盤活政府還貸收費公路資產

洪香花

摘 要 近年來，地方發展建設導致政府債務的案例很多，中央也在力推PPP以緩解地方債務，盤活地方存量資產。公路行業作為地方政府還貸的主要途徑，但是基于其既是還貸收費又是政府債務的特殊性質，面臨著優質資產難以盤活的問題。本文從政府還貸公路的特點著手，分析還貸公路模式改造的方案以及改造核心要點，以實現公路行業良性發展。

關鍵詞 政府債務 還貸公路 資產

一、引言

政府還貸路和地方存量資產之間既相互區別又相互聯系，區別在于地方存量資產的盤活受還貸路的影響；聯系在于這些還貸路能解決政府債務、盤活資產存量；優勢在于全國收費公路中，多地政府通過收費公路盤活了這些資產，保障了交通行業的發展。但由于政府還貸路是債務又還貸收費的雙面特征，也給盤活資產帶來了困難。

二、政府還貸公路的概念與特點

（一）概念簡述

根據《收費公路管理條例》，政府還貸公路是指縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門利用貸款或者向企業、個人有償集資建成的收費公路。[1]2015年以《預算法》實施為標志的財稅體制改革嚴格限制了政府貸款融資的方式，政府還貸收費公路實際上已經沒有發展空間。此后，《收費公路管理條例》的修訂替代政府還貸公路的概念也經歷了幾番改變，從提出“政府債務性公路”到后來的“政府收費公路”。基本方式是政府出一部分資金作為本金，再通過債務的方式集資完成收費公路項目的建設。

（二）特征分析

政府還貸公路首先是由政府主導，從概念中我們可以得知，是政府出一部分資金作為募集資金的本金，募集的方法通常是政府直接通過銀行貸款，再者就是政府成立自己的融資平臺，并在上面通過招標的方法說明政府融資的項目，籌集資金，并給籌集方開具政府行政事業性質的發票。收入和支出是分開管理的，收入部分隸屬國庫，支出就會納入整個財政預算。通過政府成立融資平臺或者貸款的方式集資建設還貸路就是政府債務的由來。

政府還貸路的經營模式是中央力推的PPP模式，政府通過集資建設還貸路模式的一個核心點就是改變了以往非經營性資產的性質。PPP項目是由社會資本投資經營獲得合理的經營回報，屬于經營項目。主導方式是政府和社會共同經營和獲得經營的回報。

三、政府還貸路模式改造的目的

（一）盤活存量資產

交通行業的發展需要大量穩定資金，單一的政府或者是社會集資方式資金少、周期長，不利于交通網的發展建設。[2]政府和社會合作的模式，資金融資速度快，盤活政府還貸路資產，能夠讓社會資金涌到道路建設上來，也能夠增加財政收入。通過還貸路的建設盤活了政府的存量資產，由市場主導分配，激活了民間閑散資金。

（二）減輕政府負債

就當前的情況來看，政府搭建融資平臺，政府要占據主要債務，一些地方采取了公司化管理政府的模式，就是說政府的相關貸款不是作為地方性債務，而是作為企業貸款。這些都是未來政府還貸路的探索，但是不管怎么樣的方式，近期內政府的債務不會減少，而且增加的概率反而會提升。

（三）改造融資平臺

傳統的還貸路融資平臺，政府的這部分還貸路大多是由國有企業管理的。換句話說，就是這些國企基本上承擔著地方政府的債務以及管理者政府還貸路的財政收入和支出。要想從根本上改變這樣的局面只能改造融資平臺，而改造的要點是這些還貸路采取特許經營的模式，而不都是國有企業主導。

四、還貸公路改造要點

（一）股權結構設計

通過發行股票、債券的方式募集資金，募集的資金即可當作股東對還貸路的股份，按照股份的多少對還貸路的經營收入分紅。這樣的做法可以讓更多的社會資金參與到公路網的建設中來，減少政府在交通建設上財政支出，“取之于民，用之于民”，公路網的建設最終是服務于民眾。通過類似公司募股的方式召集股東，合理地控制國企在還貸路中的比重，避免形成國企一家獨大的局面。

（二）風險分配

PPP模式是為了規避風險而提出的，從管理的角度來談，存量收費公路過去也有過類似的模式，我們可以參照以往的收益以及投資風險。[3]收費公路是由政府主導的，收益和成本都相對穩定，風險與政府共擔。從某種角度上來說，還貸路就是地方政府的“國家債券”。

（三）績效管理機制

引用績效管理機制是為了規范參與還貸路建設的股東，采用公司制度進行管理，實現國企與參與企業之間的公平性，同時提升這些企業在還貸路建設上的積極性，同時也讓這些企業形成競爭，推動還貸路的建設進程。給企業營造一個積極向上的氛圍，同時也方便對企業進行管理，只有積極健康的績效管理體制，才能夠體現還貸路建設模式的先行特征，實現企業之間的公平競爭。

（四）退出機制

在整個還貸路項目經營期限結束后，采用退出的機制，企業無償將還貸收費公路交還給政府。路權是由政府主導，企業有經營權，不具備所有權，特許經營期間的收費收入屬于企業內部分紅，經營期過后企業自動退出，政府進行管理，再建立一個完善的管理監督體系。

五、結語

從還貸收費公路本身具備的特征出發，探討還貸路模式改造的目的，減少了政府的債務，募集資金對交通進行建設，盤活了政府的存量資產。這個模式改造的亮點是采用公司募股的方式及績效管理體制；取公司制度的長處彌補PPP模式的短板，改造的難點是融資平臺的建設，采用了特許經營的經營方式，讓企業參與到整個還貸路的經營管理中來。

（作者單位為廣東省南粵交通韶贛高速公路管理中心）

參考文獻

[1] 王利彬.盤活政府還貸收費公路資產[J].中國公路，2017（9）：44-47.

[2] 張金洋.高速公路建設投融資問題研究[J].中國經貿，2009（18）：149-150.

[3] 何海軍.上海公路投融資模式與實踐研究[D].華東師范大學，2010.