社會轉型期利益分化對政府治理的挑戰及應對

于 瑤，李紅權

(東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130117)

改革開放開啟了我國近40年的社會轉型歷史進程，這40年里，我國社會發生了巨大變化，其中最為顯著的變化是社會利益結構由一元分化為多元。利益多元化為整個社會發展提供了新的動力，黨的十九大提出中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經上升為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，在這一變化中一個重要的基礎就是我國社會轉型和利益分化。伴隨著利益結構的分化，政府治理必須逐步適應、調整與創新。

一、我國社會轉型期的利益分化及其表現

“社會轉型(Social transformation)”一詞是指社會由一種形態向另一種形態的轉化，源于西方發展社會學和現代化理論，“包括社會基本制度或體制與社會生活方式之顯形結構和社會文化心理與道德信仰之隱形結構的革命性改變”[1]162。我國的社會轉型，始于1978年的改革開放，在1992年開啟市場經濟改革之后進入加速期，用了短短40年的時間走完了西方發達國家300年的路，一躍成為世界第二大經濟體，逐步實現了從傳統農業社會向現代工業社會、從傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制、從封閉型社會向開放型社會、從“一元社會”向“多元社會”的變遷與發展。“社會分化既是功能性的又是利益性的”[2]246。伴隨著社會轉型，中國進入利益分化的時代，社會分化、階層分化、地域分化和產業分化并存。利益分化以及基于利益分化的階層分化是一種社會關系網絡的重組，使得社會多元化發展趨勢日益明顯。主要體現在以下幾個方面：

(一)社會主體多元化

隨著社會利益的分化，“具有相同的利益地位、共同的利害與需求、共同的境遇與命運的人群會聚集在一起而形成一個社會階層”[3]14-20。社會主體由單一走向多元化是現代社會文明的標志。“一個社會有多少主體，也就有多少個社會進步的中心。”[4]46改革開放以來，利益主體日益多元化是我國社會變遷的一個基本表征。由于多元所有制結構的存在和市場經濟中職業、收入、地位等因素，我國產生了許多“新社會階層”，以職業分類和對資源占有狀況為標準，中國社會可以劃分為“國家與社會管理者階層、經理人員階層、私營企業主階層、專業技術人員階層、辦事人員階層、個體工商戶階層、商業服務業員工階層、產業工人階層、農業勞動者階層和城鄉無業失業半失業者階層”[5]8-23。

(二)利益需求多元化

社會主體的多元化必然導致社會主體的利益需求多元化，隨著社會主體不斷獲得獨立性和自主性，社會整體的利益訴求也呈現多元化的發展趨勢。人們不僅需要獲得物質上的滿足，更要獲得精神上的享受。“人民的需求是多方面的，滿足人民日益增長的物質需求，必須抓好經濟社會建設，增加社會的物質財富。滿足人民日益增長的精神文化需求，必須抓好文化建設，增加社會的精神文化財富。”[6]40

(三)思想文化多元化

利益主體與需求的多樣性直接導致人們思想意識的多樣性，思想文化的多元化也就成為利益分化的必然趨勢和結果，它的實質就是容納不同的價值標準與追求。總的來說，在我國有以執政黨的思想為代表的主導文化，有以儒家、道家思想為代表的傳統文化，有以“自由”“民主”為代表的西方外來文化，有以“個性”“碎片化”為代表的網絡文化。此外，各個社會群體和階層又有自身的文化和思想意識。多元的思想文化造就了多樣性的價值和社會思潮，這都深刻地影響著人民對事物的判斷，更影響著社會成員的思維方式和行為方式。

(四)社會矛盾多元化

轉型期中國社會的基本矛盾，總體上屬于人民內部矛盾，且表現為當前的社會主義生產關系和上層建筑與社會主義生產力的發展水平不相適應的矛盾。現階段的主要社會矛盾是人民群眾追求美好生活不斷增長的需求與社會發展之間的矛盾，具體表現為國家、集體、個人、勞資、干群、富裕群體與低收入群體等多元利益主體之間的矛盾共存。從總體上看，這種矛盾屬于非對抗性矛盾，具有可調控性，在現實中又往往表現為各種經濟利益矛盾，且呈現復雜性、易發性、頻發性、破壞性等特征。

