反壟斷法與產業政策協調機制構建探析

王沙力

[摘要]反壟斷和產業政策是政府調節經濟的兩種方式，由于該兩種調節方式在理論基礎及價值觀上存在沖突，因此導致在反壟斷及產業政策的執行過程中存在廣泛的沖突，文章對存在該現象的原因進行了論述，并且力圖探究在上述沖突之中構建一種協調機制。

[關鍵詞]產業政策法；反壟斷法；協調機制

[DOI]1013939/jcnkizgsc201810176

1反壟斷法與產業政策的沖突

事物之間之所以需要協調一定是因為它們之間存在不和諧之處，因此，若要討論反壟斷法與產業政策之間的協調，首要的問題一定是先行探討它們之間的沖突。

產業政策是政府為了達到某種經濟目的，主動對資源優化配置，縮短市場配置資源的時間，促進國家經濟超常規發展的一系列政策的總稱。其具體內容包括各種稅收減免、財政補貼、關稅優惠等各種具體的制度性內容。

反壟斷法被稱為經濟憲法，其功能在于限制壟斷，維護市場的自由競爭秩序。其立法目的為：保護市場競爭機制，保證市場可以通過競爭機制有效配置資源，為市場參與者創造一個能夠自由進入、退出的公平環境。

由于兩者的目的不同必然導致二者的沖突性。

11價值觀上的沖突

產業政策的執行者主要為政府，依托政府公權力的干預，其思想源流是凱恩斯主義經濟思想，即通過政府干預經濟，通過財政政策和貨幣政策實現充分就業、經濟增長、抑制通貨膨脹。該種思想更進一步則可發展為政府直接透過其公權力在局部領域配置整合社會經濟資源，從而打造優勢產業，配合國家戰略。

反壟斷法則體現的是自由市場的思想，即充分相信市場，市場可以通過三大機制（供求機制、價格機制、競爭機制）實現資源的最優配置，而反壟斷法需要保護的則是其中的競爭機制，反壟斷法體現的是經濟自由主義的價值信仰。

干預和自由，其矛盾沖突顯而易見。

12馬歇爾沖突

馬歇爾沖突是由英國著名經濟學家馬歇爾歸納總結，他認為自由競爭會使得市場主體優勝劣汰，其結果一定會形成規模經濟，提高資源配置的效率。但與此同時不可避免地又會形成一定程度的壟斷，提高行業門檻，削弱市場的競爭機制作用，降低整個市場配置資源的效率。尤其在經濟全球化的背景下，各國都希望本國企業能夠提高國際競爭力，在世界市場分一杯羹。各國都會采取對特定產業的扶持政策，鼓勵收購兼并，推動產業的規模化和高級化以帶動經濟的發展，而一國的產業政策很大程度就在于實現產業集中，形成壟斷，擴大國際競爭力。

基于上述邏輯產業政策的功能在于鼓勵集中，形成規模經濟，最終實現資源配置的效率。而反壟斷法恰恰反對市場主體過于集中。兩者之間必然產生沖突。

13產業政策對反壟斷的抑制作用

在改革開放之后我們發現：與國際競爭對手相比，中國的各個產業分布過于分散，為了促進某些領域企業實現規模效應，我們需要擴大企業規模，并且將這種精神寄托于部分國有企業的發展上，依靠產業政策幫助國有企業擴大規模占領市場，使得中國市場最終涌現出不少的巨型國有企業，這些企業享受著產業政策帶來的紅利，在做大做強的同時利用其市場支配地位損害市場競爭環境。這種政府主導下的產業集中事實上破壞了一些既有的產業格局，壓制了有效競爭的市場環境。

14法律條文上的沖突

我國的反壟斷法，在條文之后往往會后綴“適用除外條款”，該種法律條文結構，典型地體現了產業政策的優先性。由于國家產業意志壓倒了市場主體的競爭意志，我國的反壟斷法在維護市場競爭機制方面的功能收效甚微。

這種沖突，其結果往往是反壟斷法讓位于國家的產業政策，以體現政府意志的產業政策勝利而告終。產業政策的合理性得不到市場機制的檢驗，反而成為大型國企侵犯市場競爭意愿、地方政府干預市場運作、謀取自身利益的手段。

