新時代商（協(xié)）會承接政府職能的思考

北京保潔商會政府購買社會組織服務(wù)項目“老舊小區(qū)室外空調(diào)防墜落安全檢修”啟動儀式

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對加快轉(zhuǎn)變政府職能提出了明確要求。政府把“放管服”改革作為政府職能轉(zhuǎn)變的“先手棋”和“當(dāng)頭炮”，有效激發(fā)了企業(yè)和市場活力，取得了明顯成效。但是，改革也存在“中梗阻”“最后一公里”、監(jiān)管“短板”和服務(wù)質(zhì)量不高等突出問題。十九大報告也指出，目前社會矛盾和問題交織疊加，全面依法治國任務(wù)依然繁重，國家治理體系和治理能力有待加強。從“管理”到“治理”，一字之差理念迥異。就國家和社會的關(guān)系、國家和人民的關(guān)系而言，“國家治理”概念強調(diào)多主體，國家管理者是主體，人民也是主體，還有各種社會組織，都是參加國家管理的主體之一。

以企業(yè)為主體，由其自發(fā)形成的行業(yè)或地域性商（協(xié)）會組織是社會組織的重要類別，是現(xiàn)代市場體系的重要組成部分，可以在承接政府職能、服務(wù)微觀市場主體和延伸公共服務(wù)方面發(fā)揮重要作用。截至2016年年底，各級工商聯(lián)所屬商會共有44375個，行業(yè)商會13558個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道商會20806個，全國范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道商會覆蓋率已達50%。可以說，商（協(xié)）會已經(jīng)成為我國社會組織中的一支重要力量，它們作為行業(yè)或區(qū)域自發(fā)形成的組織，與市場聯(lián)系緊密。政府部分職能逐步移交或委托給行業(yè)商（協(xié)）會，讓其作為加強和改善行業(yè)管理的重要支撐，作為聯(lián)系政府、服務(wù)企業(yè)的橋梁紐帶和助手，服務(wù)企業(yè)，服務(wù)實體經(jīng)濟，比政府直接面向企業(yè)更為有效、更加精確。讓它們承接政府職能轉(zhuǎn)移、參與社會管理，填補政府職能轉(zhuǎn)變所帶來的管理空白成為全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

承接職能首要解決“轉(zhuǎn)什么、怎么接、如何管”

商（協(xié)）會承接政府職能的目的是為了更好地釋放市場活力，滿足人民群眾對美好生活的需求。十九大報告多個部分提及要構(gòu)建政府與市場在行政管理上的雙重關(guān)系，特別是要在市場運行規(guī)則制定和有效監(jiān)管等方面發(fā)力。在商（協(xié)）會承接政府職能的過程中，首要的是要解決“轉(zhuǎn)什么、怎么接、如何管”的問題，政府通過制定規(guī)劃、加強事中事后監(jiān)管，來監(jiān)督指導(dǎo)商（協(xié)）會服務(wù)好民生、市場經(jīng)濟。以政府權(quán)力的“減法”換取商（協(xié)）會及市場活力的“加法”，進而實現(xiàn)“政府少做事、商（協(xié)）會多做事”的效果。

一是解決政府“轉(zhuǎn)什么”的問題。圍繞政府機構(gòu)改革目標(biāo)，梳理具體職能，明確政府職能哪些該轉(zhuǎn)、哪些不該轉(zhuǎn)。江蘇常州市武進區(qū)化工業(yè)商會陸書洪秘書長建議：在新時代下，要梳理政府到底有哪些行政職能？其中又有哪些可以轉(zhuǎn)給社會組織來做？各級政府的情況也都不盡相同，要因地制宜、因情施策。他建議政府除與行政執(zhí)法相關(guān)的職能外，其他的都可以轉(zhuǎn)給商（協(xié)）會來做。

