中國特色現代大學制度視閾下高校內部權力監督體系研究

左 偉

(吉林工程技術師范學院，吉林 長春 130052)

黨的十九大報告中明確提出要“健全黨和國家監督體系”的目標，并指出要“加強對權力運行的制約和監督”。對于高校來說，健全和完善內部權力監督體系，是貫徹落實黨的十九大精神的重要任務，也是高校加強廉政建設，實現自身長遠、健康、協調發展的必然要求。我國高校是中國特色社會主義事業的重要組成部分，高校內部權力監督必須在中國特色現代大學制度視閾下來進行。

《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》(以下簡稱《組織工作條例》)中明確規定：“高等學校實行黨委領導下的校長負責制”[1]5，這是新時代高校內部權力運行的基本制度和方式。“就大學的內部治理結構而言，其基本框架是黨委領導、校長治校、教授治學、學術自由”[2]40。在此制度下，高校的內部權力主體包括：以黨的委員會為領導核心的黨委權力、以校長為首的行政權力、以學術委員會為主導的學術權力、以廣大師生為主體的民主參與權力，其中黨政權力在高校內部權力主體中處于強勢地位。本文以此為觀照，分析和探討我國高校內部權力監督體系的建設和完善。

一、高校內部權力監督形式

在中國特色現代大學制度視閾下，高校內部權力監督主要包括黨內監督、行政監督和群眾監督三種形式。在這三種監督形式中，黨內監督是根本手段，行政監督是重要保證，群眾監督是基礎工程。

(一)黨內監督

習近平總書記在黨的十八屆中央紀委六次全會上指出：“對我們黨來說，外部監督是必要的，但從根本上講，還在于強化自身監督”[3]，明確揭示了黨內監督的根本性作用，會上通過的《中國共產黨黨內監督條例》(以下簡稱《監督條例》)為新時代黨內監督提供了制度依據和行動指南。高校的黨內監督是五位一體的，即黨委的全面監督、紀委的專責監督、黨的工作部門職能監督、黨的基層組織日常監督和黨員民主監督。具體而言：第一，黨委的全面監督是黨內監督的關鍵，也是黨委總攬全局、全面領導、從嚴治黨的題中之義。黨委負責領導學校的黨內監督工作，在黨內監督中負主體責任。黨委監督的一個重要方面即是對黨委常委和黨委委員的監督。高校黨委作為學校的領導核心，日常由學校的黨委常委會代行黨委決策權。按照《組織工作條例》規定，“常務委員會對黨的委員會負責并定期報告工作”[1]5，“黨的委員會對黨員大會或黨員代表大會負責并報告工作”[1]5，體現了黨委全委會對黨委常委會及委員和黨員大會(或黨員代表大會)對黨委全委會及委員負有的監督責任。第二，黨的紀律檢查委員會是黨內監督的專責機關，施行對學校黨組織和領導干部遵守黨章黨規黨紀、貫徹執行黨的路線方針政策情況的監督檢查，工作任務可以概括為“監督執紀問責”。第三，黨的工作部門職能監督指學校黨委辦公室、組織部、宣傳部、統戰部、學生工作部、武裝部等黨委職能部門實施的對本單位、本系統的監督。第四，黨的基層組織日常監督不僅承擔著維護和執行黨的紀律，對基層黨員和干部進行監督的責任，還負有定期向上級黨組織反映情況、提出意見建議的責任。第五，黨員的民主監督要求廣大黨員要敢于有根據地開展批評和評議，負責任地揭發、檢舉任何組織和個人的違紀違法事實。

(二)行政監督

行政監督是指高校監察處、審計處等行政部門對學校具體的行政工作和權力運行各環節進行監督，行政監督部門向學校的行政領導，即校長負責和報告工作。具體而言：第一，監察監督：我國絕大部分高校采用的是監察處和紀委合署辦公的工作體制，但與紀委作為黨內監督主體不同，監察處是行政監督主體。監察處的工作職責包括對學校各類行政行為和行政工作人員執法執紀、廉政、效能情況進行監察，受理學校違反行政紀律行為的控告、檢舉，調查處理違反行政紀律行為，受理行政人員不服主管行政機關給予處分決定的申訴等。高校監察監督的重點領域主要集中在招生錄取、評獎評優、職稱評審、經費開支、基礎建設等方面。第二，審計監督：指的是高校審計部門依據相關法律法規和學校制度規定對學校及所屬機構的業務活動、內部控制進行審計，對各內部組織機構負責人經濟責任進行審計，主要開展財務審計、基建項目跟蹤審計、領導干部經濟責任審計、內控制度審計、經濟效益審計等審計事項，通過審計以保證資金合理有效地使用。高校的審計監督主要是聚焦效率和效益問題，起到免疫系統的功能。

