東北地區城鎮化的發展現狀與路徑探究

王勝今，韓一丁

(吉林大學 東北亞研究院，吉林 長春 130012)

伴隨著近些年來我國社會經濟的快速發展，城鎮化問題再次得到空前關注。東北地區的城鎮化道路歷經波折，在上世紀90年代之前，東北地區的城鎮化率始終居于全國前列，這主要得益于東北地區良好的工業基礎和豐富的資源。但是進入到21世紀之后，東北地區城鎮化速度明顯趨緩，城鎮化質量也明顯落后于東南沿海以及中部地區。雖然我國從戰略發展層面不斷給予東北地區政策傾斜，但是這種城鎮化發展滯后的現象顯然不會在短時間得到妥善解決。目前，東北地區城鎮化建設挑戰與機遇并存，如何在新一輪東北振興這一歷史機遇面前，逐步完善東北地區的城鎮化建設，探索符合當地特點的新型城鎮化道路，是值得深入思考的理論與實踐問題。

一、當前東北地區城鎮化的歷史回顧與現狀

(一)歷史回顧

東北地區城鎮化的過程和我國其他地區有所不同。回顧東北地區城鎮化歷史有助于認清東北地區城鎮化的特殊性，為當前的城鎮化建設提供經驗。

第一個階段：高速啟動時期(1949—1957年)。城鎮化進程重要的助推動力之一就是工業化，工業化的快速發展能夠有力地帶動城鎮化的快速發展。在“一五”期間，得益于國家把東北建成新中國重工業基地的宏觀產業政策，隨著工業化的迅猛發展，東北的城鎮化率也大幅度提高。在“大躍進”之前黑龍江省城鎮化率已經達到36.69%，哈爾濱成為新中國的機電工業基地，大慶成為新中國最重要的石油生產基地，齊齊哈爾成為新中國的重要機械制造基地。這一時期的吉林省，有一汽、吉化、長客等11個大型工業項目落戶長春、吉林等城市，通鋼、通化礦務局等大型鋼鐵煤炭企業建成，隨著這一系列大項目、大企業的建成投產，吉林省的城鎮化率也快速提高，“建國之初的1949年吉林省城鎮化率僅為17.9%，城鎮人口180萬。1957年吉林省城鎮化率已經達到39.3%，城鎮人口達到549.2萬，比1949年增加368.9萬人”。“一五”期間的大規模工業建設也使遼寧省的城鎮化率大幅度提高，遼寧省城鎮人口1952年占總人口比例為23%，1957年這一比例提高到36%。總體來看，“東北地區城鎮化水平由1949年的 24.71%增加到1957年的36.68%，城鎮化水平年均增長1.82%”[1]68-73。這個增長速度大大高于當時中國的平均增長水平。這個時期既是東北地區工業化發展的黃金時期，也是東北地區城鎮化發展的黃金時期，使東北地區的城鎮化水平在建國之初就站在了全國的最前列，為以后的相當一個時期東北地區城鎮化水平高于全國水平打下了堅實的基礎。但是，這種完全依賴國家產業政策快速發展起來的城鎮化也給東北地區的城鎮化發展打上了深深的計劃經濟烙印。

第二個階段：劇烈波動時期(1958—1965年)。在這一時期，由于“大躍進”和隨后的政策調整，東北地區的城鎮化出現極不正常的波動。從統計數據來看黑龍江省的城鎮人口年均增長達到了20.2%。遼寧省從1957年到1960年，城鎮人口也大幅增加，1962年全省城鎮人口達42.3%。縱觀這一時期東北地區城鎮化的劇烈波動是由于“大躍進”運動，片面發展工業尤其是重工業，主張“以鋼為鋼，全面躍進”全國人民大煉鋼鐵。大量農村人口脫離農業生產涌入城市使城市人口爆炸式增長。這種增長是脫離實際違背經濟規律和社會規律的，這種城鎮化率的提高是一種偽城鎮化。針對這種情況，國家進行了政策調整，這使東北地區的城鎮化水平在1960年達到峰值之后開始連續跌落，而這種城鎮化發展歷程中的大起大落給國民經濟造成重大損失，也給東北地區的城鎮化建設造成了危害留下了陰影。