二是解決“怎么接”的問題。商會要“接得住”政府轉(zhuǎn)出的職能，必須從管理體制和工作機制方面進行創(chuàng)新，推進自身規(guī)范化、示范化、實體化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，這光靠政府部門或工商聯(lián)或商會自身是解決不了的，需要各級黨委政府的重視和有關(guān)方面支持。如浙江溫州市成立由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長的政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成員由市編委辦、市財政局、市工商聯(lián)等單位負責(zé)人組成，鼓勵商會積極提升自治自律能力，建立商會組織自律建設(shè)監(jiān)管體系等相關(guān)制度，規(guī)范社會組織管理。寧波市家具商會認為，要承接政府職能，商會首先要做好自己，打造一支能服務(wù)好會員、能承接好政府職能的經(jīng)營團隊。

三是解決“如何管”的問題。政府如何“管得好”承接職能的商（協(xié)）會是整個“轉(zhuǎn)移-承接”鏈條的成敗關(guān)鍵，承接效果的好壞，關(guān)鍵看承接以后的職能事項是否以更低的社會成本，讓公民、企業(yè)享受到更優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。因此，要完善向社會組織轉(zhuǎn)移職能的配套政策和管理辦法，如制定《向社會組織轉(zhuǎn)移職能目錄》等，對承接職能的單位條件做具體規(guī)定，建立商（協(xié)）會等級評估制度，達到一定等級的商（協(xié)）會才能承擔(dān)政府授權(quán)或委托的職能。如廣東、山東省明確被評為3A級的行業(yè)協(xié)會可優(yōu)先獲得政府購買服務(wù)的資格。此外，政府還要強化監(jiān)管職能，特別是加強事中和事后的監(jiān)管。

商（協(xié)）會承接政府職能的中外實踐

研究發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)商（協(xié)）會緊跟中央要求，加強自身建設(shè)，在積極承接政府職能方面取得一些好經(jīng)驗。同時，國外商會組織在參與政府管理方面也有一些成熟的經(jīng)驗做法。

英美等國家商會多是根據(jù)《公司法》（私法）設(shè)立的非盈利法人，是非官方獨立民間組織，不具有政府賦予的行政管理職能。這類商會組織明確反對政府干預(yù)。他們通過與政府溝通影響國會立法和政府政策的制定為會員獲得利益；舉辦商展與研討會，提供交流的平臺；向會員提供各種信息服務(wù)；幫助會員開拓國外市場；發(fā)展會員，壯大自己的實力；作為“公證人”來協(xié)調(diào)雇主與雇員的關(guān)系；進行各種職業(yè)培訓(xùn)等方式為會員企業(yè)提供有效服務(wù)，參與國家的立法、政治、司法等活動，代表商界表達對有關(guān)公眾利益的看法，影響國家的經(jīng)濟政策、產(chǎn)業(yè)政策和對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系等。如中國美國商會會員超過3300人，代表著900家在華運營的外資企業(yè)。商會雖然是一家非營利、非政府組織，但已成為中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系中一支不可忽視的力量。該商會參與、促進美中之間的貿(mào)易、商業(yè)及投資合作發(fā)展，為中美企業(yè)就涉及共同利益的商業(yè)問題提供了交流平臺，并與中國相關(guān)組織就共同事項進行緊密合作。

而法國和德國又是不同情況。法國一方面擁有比較完善發(fā)達的市場體系，另一方面政府也能對經(jīng)濟實行強有力的宏觀管理，私營經(jīng)濟是經(jīng)濟主體的同時，國有企業(yè)也占有相當(dāng)大的比重。因此，與其經(jīng)濟發(fā)展模式相適應(yīng)，法國商會多具有半官半民的性質(zhì)，根據(jù)其《商會法》規(guī)定，商會是政府部門中代表各自管轄區(qū)工商界利益的機構(gòu)，是公立公益組織。德國建立一種政府與社會、企業(yè)合作或“官民協(xié)調(diào)”的宏觀經(jīng)濟管理模式，其《工商會法》規(guī)定，工商會是公法團體，即具有公法人性質(zhì)的團體組織。因此，德國商會具有部分行政上的管理職能。

