重慶地票制度研究

何雨可

[摘 要]重慶地票制度是我國城鄉建設用地增減掛鉤政策的重要實踐，我國農村土地制度改革的重大創新，其在統籌利用城鄉土地資源、嚴格保護耕地、推動土地節約集約利用、消化樓市庫存、抑制城市房價、促進新型城鎮化發展方面發揮著重要的作用。文章的研究目標是通過對地票制度的本質以及運行過程的剖析，進而把握地票體現出的制度經濟學內涵。

[關鍵詞]重慶地票制度；科斯定理；制度變遷

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.11.028

重慶自設立直轄市以來，城市化進程加快，城鎮建設用地增加，但農村建設用地并沒有相應減少，城鎮與農村在兩端擠占耕地。如此的城鎮化該如何繼續，如何喚醒農村的“沉睡”資產、激發它的潛在價值成為解決這一難題的思路之一，地票制度即是這條思路的具體實施辦法。

1 地票制度概要

地票指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地在內等農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的“新增”建設用地指標。地票制度的具體實施有四個環節：復墾、驗收、交易、使用。長期在城市生活和居住的農民根據自己意愿申請，將閑置、廢棄或低效占用的農居房屋復墾為耕地，然后市、區政府對復墾申請的批準和結果驗收，若驗收合格，土地使用權人將被發給相應面積的“地票”。在交易環節中，農村土地交易所會根據實際情況，進行公開拍賣，價高者得，獲得“地票”者等于獲得了土地使用憑證，就可以在重慶市域內，申請將符合城市建設規劃的農用地，征轉為國有建設用地。

2 理論依據：科斯定理

科斯認為市場之所以失靈，根源在于產權界定不清和交易成本的存在。在微觀層次，如果產權的界定問題可以得到很好的解決，市場化的交易就一定會使政府管理的公共資源實現資源優化配置，科斯定理三提出：“存在交易成本時，最有利的產權配置是把產權配置給收益受影響最大的一方。”

確權頒證是深化土地制度改革的基礎，能最有效地幫助農民維護自己的財產權。在我國現行的土地制度下，農村土地的所有權、承包權、經營權分置，所有權歸集體，農民有使用權，但無處分權。由于我國農村土地集體所有制產權不明晰，導致出現了“人人有份，戶戶無權”的狀況，土地流轉存在障礙。地票制度針對農村建設用地比較模糊的產權狀況，進行確權分置：土地所有權歸集體，將土地使用權視為一種用益物權歸農民。確權分置有利于收益的分配，地票的成交價款扣除復墾成本后，85%的收益歸農民所有，15%的收益歸集體經濟組織。

科斯定理的要點就是說凡是政府管控的經濟指標或者要素指標就有價值，有價值就可以交易，而這種交易是由政府直接配置還是由市場配置，這就是地票制度脫胎于“城鄉建設用地增減掛鉤”但又與之相區別的關鍵所在。重慶地票制度與“城鄉建設用地增減掛鉤”實現的經濟功能類似，都是用農村荒廢、利用不充分的土地填補城市建設用地的供需缺口，科斯提到市場的前提必須是清晰界定了各方的財產權利，由于地票制度進行了確權頒證的前期工作，所以地票不再是用行政手段來實現上述目標，而是經由一個公開的土地市場，通過市場的競爭和價格機制來完成，實現土地規劃效率最高化、資源利用最優化、整體功能最大化。

這兩種配置方式具體有不同呢？比如說重慶市經濟建設每年大概要占用800萬畝耕地，經國土資源部批準，重慶市政府或開發商就可以征800萬畝地，10年就要征8000萬畝，十幾年就要減少一億畝耕地。從這個意義上講，這個指標是政府審批的，是無償的。如果能夠讓農村的農民進城以后把農村的宅基地退出，形成地票，拿到土地交易所里交易，開發商通過交易獲得地票后可以征地，就形成一個市場化交易的有償指標，區別于向國土資源部或政府申請的無償指標。也就是說，在市場的引導下，農民對其所擁有的產權具有充分行使以使其收益達到最大化的沖動激勵。

3 地票制度變遷過程分析

3.1 制度變遷的行動團體分析

根據新制度經濟學的論述，制度是否能發生變遷，關鍵在于是否能出現推動制度發生變遷的行動主體。按照在制度變遷過程中發揮作用的先后順序，制度變遷主體一般分為兩個行動團體：其一是初級行動團體。初級行動團體是制度變遷的主力軍，其構成可以是個人，也可以是團體組織，他們能夠在現有制度安排中發現不能實現的潛在收入，并有能力改變現有制度、設計新制度來獲取潛在收入。任何一個初級行動團體的成員都應該是熊彼特意義上的企業家，勇于創新并敢于承擔風險，這些成員一旦發現潛在利潤大于潛在成本，就會引發制度變遷。其二是次級行動團體，用來幫助初級行動團體獲取潛在收入，次級行動團體可以作出一些能夠獲取收入的策略性決定，可能會使初級行動團體的一部分潛在收入轉入到他們手中，但一般不能增加收入總量。