(三)群眾監督

群眾監督在高校指的是廣大師生依據國家法律和學校制度規定對辦學治校行為實施監督。當前，高校群眾監督的方式主要有以下三種：第一，廣大教職工通過教職工代表大會對學校工作和事務進行監督。教代會是廣大教職工進行監督的法定組織形式，《高等教育法》明確規定：“高等學校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益”[4]。教職工進行有效監督建立在對校情的了解和掌握基礎上，即通過學校的信息公開了解學校的政務、事務，參與監督活動。學校信息公開的途徑包括各類通報會、電子公文平臺、印發的會議紀要，以及學校官方微博、微信、年鑒、校報、宣傳欄等。第二，廣大師生可以根據學校的制度安排，按照相應的工作程序，通過致電、信訪等方式向學校紀檢監察部門、學校辦公室等反映情況，發揮監督作用。第三，廣大師生可以通過工會和學生會等群團組織向高校有關職能部門反映情況和問題，提出意見和建議，履行監督職責。

二、高校內部權力監督存在的問題

據統計，自黨的十八大以來，中央紀委監察部網站曝光的高校權力腐敗案件達百余起。2016年，中紀委監察部網站紀律審查欄目總計通報高校領導干部執紀審查15人次、黨紀處分17人次。而在2017年反腐敗的高壓態勢下，僅高校省管干部中接受組織審查的尚有20余人，受到黨紀處分的有10余人。“一把手帶頭變壞”，高校腐敗毒瘤之深，令人痛心。觸目驚心的事實不僅反映出個別高校領導干部黨性修養、理想信念的不堅定，也暴露出高校內部權力監督存在著不可忽視的漏洞。

(一)黨內監督工作機制缺乏

從黨委監督層面來看，黨委全委會和黨員大會(或黨員代表大會)發揮的監督作用不到位。《組織工作條例》對高校黨委全委會的決策權和監督權有明確規定，但各高校對黨委全委會的重視程度有差異，發揮作用存在很大的不確定性。《組織工作條例》規定，“設立常務委員會的黨的委員會每學期至少召開1次委員會全體會議，如遇重大問題可以隨時召開”[1]5。而在個別高校，黨委全委會形同虛設，甚至一學期都未曾召開過，或者有時只是在傳達、通報上級精神時才召開。黨員大會(或黨員代表大會)時常流于形式，黨員代表中多數都只是“鼓掌代表”，難以取得監督實效。黨委全委會和黨員大會(或黨員代表大會)實施監督缺乏必要的工作機制和保障措施，其作用發揮極其不充分。從紀委監督層面來看，高校紀委在黨委領導下開展工作，一方面接受其領導，另一方面又要對其進行監督，同體監督的執行自然存在障礙。紀委書記對黨委常委、黨委書記的監督，受制于客體的主動性，成為一個尷尬又難以回避的事實。因此在實際監督中，同級紀委對黨委的監督顯得力不從心，履責乏力、問責不嚴。雖然監督條例明確規定，“執紀審查工作以上級紀委為主”“紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”[5]，但在具體落實過程中，具體化、程序化、制度化的實施辦法還有待進一步完善，并且同體監督帶來的動能乏力、權力合謀等風險并沒有從根本上解決，紀委專責監督工作機制顯然還不夠完善，不能發揮最佳監督效果。黨的工作部門職能監督、黨的基層組織日常監督和黨員民主監督在實際工作中，發揮的監督效果如何，很大程度上取決于監督主體的能動意識。很多干部、黨員深受“好人主義”思想影響，恐與他人交惡，并沒有把手中權力和應該履行的監督責任統一起來認識和把握，沒有配套的監督制度和機制的保障，監督很容易表現出隨意性。

(二)行政監督執紀缺位

監察處、審計處等專門監督機構在高校權威性不夠，沒有受到干部、群眾足夠的重視，有的高校人員配備不足、專業素質不高，發揮作用主動性、能動性差。在個別高校甚至還存在審計機構和監察部門、財務部門合署辦公的情況，審計工作實際上變成監察、財務工作的一部分，審計人員甚至由監察、財務工作人員兼任，組織力量分散，內審的獨立性大打折扣。行政監督機構在設置上體現出必要性，其發揮監督作用上卻僅表現為可行性、可能性和不確定性。而且，目前的行政監督主要是側重對事件發生后的追責性和追懲性的事后監督，監督的預見性和指導性發揮不到位，監督始終是被動地處理結果，主動地發現問題苗頭、防微杜漸、治病救人不夠；偏重對惡性結果和惡劣影響的監督，對實現非最佳行為和效果的監督缺失，可見行政監督對效率、效益、效能的監督標準還不夠高，監督能力和水平還有較大提升空間；對決策過程中執行規則和程序情況關注較少，監督缺位；行政監督系統手法綿軟，執行工作標準不夠嚴格，發揮監督形式簡單；各監督機構相互之間缺乏密切配合，資源共享和協同協調不夠。