我國多個省市都已積極開展商會承接政府職能轉(zhuǎn)移試點工作，并取得初步成效。一方面，商會把承接政府職能轉(zhuǎn)移作為實現(xiàn)自身長遠發(fā)展的契機，以“主角”身份積極參與。目前，各地一些資質(zhì)、實力較強的行業(yè)協(xié)會商會主動參與職能轉(zhuǎn)移試點的意識都比較強，尤其是其負責(zé)人都把這項工作看作是提升商會地位和形象的大好機遇，積極爭取職能轉(zhuǎn)移試點。如，廣東順德陳村總商會在開展職能轉(zhuǎn)移工作中，主動與有關(guān)職能部門加強溝通，共同探討陳村總商會可承接的職能，并認真完善自身組織架構(gòu)，設(shè)立行政事務(wù)部、法律支持部、會員服務(wù)部、市場拓展部、金融服務(wù)部等5個部門，明確職責(zé)范圍，配強骨干成員，為承接政府職能提供組織基礎(chǔ)和人才隊伍。另一方面，經(jīng)過商會自身的努力實踐探索，目前各地已開展了一些成功試點工作，并形成了一系列成功經(jīng)驗和做法。如，浙江溫州鞋革行業(yè)協(xié)會承接了市經(jīng)信委、科技局、財稅局、人力社保局、商務(wù)局、質(zhì)監(jiān)局等6個部門轉(zhuǎn)移的8項職能事項，并經(jīng)過總結(jié)提煉形成了“公告事宜—報名競爭—公示名單—簽訂協(xié)議—事項交接—履行協(xié)議—監(jiān)管評估”的“七步工作法”。

目前在承接政府職能方面仍存在的一些障礙

如前所述，在當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展階段下，商（協(xié)）會承接政府職能已是大勢所趨，但要取得進一步的成效，必須破解以下幾個問題：

板溪鎮(zhèn)商會電商服務(wù)中心承接渝東南農(nóng)產(chǎn)品展示及上行

首先是商（協(xié)）會本身的法律定位不清晰。迄今為止，我國尚未制定出臺《商會法》，現(xiàn)有法律法規(guī)中也沒有相關(guān)條款確定商（協(xié)）會的法律地位。法律地位模糊，這是制約我國商（協(xié)）會組織發(fā)展的重大障礙，也是商（協(xié)）會仍依附政府機構(gòu)、喪失其自主性的重要原因。其次是商（協(xié)）會自身能力仍達不到承接政府轉(zhuǎn)移職能的要求。調(diào)研了解到，行業(yè)協(xié)會大多“一業(yè)一會”，基層商會則是“一地一會”，由于各地政策扶持力度不一、商會運作模式不同，導(dǎo)致商會發(fā)育程度參差不齊，自身建設(shè)明顯滯后。部分商（協(xié)）會存在“不敢接”、“接不了”、“不管用”等思想顧慮，多一事不如少一事等等。大多商（協(xié)）會局限于租借政府或企業(yè)辦公室，秘書長一人身兼多職，無專職工作人員，對于承接政府職能有心無力；有的商（協(xié)）會雖已經(jīng)登記獲得法人地位，但實質(zhì)上對政府的依賴性仍較強，企業(yè)家會長、商會理事會的作用發(fā)揮不明顯，沒有真正實現(xiàn)“政社分開”、“管辦分離”，更沒與政府形成平等的合作伙伴關(guān)系。第三是一些黨委政府職能部門“轉(zhuǎn)”的理念尚未完全確立。現(xiàn)階段，“放權(quán)”、“簡政”、“協(xié)同治理”是大方向，但有些政府及部門仍然習(xí)慣于“家長式”管理，又囿于自身利益，“不想轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，政府“閑不住的手”無法有序收回，一些職能部門存在“等等看”、“舍不得”、“不敢放”等思想，使部分“承接”無從談起。實踐中，商（協(xié)）會主動參與、間接承接成為主要模式，政府直接轉(zhuǎn)移、商（協(xié)）會直接承接較少，“一頭熱”問題嚴(yán)重。第四是“轉(zhuǎn)”與“接”的橋梁還不夠順暢。目前，商（協(xié)）會承接政府職能轉(zhuǎn)移的實踐還是新興事物，處于自下而上的實踐探索階段。從承接實踐而言，政會如何完全脫鉤，政府如何有效讓渡政策空間，商（協(xié)）會對政府的哪些職能可以承接、如何承接、由誰協(xié)調(diào)、如何加強培育指導(dǎo)等問題都未有效解決，承接沒有運作規(guī)范，沒有保障措施，不利于承接的統(tǒng)籌規(guī)范推進。

