土地適度規模經營、農民組織化與鄉村治理

楊 郁，劉 彤

(1.白城師范學院 政法學院，吉林 白城 137000； 2.東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130117)

一、問題的提出

土地作為農村的基本生產要素，它的每一次改革和變遷都對農村的階層分化、經濟利益、治理生態產生了深遠影響，并由此形成了不同的鄉村治理模式。從傳統中國土地私有制下的士紳自治到建國初期土地集體化下的人民公社體制，再到家庭聯產承包責任制下的村民自治，土地與鄉村治理之間存在著緊密的內在關聯。改革開放后隨著鄉村人口流動和土地流轉的加快，打破土地小塊經營格局，在家庭聯產承包的基礎上推進土地適度規模經營已成為我國實現農業產業化、現代化的必由之路。自1987年中共中央在5號文件中首次提出“有計劃地興辦具有適度規模的家庭農場或合作農場，也可以組織其他形式的專業承包，以便探索土地集約經營的經驗”，土地適度規模經營便開始進入理論視野與實踐領域。黨的十八屆三中全會再次強調在土地的經營上要“發展多種形式的規模經營”，并于2014年印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》、2016年印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，同時在資金上給予支持，2017年中央財政安排資金230億元，發展農業適度規模經營。在國家的引導和支持下，土地適度規模經營得以穩步推進。

土地經營格局的變化對鄉村治理來說具有雙重意味：一重意味著原有的植根于小塊經營的治理基礎、治理方式、組織體系將會遇到新的適應性問題，鄉村治理生態將發生緩慢且持續的變化，治理中的新舊問題交織，矛盾愈加凸顯；另一重則意味著鄉村治理將迎來一個突破治理瓶頸的契機，利用這個契機可以重新整合治理資源，創新治理體系，擺脫治理困境。在挑戰與機遇并存的重要轉折點，思考如何使鄉村治理模式與土地適度規模經營有效對接便尤為必要。

學者們對土地與政治、土地與治理曾有過大量論述，在土地與政治的相關性上，一些學者基于對傳統中國的研究否認了土地與政治的相關性，認為土地并不是村莊權力分配、權威身份獲得的依據，二者并不存在必然的因果關系[1]295-297。但更多的學者贊同土地與政治之間具有某種互動關系，黃宗智通過研究華北農村的經濟和社會變遷，提出土地數量的持續流動是掌握村莊政治領導權的經濟基礎[2]249-250。 鄧大才從直接和間接兩個層面分析了小塊土地對鄉村治理的影響，認為小塊土地不僅塑造了小農的“五種性格”，還通過利益機制、偏好機制、權威機制實現其政治效應[3]83-86。在土地流轉對鄉村治理的影響上，相關研究主要集中在三個方面：一是土地流轉引發的鄉村社會變化研究；二是土地流轉引起的階層分化研究；三是土地流轉背景下鄉村治理轉型研究。總體來看，學界對土地流轉與鄉村治理從宏觀與微觀上進行了大量研究，但對土地流轉后可能形成的適度規模經營格局及其與鄉村治理的互動關聯尚未進行過系統分析。鄉村治理的關鍵在于農民的組織化水平，組織化的農民是連接土地規模經營與鄉村治理的重要結點，是土地適度規模經營背景下創新鄉村治理的社會基礎，因此本文在土地與治理相關性的基礎上，分析土地適度規模經營對鄉村治理生態的影響，并試圖在新治理生態中尋求農民組織化的可能性，以此來探究鄉村治理創新與轉型問題。

二、土地適度規模經營對鄉村治理生態的影響

費孝通先生用“鄉土性”一詞來概括傳統鄉村社會的特性，一方面說明土地的重要性，既是農民的生活來源，也是情感依托。另一方面也內含著鄉村社會因土地而衍生出的一系列具有高度同質性的行為習慣、倫理規范、心理認知、交往規則，這些構成了異于其他社會群體的“地方性知識”，并由此形成鄉村社會特有的治理權威和治理方式。鄉村社會雖在現代化進程中持續變遷，但土地的價值及其對鄉村社會的隱性影響力和型塑力卻一直延續至今。從細碎化向適度規模經營轉變，某種程度上講，土地經營格局的變化是鄉村社會發展需求與現代國家建設相互磨合的產物，最終在國家建設的邏輯演繹下得以確立和推行。長期細碎化的土地經營以地緣和血緣限定了村莊范圍，塑造了農民的小農性格、長老權威和禮治秩序。當這種經營格局被打破，原有的鄉村治理基礎也將隨之慢慢瓦解，鄉村治理生態正在發生深刻變遷。