2產業政策與反壟斷法沖突之原因分析

21產生的基礎不同

所謂產業政策，在20世紀70年代被日本政府首次使用，其具體含義是通過政府配置資源實現對某些產業的支持，而產業政策的概念最早被提出是在1985年召開的“環太平洋區域經濟成長及產業政策問題”的第十五屆太平洋貿易開發會議。此后產業政策被東亞發展中國家廣泛接納并使用。成為這些發展中國家干預經濟、提高國民經濟發展速度、增加國內生產總值的工具。

反壟斷法則不然，最早的反壟斷法是1890年美國出臺的《謝爾曼法》，其中僅有八條法律規則，這部法律的功能主要是促進競爭，保證市場機制正常運轉。而19世紀末的美國，剛好由自由資本主義社會過渡到壟斷資本主義社會，出現了大量的企業寡頭。他們利用其壟斷優勢地位攫取壟斷利潤，侵害廣大消費者、中小企業主、農牧場主的利益。于是，市場的非壟斷力量亦聯合起來，形成一股政治力量，要求消除壟斷、恢復市場公平自由的競爭秩序，《謝爾曼法》正是該股政治力量努力爭取的產物。

22二者的理論基礎不同

產業政策法的理論依據是后發趕超的發展經濟學理論以及凱恩斯主義的政府干預理論。20世紀五六十年代的日本為了快速實現工業化，趕超歐美發達資本主義國家，政府將其掌握的有限資源配置到重型工業、裝備制造業等政府所選擇的行業，并且直接吸納歐美的先進技術進行自我改造。以此為基礎學習西方先進管理經驗，確保這些產業可以快速發展，在短時間內實現國家產業結構的優化調整，使日本進入先進工業化國家行列，最終趕超歐美。此后，東亞國家如韓國亦吸收日本經驗，短時間內實現了國家的工業化和現代化。

而反壟斷法的理論基礎是自由市場理論及市場缺陷說，其中的重點是市場缺陷說中的市場障礙理論，即自由競爭的結果一定會有企業做大做強，并且形成其市場支配地位，這些廠商為了得到更高的壟斷利潤則會利用其市場支配地位產生危害市場競爭機制的行為，而自由市場理論認為只有在自由競爭的壓力環境中廠商才容易產生技術創新，而創新是經濟得以持續健康發展的原動力。限制競爭的行為表面上看是危害了公平自由的市場環境，而實際上損害的是市場競爭個體的創新動能。這就是市場障礙，因此需要通過國家力量矯正市場障礙。而作為發達資本主義國家，創新能力是它們維系其在世界經濟中的領先地位的基礎，因此這些國家更傾向于依靠反壟斷法保護市場競爭機制，鼓勵創新。

23二者的價值趨向不同

產業政策趨向于保護社會利益，通過政府調控資源率先發展部分產業，事實上是以犧牲另一部分市場經營主體的利益為代價建立起符合國家經濟戰略訴求的現代化工業體系。它追求的是社會整體利益，體現社會本位的價值觀。

市場經濟的資源配置功能其實蘊含一個前提，即每一個市場參與者都具備無限的創新潛能與創新熱情，自由的市場競爭環境有助于將這種創新熱情和潛能轉化為現實。因此，我們需要保護每個市場參與者的創新熱情和潛能。反壟斷法扮演的就是這樣一種角色，很明顯，這是一種個人本位。

產業政策追求社會利益，在一定程度上就會對市場參與者的個體利益進行限制，主要表現在限制市場參與者一定程度的行為和自由。那么在市場經營活動中個體利益和社會整體利益出現沖突的情況在所難免，甚至會出現犧牲社會利益以滿足個體利益的情況。在該種情況下如何適用產業政策和國家的反壟斷法，就會出現矛盾，如何協調和處理該種矛盾就成為我們必須思考和面對的問題。

3競爭法與產業政策的融合與協調

31理念層次的組合

十九大報告對中國主要矛盾重新定性，即轉變為：人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。生產已經不再是個大問題，我國已經進入到后工業化社會，在這樣的市場環境中已經不再是生產的不足，而是社會創新力度不夠。社會矛盾的轉化使得我們應該鼓勵創新，盡量締造有利于創新的社會和市場環境。有鑒于此，則應該改弦易轍，把市場參與者的競爭意志放在更重要的位置上。具體內涵有二：第一，政府的產業意志應服務于社會競爭意志，即政府干預經濟的行為不僅僅是為了實現其產業意志，而且還必須維護社會的競爭意志；共同為創業創新服務，努力締造中國經濟新的增長點。第二，市場參與者的競爭意愿要受個體競爭理性的約束，防止市場參與者為了增強競爭力而產生的外部性經濟行為，譬如對自然環境、社會風尚、公共安全等的破壞。這個時候，政府可以對市場競爭意志進行協調，譬如，政府的環保政策、食品安全衛生政策即是一種對自由的干預和協調，這可以視為一種“元意志”凌駕于政府產業意志和個體競爭意愿之上，對產業政策和反壟斷法的實施進行協調。