承接政府職能要做到商（協(xié)）會“建管用”

商（協(xié)）會承接政府職能轉(zhuǎn)移，事關(guān)全面深化改革，事關(guān)推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，事關(guān)非公有制經(jīng)濟的健康發(fā)展，意義重大，勢在必行。隨著全面深化改革的進一步推開，政府簡政放權(quán)步伐的加快，商會承接政府部分職能也越來越具有現(xiàn)實可行性。在全面脫鉤的同時，商（協(xié)）會面臨巨大的機遇也面臨自身建設(shè)的挑戰(zhàn)，打鐵還需自身硬，商（協(xié)）會有必要通過“建管用”實現(xiàn)發(fā)展。

要建設(shè)好商會，首要是堅持“建”的方向。習(xí)近平總書記明確提出統(tǒng)戰(zhàn)工作要向商會覆蓋。黨的十九大報告提出：注重從產(chǎn)業(yè)工人、青年農(nóng)民、高知識群體中和在非公有制經(jīng)濟組織、社會組織中發(fā)展黨員。要以商會黨建為抓手，堅持把黨的領(lǐng)導(dǎo)、社會主義核心價值觀作為思想指南，在“在商言商”中踐行正確的發(fā)展方向，把商（協(xié)）會建設(shè)融入我國現(xiàn)代社會治理的大格局中。同時，商會還要積極發(fā)揮行業(yè)自律功能，建立健全各項自律性管理制度，強化商會會員的自我約束、自我管理、自我教育。天津山西商會通過開展商會黨建來加強商會自身建設(shè)，增強凝聚力。商會針對基層黨建難點，有針對性地采取不同方法進行解決，靈活變通采取創(chuàng)新組織設(shè)置的辦法，如本著地域相近、行業(yè)相同的原則，建立企業(yè)聯(lián)合黨支部并選派黨建指導(dǎo)員。商會通過開展“民營企業(yè)科技自主創(chuàng)新，黨員單位當(dāng)排頭兵”、“優(yōu)勢企業(yè)黨員投資人與困難會員非黨投資人結(jié)對子幫扶”等豐富多樣的強基創(chuàng)先活動，增強了黨的凝聚力和影響力，在廣大民營企業(yè)會員中形成了積極建立黨組織光榮、黨員積極發(fā)揮先鋒模范作用光榮的氛圍。安徽省銅陵市餐飲商會制定《銅陵市餐飲商會自律公約與處理辦法》，要求餐飲企業(yè)切實將文明餐桌行為落實到各環(huán)節(jié)，引導(dǎo)顧客改變不良消費習(xí)慣；對違反相關(guān)情形的餐飲經(jīng)營單位，將聯(lián)合有關(guān)部門給予告誡、整改、降級等相應(yīng)處置。陜西省渭南市醫(yī)藥商會制定《渭南市醫(yī)藥商會會員企業(yè)自律公約》，進一步規(guī)范全市醫(yī)藥企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營秩序，促進渭南市醫(yī)藥行業(yè)健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。