第三階段：全面倒退時期(1966—1978年)。隨著1966年“文化大革命”的開始、干部下放、知識青年上山下鄉，全國的城鎮化人口大量減少，城鎮化的發展進入了一個嚴冬期，東北地區的城鎮化進程也進入了一個倒退階段。在這一時期黑龍江省的城鎮化率跌至36.3%，達到了歷史上的較低水平。遼寧省的城市數量從12個減少到10個，1970年遼寧全省非農業人口占總人口比重下降至30%。1970年至1978年十一屆三中全會召開之前遼寧省城鎮化率年均增長只有1.7%。吉林省在人口總數上是一個“小省”，但在這一時期“吉林全省上山下鄉的知識青年卻達111.45萬，位居全國第四位。上山下鄉知識青年占全省人口總數的4.2%，遠遠高于全國平均水平的1.8%。到1978年，吉林省城鎮化水平下降至30.7%，為1957年以來的最低點。吉林省建制鎮數量從最高時期的115個減少到96個”[2]。縱觀這一時期，東北地區的城鎮化發展出現了大幅度的倒退。究其原因是因為政治運動造成的城鎮人口機械性減少。“文化大革命”的10年打斷了東北地區城鎮化發展的歷史進程。

第四階段：快速發展時期(1979—2002年)。黨的十一屆三中全會把以階級斗爭為綱轉變為以經濟建設為中心。隨著政治上的溶冰和解凍，我國經濟社會的方方面面都進入了一個快速發展時期。東北地區的城鎮化也在經歷了停滯甚至倒退階段以后進入到了一個快速發展階段。從統計數據來看，到2002年，吉林省城鎮化率達到50.88%。城鎮人口達到1 373.5萬人，比1978年增加714萬人；城鎮化水平提高到50.88%，在吉林省的歷史上首次突破50%關口，比1978年提升20.2個百分點。“黑龍江省2002年的全省城鎮化率達到53%”[3]222-224，遼寧省2000年時城鎮化率就已經達到了52.91%。東北地區2002年前后城鎮化率就都已經超過了50%。9年之后的2011年全國平均的城鎮化率才突破50%。可以說這個時期是東北地區城鎮化快速發展的時期。東北地區的城鎮化水平在這一階段較大幅度領先全國平均水平。

第五階段：平緩發展時期(2003—至今)。隨著2003年中央做出振興東北老工業基地的重大部署，東北地區城鎮化進入到了平緩發展階段。總體上看，自2003年以來東北地區城鎮化率呈現出較平穩的增長態勢。2003年至2012年東北地區城鎮人口年均增加率為 2.29%，同一時期東北地區農業人口年均減少率為1.80%。2010年全國第六次人口普查東北地區城鎮人口比重達 57.68%，高于全國平均水平約8個百分點。就各省而言，遼寧省較早進入平緩發展階段，它在這一階段的城鎮化平均增速在0.4個百分點左右，平緩發展期已經長達15年；吉林全省城鎮人口在2012年達到1 476.96萬人，城鎮化水平達到53.7%；黑龍江省城鎮化水平達到50%后進入平緩期，城鎮化平均增速0.2個百分點左右，已經維持了10年。

(二)發展現狀

東北地區是我國老工業基地，有著良好的城鎮化建設基礎。目前，東北地區城鎮化建設進入新的發展時期，在城鎮化率不斷提高的基礎上[4]，新興工業化、信息化、農業現代化、新型城鎮化四化同步初具雛形，城市基礎設施建設和公共服務建設不斷加快。對東北地區城鎮化建設現狀進行簡要梳理，更有助于深入探討當前城鎮化建設所存在的問題，并提出針對性的完善對策。

(1)城市群建設取得顯著成效。東北地區的城鎮化建設經過數十年發展，已經逐步完成了從小城市孤立發展向城市群發展的轉變。截至2015年末，遼寧省、吉林省和黑龍江省分別有特大城市4個、2個、2個；大城市5個、2個、2個[注]人口的城鎮化率是城鎮化發展水平的重要衡量指標之一。截止2015年末，在東北地區中吉林省城鎮人口占總人口的比重為55.31%；遼寧省城鎮化率達到67.4%，比2010年提高5.2個百分點；黑龍江省城鎮化率達到58.8%。依照我國所制定的國家標準，常住人口超過100萬人的為特大城市；50—100萬人的為大城市。。