二、社會轉型期利益分化對政府治理的考驗與挑戰

利益分化是我國社會轉型期的必然結果，也是顯著特征，利益分化極大激發了社會的活力和創造性，使我國經濟社會發展進入新階段。同時，利益分化導致利益需求的多樣性、利益沖突增多、社會心理失衡、社會結構變化等現象的出現，給政府治理帶來了諸多挑戰和考驗。

(一)利益分化導致利益需求的多樣性，政府必須及時回應各類利益訴求

我國政府治理的最大特征是黨作為領導核心總攬全局、協調各方，形成一種利益表達框架，即“社會各利益群體均通過執政黨實現利益表達，執政黨起到包容、協調各方利益的整合作用”[7]128。在黨領導下的人民政府是治理的核心主體，政府必須主導社會發展，更要實現利益的有效整合，從而減少利益多樣性帶來負面影響。在利益多樣性背景下，政府不能僅是回應某一利益主體的利益訴求，而是要回應社會不同利益主體的利益訴求。當前，在利益高度分化的背景下，人們的利益需要日益復雜而多元，對政府回復利益訴求的能力提出了更高要求。回應性是善治的最核心指標，“政治體系如果不能很快地提高滿足要求的能力以適應來勢快得多的政治抱負和高漲的社會期望，行動就會陷入困境”[8]343。政府要避免這種困境，就必須適應社會發展和利益分化的實際情況，不斷提高自身了解民意、回應訴求的能力，主動及時了解社會不同群體的利益需要，不斷完善利益表達機制，這是體現善治、實現良好治理的必然要求。

(二)利益分化導致利益沖突增多，政府必須有效調節社會矛盾

隨著我國改革的深化和市場經濟的發展，利益的加劇分化也導致利益沖突和社會矛盾增多，這些矛盾雖然是我國人民內部矛盾，但也對社會和諧穩定造成了重大影響。概括起來，這些矛盾主要有以下三方面：第一，改革與阻礙改革的矛盾。我國的利益沖突和社會矛盾是在改革過程中形成的，也需要在改革中解決。然而，改革也造就了一些既得利益者甚至是既得利益團體，這些既得利益者由于改革中體制和法律的不完善而獲利，他們不愿意繼續推動改革和深化改革。因此，利益分化走到今天，最核心的矛盾就是改革與阻礙改革的博弈，這個矛盾能否化解將直接影響我們改革的前景。第二，官民矛盾凸顯。我國政治體系中有一個很重要的邏輯，就是政府是代表人民根本利益的，作為政府中的官員應該是“人民公仆”，是人民利益的實現者和維護者。但是，隨著社會利益的分化，政府中的官員也有自身的利益需要，也成為多元利益主體中的一份子。這樣，在市場經濟“理性經濟人”的驅使下，一些官員官僚主義、以權謀私、與民爭利的現象就難以避免，這也導致官民矛盾成為當前的主要社會矛盾之一。這種矛盾的危害就是極大地侵蝕了政府的權威，嚴重影響社會穩定。第三，由民生發展而引發的矛盾。這便是我們常說的如貧富差距、城鄉矛盾、資源矛盾等等，這些矛盾與人民群眾的切身利益密切相關，在社會轉型期是常態化的矛盾。這主要是由于我們資源的稀缺性和發展的不均衡造成的，人們為了實現各自的利益訴求，也導致了一些群體性利益訴求，使個別矛盾在社會中凸顯。“大規模的利益調整和分配政策的變動，使受影響的不是個別人，而是一層人、一群人。”[9]城市化進程中由于征地、拆遷造成的群體性事件，由于個別尖銳矛盾造成的集體上訪、跨區域串聯上訪，在通過正常渠道不能實現利益訴求的情況下，一些利益主體就采用了極端的表達方式，這種方式在今天信息化、網絡化傳播媒介的作用下產生了放大效應，增大了政府解決矛盾、化解風險的難度。政府需要準確掌握社會矛盾的演化規律，建立一定的社會矛盾預警機制與處置方案，從近年來的各類群體性事件和突發事件的處理情況看，各級政府在這方面和許多其他方面亟待完善。政府只有通過有效調節社會矛盾，協調平衡各個主體的利益，才能減少社會沖突，鞏固執政基礎。