(三)群眾監督意識缺失

高校廣大教職工專注于專業和本職工作較多，對學校事務的監督缺乏主動性和參與意識，教職工代表大會及其常設機構形式化傾向明顯。廣大學生在高校的角色定位還是“被管理者”，難以發揮主人翁意識，且進行監督的渠道不暢。整體上來看，高校的廣大師生監督意識淡薄，不想監督、不愿監督，發揮監督作用微乎其微。此外，當下的高等教育深深鐫刻著集權管理模式的烙印，“官本位”的價值觀念以及權力層級制度深深影響著高校的普通群眾，不對等的權力格局使得群眾監督底氣不足，存在不敢監督、怕得罪領導的情況。與此同時，廣大師生的知情權在一定程度上還是有限度的，雖然近年來高校信息公開工作取得明顯進展，但高校的信息公開尚有很多不到位的地方：如側重對決策結果的公開，缺乏對決策過程、相關細節的公開；個別學院、部門對信息公開工作重視程度不夠，信息更新緩慢，對重要信息和問題的解答和回應不夠及時等。總之，信息公開工作與廣大師生的期望還有一定差距，信息的不對等極大地限制了群眾對權力的監督。

三、完善高校內部權力監督體系的基本原則

(一)黨委統一領導原則

中國特色社會主義的最大制度優勢和最本質特征即黨的全面領導，“全面領導”是貫徹治國理政全過程和各方面的領導，黨對監督工作的領導自然是題中之義。高校“黨委領導下的校長負責制”的領導體制，也明確了高校黨委對學校全局工作、全面工作的領導核心地位，完善高校內部權力監督體系是建立中國特色現代大學制度、完善大學治理結構的重要內容，必須首先堅持和把握“黨委統一領導”這一根本原則。堅持黨委統一領導，是學校全面貫徹落實國家監督體系建設目標和黨的教育方針的必然要求，是建立符合學校內部權力運行規律和特點的權力監督體系的重要組織保證。

(二)監督全面覆蓋原則

監督全面覆蓋原則包含兩方面內涵：一是指監督客體和對象的全面覆蓋。歷史和現實都揭示了一條鐵律：沒有監督的權力必然導致腐敗。高校內部權力監督缺位缺失、出現漏洞，必然導致個別黨員、干部觀念淡漠、組織渙散、紀律缺失，必然滋生各種貪化腐敗和違紀違法現象。權力監督在制度設計、程序操作、監督執行上，必須確保監督對象涵蓋全部權力行使主體。二是指監督過程的全面覆蓋。監督過程要涵蓋權力運行的全過程和各環節，并不斷加快推進全覆蓋的制度化和常態化，這是全面從嚴治黨的重要保障，也是促進權力運行科學、健康、高效的必要前提。

(三)監督全員參與原則

監督全員參與是針對監督主體而言。高校權力監督不僅有黨內監督，還有黨外監督；監督主體不僅包括學校黨委、紀委、黨的工作部門、黨的基層組織和普通黨員，還包括監察處、審計處等行政部門以及廣大師生。各監督主體參與監督工作各有自身的特點和優勢，能夠從不同的視角和領域發揮作用。黨內監督是全黨任務，行政監督是職責所在，群眾監督是對黨負責，全員參與、無處不在的監督，才能確保權力時刻約束在監督下，確保權力始終運行在陽光下。

(四)監督權威高效原則

監督在黨委統一領導下，全面覆蓋，全員參與，實現了監督工作體制和機制設計上的科學合理，剩下最關鍵的就是監督工作發揮效果如何的問題。“監督權如果有依附性，監督就將陷入困境。”[6]200要充分保證監督的獨立性和權威性，監督的權威一方面來自制度的保證，另一方面也來自監督主體“打鐵還要自身硬”的自覺和作為。有權威才能敢于監督、敢于負責，實現有效監督。“高校腐敗不是因為沒有監督，而是基于各類監督的低效”[7]56。在現行監督體系下，要確保科學有效、運行順暢，各監督工作力量要在集中統一領導下，既有分散，也有整合，同時把握與時俱進原則，加強對理念思路、方式方法的創新跟進，保障監督工作有效、見效、高效，切實以良好的監督效果為權力科學健康運行保駕護航。