32規范層次的組合

產業政策和反壟斷法可以在功能上組合，最終形成解決具體經濟問題的理念，這些理念需要最終在立法、司法、執法等法律實施環節貫徹。具體而言可以分為三個步驟。

第一，提高國內市場化的程度，取消當前的一些審批制度，改審批為監管，譬如在金融市場中針對銀行業的審批、公司上市的審批等。

第二，進一步開放國內市場，譬如勞動力市場以及資本市場，可以循序漸進地松動，開放，導入外部壓力，倒逼國內市場主體主動應對國際化的市場競爭。從而進行體制機制的改造。

第三，有步驟地打破國內由于行政力量帶來的市場壟斷，進一步刺激國有企業的活力，譬如可以對國內的國有企業進一步地深化股份制改造、多元化改造，或者進行分拆，循序漸進推進國企改革。

33引入例外制度和決策前協商制度

例外制度和決策前協商制度可以從宏觀上解決產業政策和反壟斷法之間的沖突，將矛盾化解在立法前和具體的實施前。

所謂例外制度具體又可區分為適用除外和豁免，適用除外是事前即不適用規則，豁免則是指在事后通過特殊機制確定不適用規則，適用除外主要針對某些特定的行業或產業，譬如軍工、航空航天等，由于其特殊性或者政治經濟等方面的原因而不予使用反壟斷法，豁免制度則是指某些行業雖然屬于反壟斷法調整的范圍，但由于某些原因或事由而由反壟斷實施機構進行特殊豁免，不予處罰。

決策前協商則是指在產業政策出臺或者實施之前現將該政策與反壟斷實施機構進行協商，并得出結論，之后再根據該結論公布該產業政策及其實施細則，從而避免兩者在管轄上的沖突，將該沖突在事前化解，或者事前先行確定某種沖突解決機制。該種制度最早出現在日本、韓國、法國等行政主導型的國家，這些國家都習慣于通過政府干預經濟，從而實現國家產業政策，為了避免高強度的干預減損反壟斷法的效力，因此設計出決策前協商制度。

通過建立例外制度和決策前協商制度，可以將產業政策法與反壟斷法的沖突，消滅在萌芽階段。

4結論

反壟斷法的主旨在于保護市場競爭機制，并且兼有規范市場經濟秩序和維護競爭環境的功能。產業政策從發展經濟學的角度看來源于后發趕超理論，該理論主張通過國家力量整合資源、克服市場缺陷、加速實現一國的工業化和現代化，從具體實踐來看也取得了巨大成果。20世紀80年代以來，我國作為發展中國家，非常明確地在利用各種產業政策調配資源、加速國家的工業化，締造了中國制造的奇跡。但同時對市場公平競爭的環境造成了諸多消極影響。最典型的莫過于市場過度集中，以及各種行政性壟斷。而2007年8月30日，我國頒布了《反壟斷法》，其中諸多的理念和制度均和產業政策發生沖突，不可否認，產業政策在中國發展的初期發揮了巨大作用。但在中國已經完成工業化進入新經濟時代，制度建設的重點應當落實到發揮市場競爭機制，締造有利于創新創業的市場環境上來。改變過往行政手段代替市場規律的做法。我們應該清晰認識到決定市場參與者命運的是其真正具備的核心競爭力，具體而言是其創新能力，而絕不是其所掌控的政府資源。反壟斷法與產業政策相比定位上應作為基礎性法律存在，隨著中國的逐漸強大，社會矛盾的改變，在維護市場競爭秩序上的功能應該逐漸突出，而政府的產業政策作為一種宏觀調控的手段僅僅是對反壟斷法起輔助和補充的作用。二者共同促進國民經濟的可持續發展。同時，應當在操作層面確定例外制度和決策前協商機制，使反壟斷法和產業政策盡量避免沖突，讓二者協調發揮各自的積極作用，共同締造新時期我國健康自由的市場環境和競爭秩序。

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