(一)社會關系網絡功能化：私與利交織的新“差序格局”

社會關系網絡是個體在與社會其他成員互動過程中形成的一種具有相對穩定性、并將彼此聯結起來的關系體系，每個社會關系網絡都有自己復雜的內部結構，依據重要程度可分為核心層、中層和外層，個體與不同層次社會成員間結成的具體關系會對個體行為產生影響和限制作用。傳統鄉村的社會關系網絡是按照血緣和地緣原則，以“己”為中心向外擴展的“差序格局”，在這個格局中個體以自我為中心，即以“私”為中心，形成了對親疏遠近、上下尊卑的認知，并根據這一認知，對處于不同關系、結點的人采取有差異的行為方式，這與儒家的倫理道德觀念十分吻合。隨著時代變遷，傳統鄉村的社會關系網絡被打破，覆蓋范圍也因村莊邊界的開放而擴展，但“私”的核心地位得以保留，與此同時，曾一度被壓抑的對“利”的追求伴隨鄉村市場化的深入開始增強，在工具理性的驅使下成為編織社會關系網絡的另一中心。土地適度規模經營的基礎是土地所有權、承包權、經營權的“三權分配”，土地因此可以按照市場規則進行流轉，經過土地流轉進行適度規模經營的農民比起細碎化格局下的農民在市場意識、種植技術、經營方式上已經有了較大提升，他們更懂得利用社會資源建構社會關系網絡來規避市場競爭中的風險，保證自己在經濟往來中的優勢地位，會主動以“利”為中心，權衡利害，確定與社會成員間的具體關系，形成新的“差序格局”。以“私”與“利”為中心的新“差序格局”在序列分布上不再將血緣、地緣作為唯一的標準，如果說傳統的“差序格局”更具內向性，那么新“差序格局”則逐步向外，經濟往來頻繁、能互惠互利、擁有某種資源的人更容易進入網絡且占據重要序列位置，甚至可以超越某些血緣關系，網絡的寬度正在逐漸增加。不過也應注意到，新“差序格局”在穩定性上不如傳統的“差序格局”，呈現出一種動態變化性，一旦利害關系出現變動，序列布局就會隨之變化，并可能從網絡退出。當利益越來越被重視，社會關系網絡的功能性也愈發凸顯，從而影響農民的一系列行為選擇，依靠傳統的關系網絡和序列標準治理鄉村的方式將會難以為繼。