經濟發展需要大量的建設性用地，而城市的建設用地指標十分有限，并且我國的土地用途管制制度和耕地保護紅線制度嚴格限制將農用地轉為城市建設用地。與此同時，農村建設用地出現大量閑置的狀況，由于制度的缺失，其經濟價值難以實現。而通過地票交易，市政府能夠獲得額外的土地用于經濟建設，增加財政收入，同時也可以反哺農村，增加農民的財產性收入，從而促進城鄉融合發展。重慶市政府發掘了這一潛在價值，是制度創新的“第一行動集團”，市政府中的制度設計者就是富有創新和冒險精神的熊彼特意義上的“企業家”。隨后，重慶市政府研究室、重慶市國土房管局、重慶市聯合產權交易所等相關部門經過調查研究，提出了農村土地交易的相關方案并將其上報國家相關部委，因方案恪守了中央反復強調的“堅持土地公有制性質不改革、耕地紅線不突破、農民利益不受損”三條底線，制度安排得到制度環境的許可，所以中央相繼出臺文件支持重慶地票交易實驗，則中央政府是制度創新的“第二行動集團”，在“第二行動集團”的支持下，重慶市政府成立農村土地交易所，地票制度付諸實施。

3.2 制度變遷的動因分析

諾斯認為，制度變遷是制度不均衡時人們追求獲利機會的過程，當存在潛在利潤并且潛在利潤大于制度變遷成本的情況下，人們對現存制度不滿而意欲改變現有制度安排。因此制度變遷是一個帕累托改進的過程。

地票制度在某種程度上講，實現了帕累托最優。地票制度在沒有觸動任何既得利益集團的條件下，增加了以下主體的利益。

第一，農民在地票交易中獲益。農民工在城里面落戶以后，有的選擇將農村里的房子退出，進城農民變成城市居民，地票交易所獲的經濟補償成為他們在城里面改善生活的資金來源，地票制度改革實現了“城市反哺農村”，有效地改善了農民的生活質量和人生境遇。

第二，地方政府通過地票交易可以獲取國家計劃外的建設用地指標，因復墾而產生的建設用地指標大約占到中央劃撥給重慶的建設用地指標的10%。因此用于城市建設的土地增多，城市化進程加快。另外地方政府獲得了更多的土地出讓金，增加了財政收入，推動了經濟發展。以前所說的城市化帶動周邊農村發展僅限于大城市的近郊區，1000公里外的農村鞭長莫及，但地票的實施使大城市與1000公里以外的農村實現聯動發展。

第三，通過地票交易，企業獲得了更多土地開發的機會，相應得到一定的經濟利潤。企業通過拍賣的方式競得土地能夠使農村閑置土地經過商業開發發揮最大的經濟價值，實現城市建設用地和農業荒地的“占補均衡”。

由以上三個主體的分析可見地票制度的凈收益遠大于成本，因此地票制度的創新便得以實施。

4 結 論

本文首先簡述了地票制度的內涵以及運行過程，然后從制度經濟學的視角，以科斯定理為指導闡述了地票制度的理論前提，并利用制度變遷理論對地票制度變遷的行動團體、動因進行了簡要分析。重慶市地票制度設計與鄉村振興戰略的內涵相契合，其在堅守耕地保護紅線的前提下，既有效地滿足了城市建設用地的指標需求，又使農民享受到土地增值收益，在土地總量均衡的前提下實現了結構改善，在促進城鄉土地資源優化配置的過程中，間接推動了城鄉融合發展。

參考文獻：

[1]黃奇帆.地票制度實驗與效果——重慶土地交易制度創新之思考[N].學習時報，2015-05-04.

[2]黃奇帆.地票戶改的重慶實踐[EB/OL].（2015-03-20）.http：//m.video.caixin.com/m/2015-03-20/100793219.html.

[3]楊德才.新制度經濟學[M].北京：中國人民大學出版社，2015.

[4]慕衛東.重慶地票制度的功能研究：制度經濟學視角[D].重慶：西南大學，2016.

[5]丁玉梅.重慶地票制度下土地資源利用的外部性問題分析[J].中國市場，2013（48）.