政府投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)研究

文| 劉寶全

一般來(lái)講，政府投資項(xiàng)目就是指使用政府資金投資建設(shè)的工程項(xiàng)目。目前我國(guó)政府投資項(xiàng)目實(shí)行審批制，審批程序依次為審批項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)。政府投資項(xiàng)目多為關(guān)乎社會(huì)公平、國(guó)計(jì)民生的重大建設(shè)工程，對(duì)社會(huì)資源分配具有引導(dǎo)作用，其建設(shè)成效受到多方關(guān)注。然而現(xiàn)存的政府投資項(xiàng)目管理機(jī)制缺乏規(guī)范性，存在投資決策機(jī)制不完善、項(xiàng)目管理責(zé)任落實(shí)不到位、項(xiàng)目資源配置缺乏統(tǒng)籌等問(wèn)題。因此，提高政府資金的使用效率、促進(jìn)資源的合理配置以提高項(xiàng)目整體管理水平成為了政府投資項(xiàng)目管理的當(dāng)務(wù)之急。

政府投資項(xiàng)目管理績(jī)效評(píng)價(jià)研究

政府投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是伴隨著政府績(jī)效這一行政管理模式得到發(fā)展的，且政府投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題的研究和發(fā)展與政府管理模式的變遷息息相關(guān)。在傳統(tǒng)的政府管理模式下，技術(shù)效率是政府投資項(xiàng)目績(jī)效優(yōu)劣的主要依據(jù)，而Hughes提出的3E原則(Economy(經(jīng)濟(jì))、Efficiency(效率)和Effectiveness(效益))改變了原有的績(jī)效價(jià)值取向，經(jīng)濟(jì)性、效率性和社會(huì)性成為政府投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的重要組成部分。Hatry(1997)認(rèn)為在倡導(dǎo)“3E原則”的基礎(chǔ)上還應(yīng)注重利益相關(guān)者對(duì)政府投資項(xiàng)目的質(zhì)量認(rèn)可度，由此增加了“滿(mǎn)意度”指標(biāo)以提升績(jī)效評(píng)估質(zhì)量。Han等人(2008)則試圖將六西格瑪原理和精益建設(shè)體系相結(jié)合對(duì)施工過(guò)程進(jìn)行改進(jìn)，以提高政府投資項(xiàng)目的整體績(jī)效水平，并通過(guò)案例分析證明了其有效性,為政府投資項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)拓寬了思路。

政府投資項(xiàng)目評(píng)估工作中存在的問(wèn)題

1.建設(shè)單位重建設(shè)輕前期。部分建設(shè)單位對(duì)前期工作不夠重視，認(rèn)為項(xiàng)目前期工作只是一個(gè)簡(jiǎn)單的策劃和構(gòu)想，具體問(wèn)題可以在項(xiàng)目設(shè)計(jì)和施工階段解決，如果在前期花費(fèi)時(shí)間過(guò)多，反而會(huì)耽擱了項(xiàng)目的進(jìn)度。

為了項(xiàng)目能趕快上馬，在未對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行深入研究和充分準(zhǔn)備的情況下，就把項(xiàng)目建議書(shū)或可行性研究報(bào)告報(bào)送到審批部門(mén)。在評(píng)估中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，個(gè)別建設(shè)單位總想著把項(xiàng)目投資做大，但又無(wú)法提供充足的依據(jù)。或者由于考慮不周，評(píng)估中又發(fā)現(xiàn)了新的情況，需重新修改方案和投資。這些都嚴(yán)重影響了評(píng)估工作的質(zhì)量和效率。

2.各主管部門(mén)申報(bào)項(xiàng)目缺乏溝通。政府投資項(xiàng)目范圍廣、類(lèi)別多,涉及住建、交通、教育等行業(yè)。不同行業(yè)的項(xiàng)目，由不同的主管部門(mén)或單位負(fù)責(zé)謀劃和申報(bào)。目前各部門(mén)或單位在謀劃和申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，往往缺少與其他部門(mén)或單位的協(xié)調(diào)溝通。在建筑類(lèi)項(xiàng)目的評(píng)估過(guò)程中，有時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目周邊市政道路的實(shí)施計(jì)劃遠(yuǎn)落后于建筑本身，即使建筑建好后也不能立即投入使用。這就造成了資源和投資的浪費(fèi)。

