山東省新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)存在問題及對策研究

[摘 要]新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是近年來我國不少地區(qū)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要探索。山東省新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)取得了明顯成績，但也存在許多問題。在對其存在問題進行分析基礎(chǔ)上，探尋推進山東省新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進一步開展的對策建議。

[關(guān)鍵詞]山東省；新型家庭農(nóng)場；土地流轉(zhuǎn)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.11.020

1 前 言

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一個重要組成部分，2014年中央一號文件進一步提出了加強農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。山東省作為經(jīng)濟強省和農(nóng)業(yè)大省，對本省新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)遇到的問題進行研究，對全國新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也具有重要的借鑒意義。

2 山東省新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)遇到的困難和問題

2.1 建設(shè)資金短缺

由于長期的城鄉(xiāng)二元體制，農(nóng)村自有資金比較缺乏，農(nóng)村金融市場也還不健全，城市資金入鄉(xiāng)渠道也還不很通暢。單純依靠農(nóng)民自己是無法解決的。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項長期的、系統(tǒng)化的工程，需要大量的資金投入，但各級財政投入較少，難以發(fā)揮引領(lǐng)作用；支農(nóng)涉農(nóng)項目資金由于整合政策剛性不夠，各部門各行其是，按照自身意愿安排，整合力度不夠。項目投入規(guī)劃整合的村莊，將來還需要拆遷賠償，是極大的浪費。

2.2 群眾意愿實現(xiàn)與期望存在差距

廣大農(nóng)民群眾不僅要住得好、生活方便，還要求方便進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。村莊規(guī)模過大、區(qū)域過寬，合并后農(nóng)民與耕地距離過遠(yuǎn)，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的便利考慮不周，給農(nóng)民的社區(qū)生活帶來了大量的困難。由于資金、設(shè)計理念等方面的限制，加上溝通不夠充分等原因，有的新建農(nóng)村社區(qū)與農(nóng)民對新農(nóng)村社區(qū)的期望存在一定差距。建設(shè)樓房還是平房，要由農(nóng)民自己做主。有的地方與農(nóng)民溝通不夠，規(guī)劃設(shè)計建設(shè)的樓房，建設(shè)和居住成本高，農(nóng)民出現(xiàn)抵觸情緒。

2.3 農(nóng)民利益的保護不夠到位

部分地方的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)匆忙上馬，特殊群體的利益無法有效保護。如孤寡老人和貧困戶由于貧困，根本無力承擔(dān)農(nóng)村新居所需要農(nóng)民個人支出的資金，資金匱乏情況較為突出。同時如果不能順利實行土地流轉(zhuǎn)，仍然停留在分戶經(jīng)營，進行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、實行集中居住，不僅給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營帶來極大的不便，大大增加了農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本。而且在個別經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)，由于補貼資金過少，個別地方的少數(shù)農(nóng)民甚至因此出現(xiàn)了返貧現(xiàn)象。

2.4 規(guī)劃設(shè)計不合理，質(zhì)量監(jiān)督不到位

在已經(jīng)進行建設(shè)的新型農(nóng)村社區(qū)中規(guī)劃設(shè)計方案和配套設(shè)計不合理、質(zhì)量監(jiān)管不到位的問題非常突出。主要表現(xiàn)在選址缺乏全盤考慮，過分注重建設(shè)速度，在農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)完成后，許多問題很快暴露出來。另外，由于監(jiān)管缺位或監(jiān)管不嚴(yán)，造成部分農(nóng)村新居建設(shè)項目出現(xiàn)嚴(yán)重質(zhì)量問題，引起農(nóng)民群眾極度不滿。由于農(nóng)村新居建設(shè)尚缺乏明確監(jiān)督和責(zé)任單位，政府的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會等在新居建設(shè)中的監(jiān)督管理責(zé)任劃分不明確，也是農(nóng)村新居建設(shè)質(zhì)量存在問題的一個重要原因。

2.5 難在利益的調(diào)整和文化的融合

首先是利益融合難。來自不同村莊的社區(qū)居民，由于原來村莊集體財力和分配方式的不同，都有著不同的利益格局。合并社區(qū)后，社區(qū)矛盾復(fù)雜化，社區(qū)管理會困難重重。其次是文化融合難。文化融合是社區(qū)共同體形成的重要條件。引導(dǎo)群眾轉(zhuǎn)變觀念，養(yǎng)成良好的生產(chǎn)生活習(xí)慣，形成社區(qū)自己的社區(qū)文化，發(fā)揮文化的凝聚作用，凝聚人心，化解矛盾。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，文化的融合至關(guān)重要。只有文化融合一體，社區(qū)共同體才能形成，社區(qū)才能更好地發(fā)展。文化的融合也將是一個長期的過程。

2.6 土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和范圍小，制約了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

目前土地流轉(zhuǎn)制約新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要因素。土地不能順利流轉(zhuǎn)，不能實現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展和集約經(jīng)營，不僅造成土地經(jīng)營的成本高，而且不能使農(nóng)民順利實現(xiàn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。造成新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)即使能夠順利進行，但農(nóng)民仍然依附于土地生產(chǎn)，靠直接從事種植業(yè)獲得生活收入，分戶經(jīng)營的諸多弊端沒有得到改善。新型農(nóng)村社區(qū)的集中居住、合村并居模式，使農(nóng)民居住社區(qū)遠(yuǎn)離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，原有細(xì)碎化經(jīng)營也制約了農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展，帶來極大的生產(chǎn)生活不便。

