灣區北部片區的發展。從市轄區的區域間協作角度看，基于南山主核心及天河副核心，深化深圳、廣州內部市轄區的合作，聯動周邊市，形成四向聯動的區域協作發展策略，推進大灣區的區域可持續發展。

表6 主要市轄區人才及專利申請對比（2016年）

（一）向北與東莞、廣州聯動建立創新走廊，形成“總部+基地”的大灣區協作模式

通過支持南山及天河兩區內企業，發揮強大的科技創新成果轉化力和創新生態環境優勢，按照“研發—轉化—生產”的科產研聯動協作模式，以南山為核心，天河為副中心，沿珠江東岸途經寶安以及東莞虎門、長安、麻涌等地，在黃埔區北進廣州，建立創新走廊及發展軸擴散創新、生產要素，主導創新資源的區域共享和聯動；按照“總部、研發+工程技術平臺”模式，在南山后海、深圳灣、留仙洞總部基地以及廣州天河珠江新城、智慧城、金融城集聚總部研發、基礎研發設計等“大腦”功能，企業工程技術中心或生產基地通過產業轉移，在深圳寶安、光明新區，東莞長安、虎門等鎮以及增城、黃埔等地進行布局，形成“總部+基地”的創新產業全鏈條的合理配置。

（二）向西依托寶安深中通道，拓展南山區增長腹地，推進大灣區東西岸協調發展

粵港澳大灣區西岸的中山、珠海、江門等地一直是大灣區經濟發展的洼地，由于經濟基礎、基礎設施水平的限制以及三角洲的隔離，灣區西岸地區一直未能與東岸的東莞、深圳以及北部的廣州、佛山形成聯動，經濟發展水平一直相對較低，區域經濟差異明顯。然而，隨著連接深圳寶安與中山的深中通道的即將通車，大灣區西岸地區必將迎來新的契機，東西兩岸的經濟、文化交流必將加強。同時，深中通道的建成通車也將使得廣大的西岸地區成為南山增長極核乃至整個深圳、香港的經濟腹地，對于帶動整個灣區的協調和可持續發展也有重要意義。可以設想的是，大灣區西部地區的全面發展同樣使得以南山前海灣為核心的金融、科技創新資源要素得到進一步外溢，并與東岸的創新產業走廊形成呼應。

（三）向東聯合福田—羅湖中心區，提升南山增長極核在大灣區的核心競爭力

以金融、科技創新、總部經濟為核心產業的南山增長極核的建設不僅需要所在南山區在政策、基礎設施、資金及技術方面的全面支持，同時更需要深圳相鄰市轄區，尤其是“福田—羅湖”中心的全面配合。“福田—羅湖”中心區歷來是深圳的金融、經濟、政治中心，然而隨著“前海—南山”中心的建設以及福田本身空間資源的限制，深圳的經濟中心逐漸西移，“十三五”規劃亦明確指出，要將南山區建設為具備經濟中心、科技中心、文化中心和國際交往中心“四個中心”功能的中心城區[11]，并將南山定位為國際化創新型濱海城區。因此，打造以南山前海灣為核心的粵港澳大灣區的經濟、金融和科技增長極核，不僅需要南山區層面在資源要素方面的充分集聚，更需要在深圳市層面各個市轄區間，尤其是與福田區、羅湖區的合理分配。

（四）向南積極推動深港合作，擴大南山增長極核及大灣區的國際影響

以前海自貿區為核心，充分利用前海自貿區在國際金融創新和金融制度創新方面擁有的獨特優勢，開展深港兩地更為緊密的國際金融服務方面的合作，建設深港兩地金融合作的核心載體，形成“依托香港、服務內地、面向世界”并具有承載大灣區世界級金融中心職能的粵港澳大灣區CBD。與此同時，南山區未來可以加強與香港創新功能的融合，發揮深圳灣口岸位于港深邊界區的地理優勢，通過跨界通道的便捷聯系，使香港外溢的金融、科技、人才和資本等資源在南山區高度沉淀和集聚，通過合作共建深港創新產業園區，促進跨境資源要素流轉和互通，拓展國際化創新產業功能。