(三)利益分化導致社會心理失衡，政府必須有效引導和疏解群眾的不滿情緒

改革開放以來，我國社會各階層的人們生活水平得到了歷史性的提高。2017年，我國國內生產總值已經達到了80萬億，人均國民生產總值超過了8 500美元，我國已經屬于中上等收入水平國家。但是，社會利益的分化也意味著貧富差距的出現，我國的基尼系數在2007年達到高峰，為0.49，超過了國際公認的社會穩定標準，近年來略有下降，但目前也在0.46左右。社會財富的不均衡聚集導致了人們社會心理的巨大變化，一方面逐利意識普遍提高，人們尋求更多更廣泛的渠道獲取利益，另一方面，人們的攀比心理、不平衡心理也越來越凸顯，社會變得普遍急躁、焦慮，人們奉行實用主義，甚至一些群體為獲得利益不擇手段。同時，人們將這種財富的不均衡歸咎于體制和制度，對政府的不滿情緒不斷滋長。這種情況對于一個要全面推進現代化建設的國家來說，無疑增加了政府凝聚社會共識的難度。現代政府要善于疏解復雜的社會心理，引導人們樹立正確的逐利觀念，廣泛地形成團結奮進的社會心態。

(四)利益分化導致社會結構變化，政府必須整合新興社會階層的力量

在我國，政府不是單一的利益代表者，而是要盡可能代表、吸納、整合一切社會力量，使之團結起來，為實現人民福祉和國家富強共同奮斗。當前我國社會階層分化日益明顯，社會中產生了越來越多的新興社會群體。其中，所有制結構調整、非公有制經濟發展造就了廣大的私營企業主和非公有制企業從業者群體。同時，就業方式的多樣化造就了廣大的自由職業者群體，城鎮化進程的加速造就了廣大游弋于城鄉之間的就業群體。這些社會群體成為我國先進生產力的重要組成部分，他們占有了重要的社會資源，其中一些人成為社會的精英。在社會群體分化仍在繼續的條件下，政府如何在鞏固合法性基礎的同時，正視社會發展過程中出現的、掌握大量社會資源的新生社會群體，不斷增強凝聚力，是政府必須要解決的一個重大課題。因此，面對社會轉型過程中的利益分化。政府要充分調動和發揮各社會群體的積極性，引導他們有序參與國家建設和社會公共生活。簡而言之，對于政府來說，“如果新階層除革命外就無獲得權力的可能……也就阻礙了合法性的增長”[10]9-13。整合新興階層，意味著政府能夠尊重包括私營企業主、自由職業者在內的新興群體的利益訴求，可以增強新興社會階層的政治認同。“如果私營企業主發展成為一個能夠決定政府決策的游說集團，那么他們幾乎不可能成為消費者、農民或下崗工人利益的代表”[11]336。從社會轉型的角度看，這種變化是現代政府主動適應社會結構分化和新的利益主體，不斷提高治理能力的體現，只有“培育出一種能夠激發各種不同人的信心的方式來融合、連接和判定中國社會各種利益的能力”[12]247，才能保證各個社會階層都在現有政府治理框架下，實現整體利益的一致性。