四、完善高校內部權力監督體系的對策

(一)完善黨內監督工作機制

首先要進一步堅持和完善民主集中制，在進行民主基礎上的集中和實行集中指導下的民主過程中，本身就蘊含和體現出黨內監督的要求，“充分發揚黨內民主是黨內監督機制建立和運行的前提和保證，是對權力最好的監督，最大的制約”[8]103。在集體領導、民主決策的基礎上，要積極構建副職領導分管、正職領導監督、管理監督分離的工作格局，加強對關鍵崗位和黨政一把手的監督。要強化自上而下的組織監督，改進自下而上的民主監督，暢通渠道，健全制度，保障監督取得實效。針對目前制度概括性強、實際操作性差的弊端，各高校要制定有利于黨委全委會和黨員大會(或黨員代表大會)發揮監督作用的日常操作程序和工作流程，保證會議召開的頻率，明確會議參與監督的范圍和內容，切實發揮監督作用。強化紀委主要受上級機關垂直領導的工作方式，使其監督執行具有更多的獨立性、權威性和科學性。要積極建立對各監督主體參與監督、履行監督職責的考核評價體系，形成對履行監督職責不作為、不到位的問責機制。

(二)強化行政監督職能

要配齊建強高校行政監督隊伍，使其增強工作責任感和使命感，樹立監督權威，提升工作能力，全面依法行政，強化執紀問責。紀檢監察工作要運用好“四種形態”，深化“三轉”，善于抓早抓小，體現紀法分開、紀在法前，體現嚴格要求和關心愛護。探索建立監察部門對學校各單位、各部門及領導干部的巡視制度，實現追責問責常態化和監督執紀全覆蓋。積極建立學校內部審計和社會外部獨立審計機構協同運行機制，學校重大的科研、基建等項目可由社會審計參與，拓展審計的獨立性和科學性。尤其要加強對權、財、物集中的重點崗位、關鍵環節的審計力度。要加強對領導干部的經濟責任審計，發揮經濟責任審計的財務、管理等方面的專業優勢。在行政監督工作中，要積極建立健全集事前、事中、事后監督于一體的動態化、系統性監督機制。同時強化監督問題整改和監督結果應用，加大違規違法懲治力度，不做無結果的監督。

(三)提升群眾監督實效

提升群眾監督實效的前提是強化群眾的監督積極性和監督意識。要廣泛開展相關教育活動，大力加強民主法治觀念的宣傳和教育，增強廣大師生通過有效途徑進行監督的意識，鼓勵廣大師生做學校事業的“參與者”，而不是“旁觀者”，使他們學會運用合法渠道施行監督職責。此外，要不斷完善廣大群眾民主監督制度，通過制度保障“權利”真正轉變成“權力”。要堅持重大事項集體討論原則，針對學校的重要決策，通過召開涉及面更廣的聽證會、座談會等形式積極發揮群眾監督作用。推進《高等學校信息公開辦法》的落地、落實、落細，實現學校信息的全面、及時、準確發布，重視過程公開和解讀回應工作。尊重學術權威，更加重視教授意見和建議，為教授建言和監督學校工作暢通渠道。保護和保障教代會代表參與民主管理和監督的權力，加強教代會提案的征集、辦理和落實，教代會建議和提案的處理進度和結果必須及時公布、反饋和回應。

(四)建立多維聯動的監督和制約體系

黨的十九大報告中指出，要“把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力。”在高校范圍內，要在全校上下營造法治、公開、民主的良好環境和氛圍，加強頂層設計和宏觀統籌，在監督主體全員參與，監督客體、監督過程全面覆蓋的過程中，健全完善多維聯動的監督和制約體系，把黨內監督和黨外監督、自上而下的組織監督和自下而上的民主監督、專門機構監督和群眾監督、網絡監督和輿論監督貫通起來，形成主體互動、形式對接的協調運行機制。在監督工作具體實施過程中，要注重加強各監督機構的協同工作和相互配合，善于把業務主管部門和專門監督機構結合起來，打出監督“組合拳”，把反腐倡廉、監督檢查融入決策、執行的全過程和各環節，發揮各監督機構合力。要嚴格落實“一崗雙責”和“層級監督”，構建形成一級抓一級、一級管一級，層次分明、權責合一的監督格局。