其中，遼寧省中南部城市群是我國城鎮最為密集的地區之一，包括省會沈陽及大連等特大城市以及超過150個的中小城鎮。另外，吉林省中部城市群、黑龍江省以哈爾濱為中心的大城市群都極具規模。東北地區的城市群發展主要依靠工業的帶動，并且各省的城市群集中了本省主要的人口資源和經濟資源。東北有著較為發達的交通網絡，不同城市之間的空間聯系緊密。這在一定程度上促進了各個城市的發展。

(2)東北地區的城市基礎設施建設取得矚目成就。城市間交通、城市道路、排水、防災減災、通信、環境衛生、園林綠化等基礎設施建設是一個城市賴以生存和發展的基礎。這些基礎設施設計和建設的水平與質量如何也是評價一個地區城鎮化水平的重要依據。改革開放以來，特別是國家實施振興東北等老工業基地戰略以來，東北地區在基礎設施建設和城市環境條件改善等方面有了較大的提升。這一方面改善了各個城市本身的基礎設施條件，另一方面也加強了城市之間和城市群之間的互聯互通。在交通網絡建設方面，以吉林省為例，當前吉林省已經形成了省內外較為立體的交通網絡。省內主要城市都已覆蓋機場，機場整體布局建設基本完成；絕大多數的市縣都有高速公路互通，大大提升了運輸效率；鐵路建設也基本實現了省內市縣的全覆蓋。在市政建設方面，東北地區用于環境和公用設施的基礎項目投入逐年增加，這對于改進民生建設具有積極意義。以棚戶區改造為例，截至2016年12月底，黑龍江省全年開工改造各類棚戶區20.4萬套，基本建成15.1萬套。共完成投資279億元。吉林省開工改造各類棚戶區13萬套。遼寧省開工改造各類棚戶區14萬套。市政建設推動了城鎮化的發展，同時，城鎮化質量有了較大提升。

(3)確立了綠色城鎮化的理念。綠色城鎮化理念是借鑒和吸收西方的成功經驗，并結合我國城鎮化建設尤其是東北地區城鎮化建設的現實而形成的一種理念。它一方面強調城鎮建設的生態宜居，主張城鎮建設要遵循人與自然的和諧，要注重對資源的集約利用和生態環境的保護。綠色小鎮理念主張小城鎮建設不能搞成千城一面，要凸現每一座小城鎮的地理歷史風貌和現實特色。另一方面，綠色城鎮化理念強調綠色產業的支撐，主張在城鎮建設中發展循環經濟和綠色環保產業。如遼寧省在小城鎮中大力推廣綠色城鎮建設，逐步開辟多元化的城鎮化發展路徑；吉林省建設以綠色無公害蔬菜為產業支撐的綠色產業鎮、以東部地區部分鄉鎮為代表的生態保護鎮和以低碳經濟為特征的生態經濟鎮。盡管本地區的綠色城鎮化建設受到技術水平、生態環境和發展模式的制約，但是，該理念的確立已經為東北地區城鎮化指明未來發展的方向。

(4)破除阻礙城鎮化的體制機制取得一定成效。固有的體制機制在一定程度上制約本地區的城鎮化發展。東北地區也在不斷通過體制機制的創新打破壁壘，創造更好的城鎮化建設環境。具體而言，在戶籍政策上，2015年黑龍江省全面放開了雞西、牡丹江、七臺河、雙鴨山等9個城市的落戶限制；進一步放寬齊齊哈爾、大慶等兩個城市的落戶條件。在土地管理政策上，吉林省試點城鎮已經基本完成了農村集體建設用地使用權的確權登記發證工作。在城鎮建設投融資方面，本地區通過金融機構不斷擴展金融服務，為城鎮建設提供資金支持。這些突破體制機制障礙的一系列舉措，大大優化該地區城鎮化建設的軟環境。