三、構建利益整合機制，實現政府治理創新

國家治理體系和治理能力現代化的實現，政府治理創新是關鍵。面對轉型期多元利益格局，要做到有效應對，政府必須建立健全利益的表達、分配、保障以及約束機制。

(一)建立健全利益表達機制，實現政府對多元利益的合理吸納

在利益分化的情況下，各個利益主體，都有各自的利益訴求，都希望自己的利益訴求得到政府的認可和尊重。一旦自身的利益訴求無法正常表達，就會導致社會矛盾和社會問題的出現。讓不同利益主體的利益訴求得到順暢的表達，能夠緩解社會矛盾，減少社會問題，維護社會的和諧穩定。因此，為了在利益分化的情況下，保障各個利益主體能夠順暢地表達各自的利益訴求，必須建立利益表達機制。首先，要建立協商對話機制，協商是我國民主政治的特點和優勢，也是政府實現利益整合的有效手段。協商對話機制就是“圍繞公眾關心的重大問題，由政府有關機構的負責人，與有關的公眾群體或團體進行平等的、直接的、公開的對話，面對面地聽取公眾的意見，回答公眾的問題，從而解決群眾的實際問題”[13]218。協商對話機制能夠提升政府的公信力，維護執政合法性。在社會協商對話過程中，各級政府應該超越具體利益的紛爭，而擔負起“公正的裁判”職責。通過協商對話，把利益矛盾和沖突消滅在萌芽狀態，既有利于各種社會利益訴求的實現，也有利于社會利益的相對平衡。為了確保各個利益主體的利益訴求合法、規范地表達，政府應為各利益主體的利益訴求的表達搭建平臺、提供保障，使各式各樣的利益訴求在公共決策過程中為決策者提供參考和借鑒。政府在保障利益表達順暢的同時，也要及時對利益表達做出回應。政府要及時有效地解決群眾反映的問題，在解決過程中遇到困難，應及時為群眾作出說明、與群眾進行溝通。其次，要加強政府與人民群眾的聯系。中國共產黨領導下的人民政府要將人民群眾的利益訴求和公共意志通過法定程序轉變為國家意志，“能否保持黨同人民群眾的血肉聯系，決定著黨的事業的成敗。”[14]366-367為此，要建立起一個暢通的渠道，各級政府要將研究民意作為經常性的議事內容，深入基層，深入群眾，調查了解民意。政府要完善和加強信訪部門、群團組織、民間調查組織、新聞媒體等之間的相互聯系。要制度化、程序化、合法化、科學化地運用政策、法律、行政等手段處理人民內部矛盾。最后，要改革與完善政治參與機制。伴隨經濟社會發展和人民政治參與熱情的提高，政府要不斷擴大政治參與渠道，完善人民群眾有序參政的制度化平臺，使基層組織和普通民眾獲得更多的議事決策機會，通過制度化渠道實現利益表達，以更好規避非制度化渠道造成的社會風險，實現社會各階層利益訴求的合理有序表達。

(二)建立健全利益分配機制，實現政府對多元利益的均衡調節

多元化的利益主體及其多元化的利益訴求需要多元化的利益分配機制[15]52-58。當政府與市場主導的利益分配機制失靈時，需要充分借助社會的力量來加以彌補和糾偏。利益分配機制的核心是合理反映各類生產要素對社會發展貢獻度，有利于社會公正和煥發社會活力，成果由全體人民共享，它是調整廣大民眾利益關系最重要、最直接的制度安排。利益分配機制的建立要從經濟和政治兩個維度入手。一是要建立合理的收入分配機制。人們為之奮斗的一切起點都在于獲得更多的物質產品，要實現社會利益的整合，首先要實現多元利益主體的經濟利益。因此，在鞏固我國收入分配制度的前提下，要從收入分配機制入手，著力解決貧富差距問題，通過規范初次、再次分配的關系，加強政府的宏觀調控，穩步向“共同富裕”目標邁進。“通過市場實現的第一次收入分配并不能有效解決貧富差距問題，而這恰恰是需要政府發揮作用的地方。政府可以通過稅收和財政杠桿進行調節，實行第二次分配……畢竟政府的財力有限，政府需要解決的問題太多。與此同時，政府還需要兼顧和平衡各個階層和不同群體的利益……基于民間自愿捐贈實現的第三次分配正可以大有作為。”[16]換言之，如果說第二次分配是第一次分配的補充，即政府彌補市場之不足，那么第三次分配則是第二次分配的補充，即以民間社會組織提供的服務、企業主體基于社會責任而捐贈的資源來彌補政府之不足。二是要完善政治層面的利益分配機制，通過健全社會主義民主政治，拓寬社會成員參與政治的制度化渠道，引導人們有序參與政治生活，保障人民實現民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等各方面權利，使社會各階層、各利益主體都參與到國家治理體系中來，都成為國家治理的主體之一，充分調動與發揮各利益主體的積極性、創造性，在權利的分享和實現中強化對政府的認同。