要管理好商會，重要的是做好商會自身能力建設(shè)。商（協(xié)）會是獨立運行的社會組織，特別是商會是企業(yè)家的自組織，其自治自理自律的管理要求更高。對于商（協(xié)）會來講，只有建立一個完善的、尊重每一位會員意愿與權(quán)利、適應(yīng)市場需求的現(xiàn)代民主法治制度，才能在商（協(xié)）會中建立起“讓制度說話”的長效機制。同時，文化具有潛移默化、潤物無聲的柔性管理效用，商會還要注重加強商會文化建設(shè)，弘揚傳統(tǒng)的商業(yè)文明，傳播先進的現(xiàn)代市場經(jīng)濟文化，更好地促進商會可持續(xù)發(fā)展。寧波市家具商會以制度建會，將自身打造出足夠硬的能力和實力。商會認為，要承接政府職能，商會首先要做好自己，重點是在制度建設(shè)中提升能力。如在商會人員的“進出”和“上下”問題上，商會實行公開招聘和末位淘汰制度，堅決杜絕托人情、拉關(guān)系等不正之風(fēng)，在人員變動更替中，打造一支能服務(wù)好會員、能承接好政府職能的經(jīng)營團隊。在商會文化建設(shè)方面，浙商的“義利雙行、工商皆本”、“白天當(dāng)老板、晚上睡地板”、“踏盡千山萬水、說盡千言萬語、想盡千方百計、吃盡千辛萬苦”等優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，伴隨著在全國遍地開花的異地浙江商會而逐步被全國人民所熟悉，并與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟、文化、區(qū)位優(yōu)勢融會貫通，在弘揚創(chuàng)業(yè)精神、激發(fā)創(chuàng)新活力、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。

要用好商（協(xié)）會，發(fā)揮其在政府和企業(yè)之間的橋梁紐帶和平臺作用。商（協(xié)）會多是不同企業(yè)在一起的組織，企業(yè)有一定的利益訴求，要準(zhǔn)確了解他們的需要才能更好地為他們提供服務(wù)，增強他們的獲得感。同時，商（協(xié)）會又要承接政府的職能轉(zhuǎn)移，在主動承接的同時，還要寓教育引導(dǎo)于服務(wù)活動中，將黨和政府的政策等宣貫下去，進一步增強企業(yè)對商（協(xié)）會的興趣，增強吸引力。江蘇常州湖塘鎮(zhèn)商會積極發(fā)動會員企業(yè)參與環(huán)境污染防治治理，為全面實現(xiàn)小康做貢獻。商會所屬企業(yè)在了解到當(dāng)?shù)卦诤诔艉拥勒畏矫嫱顿Y巨大后，紛紛表示企業(yè)以前粗放式發(fā)展，能源消耗大，污染重，環(huán)保意識缺乏，導(dǎo)致環(huán)境欠賬太多，并表示愿意參與到鎮(zhèn)黨委政府的整治工作中。為此，商會成立生態(tài)文明共建光彩基金，每年出資100萬，分3年實施，用于全鎮(zhèn)黑臭河道和支管網(wǎng)建設(shè)。商會還協(xié)助鎮(zhèn)黨委政府組織24位會長擔(dān)任16條河道（支浜）企業(yè)河長，明確企業(yè)河長的聘任原則和職責(zé)，共同營造良好生態(tài)環(huán)境。浙江省生態(tài)與環(huán)境修復(fù)技術(shù)協(xié)會兢兢業(yè)業(yè)服務(wù)政府，做好左右手。協(xié)會積極發(fā)揮平臺作用，配合有關(guān)部門開展工作。如2015年起，協(xié)會承接業(yè)務(wù)主管單位浙江省工商業(yè)聯(lián)合會委托開展浙江省民營企業(yè)調(diào)查點工作。協(xié)會充分發(fā)揮自身平臺優(yōu)勢，成立民營企業(yè)調(diào)查工作小組，建立健全工作網(wǎng)絡(luò)，通過直接聯(lián)系、間接聯(lián)系、上門聯(lián)系、電話聯(lián)系、微信聯(lián)系等方式發(fā)動省域內(nèi)1100多家民營企業(yè)注冊填報。三年來共8次組織民營企業(yè)參與全國、省工商聯(lián)開展的民營企業(yè)問卷調(diào)查，每次填報率都在90%以上。為政府全面了解民營經(jīng)濟發(fā)展總體情況，促進非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展和非公有制經(jīng)濟人士健康成長作出了協(xié)會應(yīng)有的貢獻。