二、東北地區城鎮化存在的主要問題

進入到21世紀之后，東北地區城鎮化速度明顯趨緩，東北地區城鎮化發展滯后的現象顯然不會在短時間得到妥善解決。那么，究竟東北地區城鎮化在現階段出現哪些問題阻礙了城鎮化建設的進一步發展，這是值得我們深入思考和探究的問題。

(一)名義城鎮化要快于實際的城鎮化

東北地區實際城鎮化和名義城鎮化之間有一定的差距，城鎮化率存在虛高。這里所說的名義城鎮化主要體現為不穩定性、非融合性和不平等性三個方面。所謂不穩定性是說相當一部分進入城市的農村人口在城市里沒有穩定的工作和相對固定的住所，這種人口的名義城鎮化是臨時的和不穩定的。非融合性是說東北地區集中了大量的墾區、林區和礦區人口，一些地方為了追求城鎮化率的指標，人為降低市鎮建制的標準，將這部分人口統計為城鎮人口，但實際上這些礦區、林區和墾區的職工其職業特點和生活方式都與真正意義上的城鎮居民有很大差別，他們很難真正地融合進城市。以吉林省為例，按照2013年的統計全省從事林業的職工有35萬人。從事礦業的職工有45萬人。這些人的生活方式更接近于鄉村，卻被統計為城鎮人口，這使當年的城鎮化率至少虛高3個百分點。截至2015年12月，吉林省常住人口城鎮化率達為55.3%，戶籍人口城鎮化率只有48.42%。而不平等性是指大量進入城市的務工人員并不是所在城市的戶籍人口，這些人口在城市公共服務、社會保險等諸多方面與城市戶籍人口相比沒有平等權利。

(二)東北地區經濟結構的不合理以及計劃經濟殘余導致城鎮化動力不足

東北地區是老工業基地，在計劃經濟體制下東北經濟尚能維持較快的發展，但是長期以來的計劃經濟體制和思維在市場經濟浪潮前難以短時間改變，致使東北地區的經濟發展儼然已經形成了路徑依賴，“東北地區城鎮化建設滯后于其他地區的根本原因在于本地區長期以來計劃經濟體制陰影并未消除，市場經濟并未迸發活力。計劃經濟體制和思維長期制約東北地區經濟發展。”[5]受制于計劃經濟體制的長期影響，東北地區經濟結構以工業和資源型產業為主，東北地區經濟發展長期走著粗放型的路線，如長春市的產業結構仍然存在著工業“一柱擎天”和結構單一“二人轉”的雙重制約。雖然此種發展模式在特定時期帶動東北經濟發展，但是在當今我國經濟轉型背景之下，東北地區的工業比重依然較大，第三產業發展緩慢。有學者指出：“2014年，東北地區第二產業占GDP比重為47%，高于全國42.6%的平均水平；服務業發展則相對緩慢，占比僅42%，低于全國48.2%的平均水平。”[6]118-121產業結構轉型的緩慢直接導致東北地區經濟發展受到嚴重沖擊，財政收入增長緩慢，城鎮化建設的經濟與財政驅動減弱。由于東北地區受計劃經濟殘余影響依然較大，民營企業的發展受到的掣肘就更大一些，很難和國有企業形成共同發展的合力。現階段，東北地區國有企業的經營舉步維艱，民營企業也受到連鎖影響，這也導致城鎮化發展的動力缺失，很難有效推動城鎮化建設。

(三)東北地區的土地城鎮化和人口城鎮化發展不協調

相對于我國其他地區，東北地區城鎮化更依賴于房地產的拉動，這就造成了土地城鎮化速度明顯快于人口城鎮化，這造成東北地區在城鎮化的過程中土地利用率較低，土地資源浪費較為嚴重。在2003—2012年的十年間，東北三省的城鎮建成面積年均增加3.69%，而同時期城鎮人口年均增長2.29%，更為嚴重的是該地區的農村土地征用面積年均增長超過30%。另一方面，政府為拉動房地產經濟的發展往往高價出售住宅用地，地王頻頻出現，導致房價上漲抑制了人口的城鎮化。這種正反兩個方面的因素造成東北地區人口城鎮化與土地城鎮化之間的差距不斷擴大，這種差距對東北地區城鎮化的可持續發展帶來一定的隱患。