(三)建立健全利益保障機制，實現政府對多元利益的公正維護

在利益不均衡的情況下，提高利益保障水平，保障弱勢群體得到有效的救助和補償，才能減少社會的不穩定因素，鞏固政府的權威。首先，要完善社會保障制度，這是利益整合的核心內容，是實現社會公平正義的有效手段。近年來，我國通過立法而制定的社會保險、救助、補貼等一系列制度，已經逐步建立起了以國家為主、集體和個人三方面共同承擔的社會保障體系。目前社會保障制度基本實現了全民覆蓋，這對于一個擁有近14億人口、走開放型經濟道路只有40年的國家來說是一個偉大的成就。未來，政府要通過政策、法律的制定等途徑，逐步提高社會保障水平，不斷增強人民群眾的獲得感和滿意度。其次，要建立傾向于弱勢群體的利益補償機制。合理的利益補償機制有利于緩解利益矛盾，維護社會穩定，是實現利益整合的重要手段。社會強勢群體由于掌握了大量社會資源，能在影響自身利益的制度設計、政策安排方面發揮較大的影響力，從而能讓這些制度或者政策偏向自身并有效保護自己的利益。相比較而言，大多數社會弱勢群體由于資源占有的稀少以及社會動員能力的不足，難以影響到關切自身利益的制度設計及政策安排，從而難以有效維護自身利益。所以，政府有必要建立傾向于弱勢群體的利益補償機制，使社會各利益主體都能夠獲得公平正義。最后，加強公共服務，大力發展民生事業。教育、醫療、住房等公共服務事關人民群眾切身利益，直接關系民生，著眼點和落腳點必須從實現公共利益均等化的原則出發。因此，政府必須始終將惠及民生作為發展的主導理念，通過政府主導，不斷推動社會公共事業的發展，為人民群眾提供高質量的、均衡的公共服務。

(四)建立健全利益約束機制，實現政府對多元利益的有效掌控

在社會轉型時期，利益訴求多樣化，在這些多元的利益需求中，也存在諸多不合理的訴求。政府若不能有效實現利益約束，則既不能達到維護社會穩定、保持社會良好秩序的目標，也不能有效維護社會公平、正義。社會權威被不合理利益所俘獲的結果會進一步引發社會的信任危機[17]81-86。政府對利益進行整合的目的，一是要實現社會的公平正義，二是要規范人們的利益實現行為，“利益約束機制，主要是通過法律和道德對人們獲取利益的行為進行約束。”[18]53-54建立健全利益約束機制，第一要加強法制建設，規范人們以合法的手段和方式獲取利益。法律是一個社會的強制性規范，一方面保障人們合法正當的利益獲取手段和方式，一方面對不合法的逐利行為進行糾正、懲處，形成利益實現的約束性秩序。在今天利益分化的背景下，人們的逐利行為多種多樣，政府要通過法律、政策，在兼顧不同利益主體實現利益的同時，加強對各個利益主體的法律約束，保證正常的社會秩序、市場秩序，引導人們以合法的手段和方式獲取利益，著力營造一個公平公正的逐利環境，彰顯政府實現社會公平正義的目標與能力。第二，要加強道德建設，引導人們的利益動機和利益行為。相對于法律，道德是一種軟約束，但這種約束對于建立社會秩序是不可或缺的。由于市場經濟的逐利原則，人們對于利益的認識發生了重要改變，也導致社會的道德底線一再被突破，利己主義、拜金主義、消費主義、享樂主義成為一些利益主體的價值觀念。為此，在法律約束的同時，也要建立道德約束體系，通過思想教育、道德感化，引導人們合理選擇利益目標，自覺調整利益需求，科學地選擇利益行為。唯物主義認為人們的意識來源于實踐，但對實踐具有重大的反作用，這一原理告訴我們思想的改造對于社會的發展進步尤為重要。政府要加強思想引領，發揮主導文化和主流意識形態的主導作用。當前，要將多元文化中的思想精髓有效整合，既注重傳統文化中優良基因的傳承，又要吸收借鑒外來文化和新生文化中符合我國國情的內容，最主要地是用中國夢、中國精神、社會主義核心價值觀等規范人們的認知觀念，提高社會成員的道德水平，引導人們在符合道德規范的前提下合理合法逐利。第三，要加強行業自律，規范行業行為。政府要引導社會建立行業自律公約，規范行業行為，協調同行利益關系，維護行業內的公平競爭和正當利益。行業自律是在遵守國家法律法規，落實和貫徹國家政策之上，同時依照行業內的行規制約自己的行為。在我國逐漸形成的“政府—社會—市場”結構之中，行業協會制定自律規則，對業內經營活動的道德規范和行為準則作出規定，實際上是行業內部自我管理、自我約束的一種有效措施。行規和行約的制定和執行對會員的獲利行為無疑起到一種監督與約束的作用，推動本行業規范健康地發展。