(二)農民再社會化：思想與行為的現代轉型

“社會化”原本是一個社會學概念，《社會科學大詞典》將其定義為“一個通過社會互動，學習社會生活的能力和本領，使自己成為一個合格的社會成員的過程”。在完成了從自然人向社會人的轉化過程后，一旦客觀環境發生了巨大變化，社會成員會對自己的生活方式重新進行調適，形成新的觀念、行為、規則、生活知識以適應環境，即人的“再社會化”。鄉村政治研究將社會化與再社會化概念引進來，用以分析現代化進程中的農民特性，特別是思想與行為新舊模式的更替。徐勇、鄧大才教授按照小農與社會化的結合程度將小農歷史分為傳統小農時期、商品化小農時期、社會化小農時期和完全競爭小農時期，認為社會化小農是“與外界世界交往密切、融入現代市場經濟、社會化程度比較高，但是經營規模比較小的農民、農戶。”[4]89由此可知，社會化小農有兩個顯著特征：社會化程度較高、經營規模有限。土地適度規模經營改變了土地的經營格局，農民將不再是僅擁有小塊土地經營權的小農，小農固有的特質隨著鄉土環境的變遷逐漸被解構，農民的思想與行為經受更深層次的現代化洗禮，開始以農民而不是小農身份進行再社會化的過程。盡管這一過程尚處于初始階段，但面對邊界開放、各種要素不斷流動、風險增強的新鄉土社會，農民在社會互動中一方面開始接觸、了解并由排斥到逐漸接受新的鄉土環境，進一步學習現代文化與生活技能，另一方面對思想觀念與行為方式進行適應性調整，創造出適應新環境的文化與習慣。從事規模化土地生產經營的農民不僅視土地為生存手段，更是一份事業，是實現人生價值的手段，他們更敏感于市場信息和游戲規則，會主動關注、熟悉相關政策、制度、法律規范，篩選與己相關的內容，明晰自己享有的權益，在理性評估利潤與風險后盡可能合理規劃生產活動，在市場經濟中更顯游刃有余，而不再是完全的被操控者，他們的見識、能力催生了具有一定現代特性的思想與行為偏好，理性化與利潤最大化是其重要標識，鄉村新的意義機制正在生成。

(三)鄉村權威多元分化：魅力型權威與法理型權威并存

權威往往具有使他人自愿服從的能力，韋伯依據權威的不同來源，將權威分為傳統型權威、魅力型權威和法理型權威三種類型。傳統型權威憑借傳統的力量如習俗、慣例來維持權威地位，魅力型權威依靠個人超凡的能力使別人追隨，法理型權威則源于法律和規章制度的正當性。傳統的鄉村權威同質性較強，基本上屬于韋伯所說的傳統型權威，在傳統文化網絡內通過“禮治”便可保證鄉村社會的秩序。這類權威在鄉村發展史上曾發揮過重要作用，調解糾紛、聚合村落、承襲傳統，但它的一個最大局限就在于一旦傳統文化式微，血緣、地緣的核心聯結地位被打破，傳統鄉村權威的影響力也會隨之衰落，而這一狀況在鄉村開啟市場化進程后已經出現。鄉村權威逐步分化為多種類型，既有因頭腦靈活、經營得當先富起來的經濟能人，也有因擁有某種專業知識、德行備受尊敬的職業能人，如鄉村教師、鄉村醫生，同時還有經村民選舉掌握村莊治理權的政治能人，如村書記、村主任。土地適度規模經營后誕生了一批種植大戶，進一步擴充了鄉村權威的后備力量，一些種植大戶已經在村莊具有一定影響力，成為新鄉村權威。按照韋伯的權威理論，政治能人通過法定程序、村民的正式授權獲得權威地位，職權和責任都有明確的法律規定，權威的影響力來自村民對相關法律的認同，是典型的法理型權威。其他能人主要依靠自己的生產經營能力、專業能力擁有影響力，屬于魅力型權威。這就突破了傳統單一同質的權威結構，各權威主體以不同的權威資源進入權威體系，在資源、利益和影響力上展開多元博弈。作為新鄉村權威，土地規模經營的種植大戶收入可觀、社會資本較深厚，且因土地而與鄉村存在更為緊密的聯系，他們有更強烈的意愿參與到村莊治理中，政治參與意識、權利意識都明顯有所提升，并希望在村莊獲得更多的話語權，由魅力型權威轉為法理型權威，擁有合法的權力地位。對于人口流動性較大、大量能人流失的鄉村社會，土地規模經營大戶被土地相對穩定地固定在鄉村，是權威體系的中堅力量，在村莊公共事務、村莊整合上將發揮更大的作用。魅力型權威與法理型權威的共存、互相轉化、利益聯結、分化與組合不斷重構著鄉村權威結構，并可能繼續引領農民的階層分化，進而對鄉村治理產生深遠的影響。