(四)東北地區城鎮化發展與經濟社會發展協調性失衡

國際上根據某一地域內城鎮化發展水平與經濟社會發展水平的協調程度，把城鎮化發展水平分為三種情況：滯后城鎮化、適度城鎮化、過度城鎮化。滯后城鎮化是指某一地域內的城鎮化發展水平大幅度落后于經濟社會的發展，適度城鎮化是指某一地域內的城鎮化發展水平與經濟社會發展基本協調，過度城鎮化是指某一地域內的城鎮化發展水平大幅度超前于經濟社會的發展。總體來看，建國以來東北地區的城鎮化進程基本上與經濟社會發展相適應，但是，在東北地區城鎮化發展的不同階段和不同側面二者關系的表現不同，不協調的現象不同程度的存在。有統計表明：“振興東北老工業基地戰略實施以來，東北的沈陽、大連、長春和哈爾濱四大城市，GDP占東北的比重一直保持35%以上，到2014年，四大城市的經濟發展水平占東北地區的比重進一步上升到28.26%。”[7]1320-1328在東北地區城鎮化發展的初期階段主要靠工業化推動，東北地區的工業尤其是重工業以一種超常規的速度發展。這時的主要表現是城鎮化的進程跟不上工業化的進程，城市的基礎設施、市民的生活環境與快速工業化進程不協調。在東北地區的城鎮化快速發展階段，城市常住人口快速增加，城市建設用地快速增長，城鎮化的速度尤其是名義城鎮化的速度非常快。以至于很多“新城”缺乏產業支撐，很多“新市民”沒有固定的謀生渠道和手段。近幾年來東北地區出現了經濟發展速度與城鎮化發展速度雙低的現象，應該引起我們的憂慮和警惕。

(五)東北地區人口增長速度較慢

造成東北地區人口增長緩慢的原因可歸納為生育率低和人口流失嚴重這兩個原因。從歷史角度看，建國之后到本世紀初，東北地區由于城鎮化建設始終處在全國前列，早期快速的城鎮化使得東北地區居民在貫徹獨生子女政策上較為徹底，導致生育率始終較低。“在東北三省中，黑龍江省已是人口負增長，吉林省和遼寧省則增長速度緩慢，且都呈現下降趨勢。”[注]根據國家統計局的數據顯示，從2006年到2015年，東北三省人口年均增長率為0.21%，同期全國的平均水平是0.5%。2000年本地區的生育率已經低于1.0，2010年東北三省的總和生育率已經降到0.75。因此，東北地區較低的生育率是人口增長放緩的根本原因。可以說極低的生育率是東北三省人口增長緩慢的基礎性原因。另一方面，東北地區是全國人口流失最嚴重的區域之一，本地區的人口的遷出大于遷入已經接近20年。進入21世紀以來，東北地區經濟發展速度和生活水平已經和東部地區拉開一定差距，再加之氣候條件等其他客觀因素，導致東北人口大量向東部沿海以及華南、華北等地區遷移。以長春市為例，2014年，遷出人口為6萬人，遷出率為7.95‰，有3.62萬人遷往省外，占60.33%。遷出者大多為中青年，省際遷移人口中有近50%為較高層次人才，這種人口的流失對城市的發展不能不說是有著較大的負面影響。可見，人口的流失也是東北地區城鎮化所面臨的嚴峻挑戰之一。

三、東北地區新型城鎮化建設的路徑分析

當前，東北地區的經濟發展環境有所改善，在振興東北老工業基地以及我國“一帶一路”戰略的宏觀政策支持下，東北地區的城鎮化建設獲得難得的發展機遇。傳統的、粗放式的城鎮化建設已經暴露出顯著的不足。按照黨的十九大“推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”的戰略部署，東北地區城鎮化建設應當向新型城鎮化建設轉變。