政府投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)

1.基于價(jià)值鏈的管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立。Kelly和Male最早將價(jià)值鏈引入工程領(lǐng)域，并基于價(jià)值鏈理論和企業(yè)價(jià)值鏈運(yùn)用的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出了“項(xiàng)目?jī)r(jià)值鏈”理論。在項(xiàng)目是由一系列相關(guān)聯(lián)增值活動(dòng)構(gòu)成的認(rèn)知上，項(xiàng)目?jī)r(jià)值鏈被定義為在建設(shè)工程項(xiàng)目生命周期中，創(chuàng)造工程項(xiàng)目?jī)r(jià)值的活動(dòng)和連接它們的各種“紐帶”集合，工程項(xiàng)目?jī)r(jià)值鏈不是簡(jiǎn)單的價(jià)值活動(dòng)的組合，而是有機(jī)組成的一個(gè)系統(tǒng)過(guò)程。為了充分反映工程項(xiàng)目管理狀況，從時(shí)點(diǎn)和時(shí)期兩個(gè)維度對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的增值活動(dòng)進(jìn)行分解，構(gòu)建了基于價(jià)值鏈的、包含結(jié)果指標(biāo)和過(guò)程指標(biāo)兩大類(lèi)的政府投資項(xiàng)目管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。其中，過(guò)程指標(biāo)是對(duì)項(xiàng)目管理過(guò)程中各價(jià)值生產(chǎn)階段基礎(chǔ)活動(dòng)和輔助活動(dòng)的執(zhí)行狀況的反饋，結(jié)果指標(biāo)反映了項(xiàng)目建設(shè)管理所產(chǎn)生的可預(yù)期成效，是對(duì)產(chǎn)生價(jià)值的基礎(chǔ)活動(dòng)和輔助活動(dòng)執(zhí)行結(jié)果的總結(jié)。通過(guò)與項(xiàng)目?jī)r(jià)值鏈活動(dòng)相結(jié)合，結(jié)果指標(biāo)和過(guò)程指標(biāo)既能反映項(xiàng)目?jī)r(jià)值生產(chǎn)過(guò)程的運(yùn)行狀況，又能實(shí)現(xiàn)管理績(jī)效的準(zhǔn)確評(píng)估。

2.做好項(xiàng)目謀劃和申報(bào)工作。各主管部門(mén)或單位可依據(jù)國(guó)家和省市政策、相關(guān)規(guī)劃、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等及早做好項(xiàng)目的謀劃工作，建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。納入項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)的項(xiàng)目，按照輕重緩急和條件成熟程度，開(kāi)展前期工作。在各項(xiàng)目申報(bào)前，應(yīng)加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)的信息溝通和工作銜接，做好項(xiàng)目年度申報(bào)計(jì)劃。這樣既有利于對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌管理，同時(shí)也有效避免了因信息不對(duì)稱(chēng)造成的項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)、資源不共享、投資浪費(fèi)等問(wèn)題。

3.完善項(xiàng)目咨詢(xún)?cè)u(píng)估的基礎(chǔ)工作。相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范等是項(xiàng)目咨詢(xún)?cè)u(píng)估工作的重要依據(jù)。建議各主管部門(mén)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，合理制定、細(xì)化以及更新相關(guān)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范等文件。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合各地區(qū)的實(shí)際情況，建立不同行業(yè)、不同類(lèi)型項(xiàng)目的投資估算數(shù)據(jù)庫(kù)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)合理性評(píng)價(jià)方法。

結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，在基于價(jià)值工程的政府投資項(xiàng)目管理績(jī)效評(píng)價(jià)模型理論論述完全的基礎(chǔ)上，將其應(yīng)用于政府投資項(xiàng)目的管理績(jī)效評(píng)價(jià)中。項(xiàng)目實(shí)施的好壞直接關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民切身利益。因此，各個(gè)部門(mén)及單位應(yīng)密切配合，加強(qiáng)溝通，共同做好政府投資項(xiàng)目評(píng)估工作，使政府投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益最大化。