三、農民組織化：土地適度規模經營背景下鄉村治理的基石

現代治理理論強調多中心治理，通過“去政府中心化”，鼓勵社會組織參與到治理過程中，實現政府與社會的有機互動。鄉村治理的癥結就在于農民組織化水平低，農民一直如一口袋馬鈴薯般分散，既增加了治理成本，也弱化了農民聲音，農民作為一個社會群體的力量難以彰顯，自治權流于形式或被異化，抑制了農民主體性作用的發揮。土地適度規模經營促進了鄉村治理生態的變遷，鄉村經濟社會環境與原有治理方式之間的矛盾日益突出，鄉村治理問題進一步顯露，而其根本出路就是農民的組織化。

(一)農民組織化是擺脫行政過度干預的重要內生力量

村民自治是農民的自主創造，但其全面推行卻是國家政策和強制力運作的結果。這就使村民自治具有一種國家建構性，從一開始就在與國家權力的博弈中處于弱勢地位，不僅需要完成鄉鎮政府下達的各項行政任務，成為鄉鎮政府的“一條腿”，而且“村財鄉管”，村民自治在財政上完全依靠鄉鎮的轉移支付，甚至有些地區連村主任候選人也由鄉鎮政府來選定。誠然，行政干預在指導和監督村民自治活動上有其必要性，但不受限制的過度干預卻只能壓制鄉村自治性，剝奪自治權。從村莊內部來講，造成這一局面的一個重要原因是村莊內生力量薄弱，不能有效抑制行政權力的強制介入。土地經營格局的變遷轉變了小農狹隘的生產經營觀念，農民對規模化、產業化有了更深層的理解和向往，在“經濟需求”導向下農民的合作與組織意愿更為迫切，直接推進以農民合作社為代表的農民組織的發展實踐。農民組織化是對單個農民力量最有力的整合，農民的集體觀念、合作意識被重新喚醒，農民的個人利益經過組織內部的博弈、凝練，整合為組織的普遍利益，得到了最充分的表達與實現，對組織的歸屬感與認同感大為增強。這種內生的農民組織具有較強的資源動員能力和村民影響力，憑借這些社會資本在鄉村治理場域可以增加對話籌碼，擁有更多話語權和自主權，擺脫對行政力量的過分依賴，也促使行政機關收縮權力邊界，改變權力姿態，由命令式向對話式轉型，同時消除對農民自治能力的偏見，對村民自治敢于“放手”。

(二)農民組織化是優化村莊治理結構的重要推動力量

村民會議或村民代表會議、村民委員會、村務監督委員會是法律所規定的進行村莊治理的自治組織。但現實卻是村民會議或村民代表會議流于形式，村務監督委員會形同虛設，村民委員會成為唯一對村莊進行治理、擁有實際治理權的自治組織。由于能夠對村民委員會進行監督與制約的權力組織和監督組織雙重失效，村委會主任的貪腐現象屢禁不止。土地流轉與適度規模經營進一步增加了村莊的顯性和隱性利益，村民委員會作為主要的治理主體主導或直接參與利益的分配，在關乎全體村民利益的重大問題上極可能徇私和權力濫用。單一的農民缺少制衡村民委員會的力量，參與訴求也容易被忽視，無法制衡村民委員會的治理權力，而組織化的農民在規模、行動目標、方式上能產生更大的社會效應，農民內部的親密度、信任度有利于農民采取集體行動，進而與村民委員會進行更有效的互動。這種互動一方面形成對治理權力的規范與制約，填補了鄉村治理結構中缺失的監督部分，另一方面促進自治組織的自我提升與完善，將農民組織化參與行為形成的隱形壓力轉化為治理優化的動力。農民組織化在治理權力與農民之間建立了自然的連接，正成為具有相對自主性的治理主體，推動鄉村多元共治格局的形成。