(一)積極推動產業結構轉型，加強產業機構升級的政策引導

黨的十九大報告指出：“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。”在這一大環境之下，堅持轉型升級、構建動力轉換新引擎是新型城鎮化建設的題中之義。在推進產業結構轉型方面，就要堅持抓住轉方式、調結構這條主線，實現發展動能轉化，使加快傳統產業轉型升級、發展戰略性新興產業、加強產業政策的引導三個方面齊頭并進，促進新型城鎮化發展。

(1)傳統產業的優化升級勢在必行。東北地區傳統的工業基礎雄厚，應依托“中國制造2025”的大背景和東北老工業基地的產業基礎，進一步提高工業化的質量。通過不斷的技術創新打造新增長點，提升工業化的科技含量，使老工業生產邁向中、高端發展，將云計算、大數據、物聯網與現代工業相互融合，使東北地區從工業大省蛻變為工業強省。妥善處理勞動密集型產業和技術密集型產業之間的關系，將傳統工業向技術密集型方向發展，以技術創新為動力，科學地提升船舶制造、軌道交通、石油化工、汽車制造、光電信息等東北老工業基地支柱產業的科技含量，向技術密集、高度加工的高端價值鏈發展。

(2)加強農業現代化建設。黨的十九大報告中指出，要構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，完善農業支持保護制度，發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。這對東北地區農業現代化的啟示在于，要充分發揮東北地區是農業大省的資源基礎優勢，發展科技化、專業化的農業龍頭企業、生產基地、示范園區，壯大市場經營主體，推動規模化經營。發揮市場作用，積極培養一批有利于農業結構調整和發揮區域農產品優勢的、具有一定影響力的農業行業協會、合作經營組織等，使農產品生產、加工、銷售一體化；加大對農民技能和素質提升的培訓工程，政府牽頭幫助建成專業戶、專業村，讓農民懂技術、會經營。既釋放更多的農村勞動力進入城市，也不斷增加小城鎮的競爭力，逐步縮小城鎮之間的差距。

(3)積極打造功能齊全的服務業體系。打造結構合理、功能完備的現代服務業體系，實現服務業的區域品牌化。結合東北地區城鎮規劃體系，重點發展生產性服務業，努力開發生活性、消費性服務業。大力發展信息、金融、物流等生產性服務業，利用越來越多的企業接納將服務外包、購買市場服務等做法的契機，將原來生產制造行業內的、適于社會化運作的服務剝離出來，實現工農業與現代服務業的共贏發展、無縫對接。大力開發休閑旅游、商貿流通、家庭服務、文化創意、信息服務等生活性、消費性服務業，使現代服務業促進新型城鎮化的發展。爭取讓現代服務業盡快突破規模擴張的約束，推進連鎖經營，注重營銷和管理技能的創新，深化專業分工，實現勞動生產率的提升，為城鎮化建設提供更多的動力支撐。

(4)發展戰略性新興產業。培育戰略性新興產業的創新能力，重視科學基礎研究，促進產、學、研結合，搭建研發中心和創新成果轉化基地。注重創新人才的開發與培養工作，通過自主培養和外部引進兩種并行方式，吸引高端人才流向并留在東北地區。協調戰略性新興產業發展中的政府與市場兩者之間關系，由于戰略性新興產業發展的內動力是產業集群內部的利益共享，而目前東北地區的戰略性新興產業大多處于發展的初期階段，規模較小、抗風險能力較弱、產業結構也不是很合理，再加上產業投資大、回報期長的特點，單靠市場自發調節是行不通的，還要政府進行多方面的指導與有限的干預，如通過財政上專項資金的投入、稅收上對戰略性新興產業的優惠、開發一些適用于戰略性新興產業的銀行信貸產品和政府風險基金等措施，破解遏制戰略性新興產業發展的困境，為其更好、更快地發展提供空間。

(二)合理規劃城市空間布局，進一步提升城市群的輻射作用

實施區域協調發展戰略、以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局已被寫入十九大報告。新型城鎮化建設不僅要求每個城市發展有其自身定位和特色，同樣也要求城市之間的布局合理，發揮城市群的帶動作用。東北地區有著豐富的自然資源和雄厚的工業基礎，這形成了功能相異、發展路徑不同的城市群。不同的城市群之間應當借助于當前國家政策契機形成互動式的發展，不斷加強城市與城市、城市群與城市群之間的分工協作。

(1)東北地區大中城市須建立區域的協調機制，充分發揮不同城市的獨特資源。在新型城鎮化過程，東北地區各大城市群應該以振興東北老工業基地為契機，依托國家“一帶一路”建設，憑借東北地區的自然資源和產業基礎，互動發展，搶占國內產業分工的有利地位。有學者將東北地區未來城鎮化的機制概括為四種：即“中心城市的極化與擴散、政策推動和工業化驅動下的城鎮化、投資驅動下的中心城區空間擴張、新農村建設和城鄉統籌規劃推動下的城鄉發展。”[8]47-53通過合理規劃城市群的空間布局、打通城市群的交通網絡、整合城市群的資源等方式，強化每個城市群集聚擴散的作用，促進各城市之間的分工與協作，加強東北地區城市群的整體競爭力。如遼寧省提出以沈撫新區建設為重點推進中部城市群協同發展，吉林省提出推動中東西“三大板塊”協調發展，黑龍江則提出今后五年要合理確定功能分區和構建科學高效的空間布局體系。當然，在具體的合作中，各個城市要明確自身定位，確立清晰的產業發展規劃，遵循不同產業的客觀發展規律。在不同城市之間形成良性的錯位競爭，帶動城際之間的經濟互動。

(2)東北地區城鎮化建設必須借助地理位置優勢，進一步提升特大城市的地理輻射作用。特大城市對周邊地區具有很大的輻射效應，就東北而言，壯大哈爾濱、長春、沈陽、大連等四大中心城市的實力，會在人口、資源、經濟實力等各個方面形成集聚效應。如遼寧省提出支持將沈陽建設成為東北亞地區重要國際中心城市和支持建成大連東北亞國際航運中心、國際物流中心、國際貿易中心、區域性金融中心和現代制造業聚集區，吉林省提出將長春建設成為東北亞區域性中心城市，黑龍江省提出推動哈爾濱市建設東北亞地區具有重要影響的現代化城市和哈長城市群核心城市。而這四大市的發展壯大也能夠強化東北各市的區域協調發展，如沈陽、大連的發展能夠將東北其他地區與外界更好地聯結在一起，長春的發展不但能夠推進“長吉圖”一體化建設，而且可以與朝鮮的羅津、蒙古的喬巴山建立密切的經濟往來；哈爾濱對周邊地區的輻射能夠推動黑龍江省打造滿洲里——哈爾濱——綏芬河與歐洲的國際通道。這些對于東北地區的新型城鎮化建設都是十分重要的。

(3)加強重點鎮的建設，逐步縮小大城市與小城鎮的發展差距。重點鎮的建設和發展可為城鎮化建設提供更為廣闊的空間。加強重點鎮的建設和布局，可以在中心城市和鄉村之間構筑橋梁，發揮其傳遞能力；提供更多的就業渠道，擴大重點鎮的吸收接納能力，減輕中心城市的負擔。在東北地區特大城市、大城市等已接近飽和狀態下，發展特色重點鎮建設迫在眉睫。例如，在長白山、大小興安嶺等林區，可重點建設林業小鎮。借助于當地特有的林業資源、水資源、生態資源等積極打造特有品牌。在港口、鐵路、公路等交通樞紐區域，可重點建設交通小鎮，依托便利的交通條件發展物流運輸業[9]98-105，使小鎮成為物流集散中心和商貿中心。東北地區旅游資源極為豐富。部分小鎮可以依托綠色有機生態農產品資源、森林資源、冰雪資源、近海地理位置資源等建設旅游小鎮。還可依托中、朝、俄三國的邊境資源，建設富有異域特色的風情小鎮，積極開展對外貿易。