(三)農民組織化是維護農民利益的重要保障力量

農民一直被認為是“權利的弱者”，既缺乏維護自身利益的力量，也沒有有效的權利保障機制。歷史上曾有過的成功維權的經歷，一個共同點就是農民被組織了起來。“為了實現權利，大規模的社會組織和普遍的社會交往成為必需。”[5]特別是在大規模土地流轉、土地適度規模經營開始后，農村勞動力大幅減少，且老人、婦女、兒童居多，“不惹事”的思維邏輯使其遇到侵權事件時總是習慣性地能忍則忍，放棄主張自己的合法權益，具有較大的保守性、包容性。究其原因，一是缺少帶頭人，二是力量薄弱，三是缺乏維權的意識和知識。原子化的農民很難僅靠自身力量維護合法權益，一旦農民組織起來，個體利益便有了組織庇護，可以給侵權者以威懾，阻止侵權的發生。即使發生侵權事件，也可以以組織的名義占據談判的優勢地位，爭取合理補償。農民組織化作為一個無法忽視的力量，使農民與政府、農民與自治組織、農民與利益集團的溝通更為順暢、高效，降低了對話成本，也促使農民通過現代的契約形式建立與其他社會主體的信任關系，獲得更加可靠的權益保障。在土地進入市場流通后，附加在土地上的價值不斷增加，各種利益主體的博弈更為激烈，土地流轉過程中侵犯農民權益的事件頻頻發生，影響農民的生產與收入，因此提高農民的組織化水平能較好地約束隨意侵犯農民權益的行為，有效維護農民的合法權益。

四、鄉村治理轉型：以農民組織化提升為依托

土地適度規模經營重新建構了鄉村的社會關系網絡、農民特性、權威結構等治理生態，將現代性進一步滲透到鄉村社會的細胞里，在細胞的裂變和新陳代謝中給鄉村治理提出了兩大難題：一是更趨理性化的村莊如何整合；二是更趨現代化的治理需求如何滿足。鄉村治理被要求在新的基礎上加速轉型、優化。問題在于如何轉型？轉型的支撐點在哪里？亨廷頓指出現代政治共同體“應當在‘橫向’上能將社會群體加以融合，在‘縱向’上能把社會和經濟階級加以同化。”[6]366意即通過組織來完成群體融合和階級同化，實現現代社會的目標。組織已經成為現代社會的基本單位。鄉村治理的現代轉型也需要首先在新的治理生態中尋求農民組織化的路徑，以內部的整合為依托推進鄉村治理的現代化。

(一)農民組織化的現實困境

隨著城鎮化的深入推進，我國鄉村人口數量已由2005年的74 554萬人減少到2017年的57 660萬人，而據工商總局統計，截至2017年7月底，我國登記注冊的農民專業合作社已達到193.3萬家，入社農戶超過1億戶[7]，農民組織化水平穩步提升。但也不能不看到，農民合作組織存在內部機制不完善、資金周轉不暢、市場應對能力不足、運營困難等問題，一些合作組織甚至是只有社長一人的“空心社”，農民組織化仍然任重道遠。農民組織化面臨的現實困境主要表現在：

首先，外部行政驅動不規范。從國家建構的角度來講，農民組織化可以避免國家直接面對單個農民，有利于降低國家治理鄉村的成本，符合國家需要鄉村持續穩定的治理目標。因此在宏觀層面國家會提供政策上的便利、制度上的保障和資金上的支持，在微觀層面會由基層行政機關具體落實，為農民組織化提供有針對性的指導和服務。然而在實踐中行政力量的“引導作用”卻有著多樣表現。第一種是“政績型”，將農民組織化程度納入對基層政府的考核范圍，出于政績考慮，基層政府便將合作組織成立數量作為任務攤派給所管轄的各個村，大量空心社由此產生。第二種是“強勢型”，基層政府強勢介入，以強制力組建合作組織，并規定了具體的經營內容，如蓋多少大棚，種什么作物，農民組織完全喪失了獨立性。第三種是“懈怠型”，基層政府并不熱衷于農民合作組織的發展，對國家有關扶持政策的執行大打折扣，不指導、不服務、不作為。事實上，國家的引導和支持對農民組織化初期的成長與發育十分必要，但因缺少對行政機關具體履職情況的規范和監督而影響了行政力量的外部驅動作用。

其次，內部生發動力不足。鄉村內部的生發動力源于農民對鄉村共同體的認知，源于農民之間、農民與鄉村的關聯度，從鄉村社會的現實來看，這個動力明顯不足。一是農民對組織化有一定顧慮。傳統文化網絡的斷裂弱化了農民的村莊共同體意識，愈發理性化的農民主要以能否帶來經濟社會效益作為被組織化的基本標準，如果看不到任何實惠，便會持續觀望，不會主動參與。此外，家庭聯產承包以來，農民一直以家戶為單位從事農業生產活動，整個過程相對獨立、自由，一旦被組織化，勢必會有一定的組織規章，行為會受到組織的約束，一貫行動自由的農民一時很難接受這種變化。二是帶頭人匱乏。能夠將農民組織起來的人必然是深得農民信任、眼界開闊、閱歷豐富、有能力、有魄力、有擔當的鄉村能人。他們的動員是組織農民的重要動力。現在的鄉村雖不乏各類能人，但能人的流動性較強，且一些能人只專注于自己的經濟利益，并不愿承擔更多的組織責任，在一定程度上導致農民組織化的內生力乏力。

(二)農民組織化提升與鄉村治理轉型

鄉村治理轉型并不是要廢棄“自治”，而是要進行更深層次的自治，抹去現在更多的“他治”“準行政化”的色彩。土地適度規模經營下的農民經過再社會化有著更高的權利意識、參與意識，對鄉村治理也產生了更多的需求，顯然已經不是單純的行政介入可以滿足的。歷史經驗表明，農民總是有這樣一種能力，“會創造一些自己的組織形式來滿足自己”[8]265，新的治理生態再次催促創新農民組織形式，實現鄉村治理的現代轉型。

首先，系統整合村民自治組織。村民自治組織是法定的組織農民、進行鄉村治理的組織形式，經過多年發展，已經形成具有龐大組織數量、相對完備的組織架構和規章制度的體系，對農民組織化發揮了重要作用。但村民自治組織自身存在的層級與服務“碎片化”問題一定程度上弱化了其組織功能。按照法律規定，我國村民自治組織的設置是在行政村一級設立村民委員會，其下以自然村、屯劃分為若干個村民小組。以現在行政村的千人規模要對人數如此眾多的農民進行動員、組織難度較大，服務也難以惠及每個農民，因此有必要以功能為導向，兼顧土地適度規模經營狀況、利益關聯、風俗習慣等因素重新整合村民自治組織，賦予農民社會關聯度更高的村民小組以更大的自主權，增強鄉村治理的組織網絡彈性，將農民更有效地納入到組織體系中，促進村民自治組織回歸“以農民為中心”的應然本性。

其次，多元創新農民組織。除村民自治組織外，我國鄉村社會目前還形成了市場邏輯運作下的經濟合作類組織和文化邏輯運作下的文化娛樂類組織，但從實際效果看，都不同程度地存在行政依賴性或組織渙散性，在鄉村治理場域缺乏影響力，不足以成為治理主體之一。農民組織的發展還是應堅持走“內源式發展”的道路，充分在土地適度規模經營的環境下發掘鄉村新的合作資本，在愈發具有現代特性的農民間建立以新土地情感、新關系網絡為基礎的組織合作機制。同時注意鄉村能人的留住和后續培養問題，特別是新崛起的土地規模經營能人，一方面以政策制度保障其土地權益，另一方面引導、鼓勵其在鄉村社會承擔更多的社會責任，建立以能人為核心的符合農民需求的農民組織，帶動更多農民自愿加入。

最后，加強農民組織對鄉村社會的協同共治。“協商的終極目的是為了追求公共利益最大化”[9]83-88，農民組織嵌入鄉村治理體系，從根本上打破了村民委員會一元主體的權力格局，進一步優化了鄉村治理結構，促進對話、協商等治理方式的運用，推動鄉村治理的民主化、法治化水平。形成這種多元主體參與的協同共治局面需要先在制度上搭建各方平等參與、對話、協商的平臺，明確參與主體身份，確定民主規則、參與事項及流程，更為重要的是在農民組織間進行合理的分工、分權，形成正式治理組織與非正式治理組織之間的制衡，防止互相爭權，將決策權、執行權、監督權分置，使各治理主體既有限合作，又分工制約，實現以組織整合農民、以協商達成共識、以分權制衡彼此的鄉村治理局面。