(三)深化體制改革，破除阻礙城鎮化建設的制度壁壘

新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，根本上是人的城鎮化。要把“農民”真正地轉化成“市民”就要完善公共服務體系，使農民在教育、醫療、文化、社會保障、生活基礎設施等方面也享受到完善的公共服務。這也就是中央城市工作會議提出的，“推進城鎮化要把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。要加強對農業轉移人口市民化的戰略研究，統籌推進土地、財政、教育、就業、醫療、養老、住房保障等領域配套改革”[10]。實現農民的身份城鎮化、農民的就業城鎮化、農民的生活城鎮化，只有完成身份、工作、生活的轉換，才能使農業轉移人口真正地融入城鎮生活，實現新型城鎮化的目標。

(1)對現有戶籍制度進行改革。戶籍是記錄公民個人信息的載體，但是在原來城鄉二元戶籍制度下，卻成為阻礙人們自由遷徙的“墻”。推進新型城鎮化建設，就必須打通這堵墻，轉移農村剩余勞動力，使已經進入城市生活居住的農業轉移人口身份也城鎮化，改變原來的城市居民、農民、農民工三種身份的尷尬劃分。東北地區可以根據城市規模采取循序漸進的方式探索戶籍制度改革，如吉林省十一屆黨代會提出，要推動戶籍制度改革和居住證制度雙落地，這就是對戶籍制度改革的有益探索。另外，對于部分就業進城但身份未進城的農村戶口居民，可以在就業、住房、社會保險、教育等關乎民生方面采取和城鎮居民同等對待原則，進一步提高農村居民的身份轉換意愿，通過合理的戶籍政策引導人口的流動。

(2)完善公共服務體系。以社區、村屯為落腳點，把公共服務的重心向基層傾斜，按照各類學校、醫療服務、養老機構、救助機構、文化機構等人均擁有量，合理分配當地的常住人口公共資源。完善義務教育體系，將中小學建設納入到東北地區城鎮規劃體系，加大城鄉學校合理互動，推進義務教育均等化。完善公共衛生體系，突出以社區、村屯公共衛生為重點，合理規劃公共衛生的服務半徑，設置鄉鎮醫院和醫療站。完善公共文化體系，對于城鎮農民集中居住的區域，充分利用社區文化活動室、農村文化大院等活動場所，增加居民與農民相互融合的機會。完善社會保障體系，將已經就業的農業轉移人口養老保險與城鎮居民養老保險并軌，將尚未滿足城鎮遷入條件的農業轉移人口暫時納入社區公共醫療體系；參照城鎮職工繳納失業保險費方式，逐步推進已經就業的農業轉移人口參加失業保險。加強鄉鎮社會救助體系的建設，以重點鎮為中心，充分利用新型城鎮化進程中由于教育資源整合而閑置的校舍，用于開辦各種保障場所，以城鎮中的社區和村屯為單位，采取政府直接管理或購買服務的方式幫扶困難群眾。

(3)逐步推進土地制度改革。土地改革涉及農民群眾的根本利益，土地改革的進程會對城鎮化進程產生至關重要的影響。農村土地改革可以圍繞這樣幾方面開展：一是進一步規范和完善農村土地流轉制度，將土地權利交予土地使用權人行使，通過多樣化的方式盤活農村閑置土地。二是推動征收制度改革。一方面要嚴格依照市場規律辦事，根據市場價值給予等價補償，讓真正失去土地的農業人口得到增值收益。另一方面，城鎮化建設要合理利用土地，商業用地、工業用地等進行合理規劃。充分發揮土地的增值效用，有效避免土地的閑置與浪費。

(4)完善住房保障制度。住房保障與新型城鎮化發展水平是明顯的正相關的關系，推進“以人為本”為核心的新型城鎮化進程，不僅要解決人們“住哪”的問題，還要解決人們“住好”的問題。目前，東北各地區為了支持房地產行業發展以及房地產行業去庫存的需要，對于購買商品住房的居民往往不限制戶籍身份。但是在城鄉二元體制之下，保障性住房政策并未惠及農村進城人口。已在城鎮就業但未發生身份改變的農村戶口居民無力購買商品住宅，也無法享受到保障房的政策福利。這種尷尬局面也限制了城鎮化的推進。政府應著力制定相關的公共政策，切實保障此類群體的切身利益，通過制度完善和配套政策的推行，讓此類群體能夠穩定地在城市中居住，進而轉變為城鎮人口。