3 推進山東省新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的對策建議

面對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)遇到的這些制約因素，推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作就必須做好科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計，充分考慮和尊重農(nóng)民的想法和要求；注重調(diào)查研究，切實因地制宜采取多種形式；各級政府改變思路變主導(dǎo)為引導(dǎo)；注重典型示范，分批進行等措施推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作順利進行。

3.1 推行新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)推進政策公開，提高騰退拆遷的公平與民主性

在今后其他類似地區(qū)的拆遷騰退執(zhí)行中，要加強政務(wù)公開，統(tǒng)一補償標(biāo)準(zhǔn)，保證政策透明性，同時有條件的地區(qū)可以嘗試騰退拆遷的公眾參與，加強基層民主建設(shè)，充分了解農(nóng)民意愿，提供農(nóng)民表達(dá)意見的平臺，盡可能保證過程的公平性與民主性，保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)等正當(dāng)權(quán)益，才能切實提升農(nóng)民對集中居住的滿意度。

3.2 加強土地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)節(jié)約出的土地，及時收歸集體，首先用于土地復(fù)耕，實現(xiàn)占補平衡。暫不具備復(fù)耕條件的，可以先植樹和發(fā)展畜牧業(yè)，為土地復(fù)耕創(chuàng)造條件，增加農(nóng)村耕地資源儲備。由村集體統(tǒng)一整理復(fù)耕的土地，有利于土地規(guī)模開發(fā)，促進土地向種糧大戶集中。同時，進一步推進土地流轉(zhuǎn)工作，加大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和范圍，催生農(nóng)業(yè)園區(qū)和高效農(nóng)業(yè)。不少新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，充分利用舊村復(fù)墾的土地，走高效農(nóng)業(yè)發(fā)展之路，高起點規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，規(guī)模化發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)，為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供產(chǎn)業(yè)支撐。更重要的是，可以解決進入社區(qū)的居民就近就業(yè)的問題，這也是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要民生建設(shè)的要求。是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要民生要求。

3.3 加強新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的風(fēng)險管理和長效機制

建議新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主體提高風(fēng)險管理意識和管理長效機制。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定，肩負(fù)著重大建設(shè)任務(wù)，不容有絲毫的麻痹大意，若缺乏風(fēng)險意識，忽視風(fēng)險管理，就會給社會經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大損失。政府在提高風(fēng)險意識的同時，也要采取具體的行動進行風(fēng)險管理。政府可以引入風(fēng)險管理理論，進行風(fēng)險管理相關(guān)制度建設(shè)，規(guī)范新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的參與主體建設(shè)行為，嘗試建立風(fēng)險管理長效機制，以期更好地從事公共管理。

3.4 建議政府建立風(fēng)險管理長效機制

風(fēng)險管理的實質(zhì)是以最低的成本規(guī)避、控制風(fēng)險，避免合法利益的損失。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中政府、社區(qū)企業(yè)、投資企業(yè)、村委自治組織和村民等參與主體，通過運用風(fēng)險管理理論去管理各地新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中面臨的各類風(fēng)險，能夠更好地實現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)目標(biāo)，能夠更快地改變農(nóng)村社會落后面貌，能夠更大地提高農(nóng)民生產(chǎn)、生活水平，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共同富裕。

3.5 多渠道融資，并進一步明確監(jiān)督管理責(zé)任

各地方政府應(yīng)積極出臺對于新型農(nóng)村社區(qū)專項政策，根據(jù)財政狀況給予專項資金支持。完善國家、地方政府、村委會、農(nóng)民個人、融資等多渠道資金來源。提高土地補償標(biāo)準(zhǔn)，解決資金匱乏的關(guān)鍵問題。按照城鎮(zhèn)居民商品房標(biāo)準(zhǔn)，請建筑設(shè)計部門進行設(shè)計和監(jiān)督，明確村委會為主體，各職能部門明確監(jiān)管責(zé)任，加強工程質(zhì)量監(jiān)督管理。

3.6 新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)因地制宜、循序漸進，提高農(nóng)民生活保障

首先，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)遵循因地制宜、布局合理、逐步滲透、分階段改造的基本原則，按照規(guī)劃的總體要求，分階段地確定細(xì)化目標(biāo)，還要研究實施期間的國家對新農(nóng)村的政策，以及宏觀環(huán)境的變化，結(jié)合農(nóng)村實際狀況采取平穩(wěn)推進的建設(shè)策略。其次，推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)該把短期發(fā)展規(guī)劃與長期發(fā)展規(guī)劃有機融合，短期發(fā)展規(guī)劃要充分考慮到現(xiàn)有的財力、人力、物力，且不可冒進推進，要讓農(nóng)民看得見、摸得著地得到實惠，短期發(fā)展規(guī)劃是實施長期規(guī)劃的重要基礎(chǔ)，但是不能為了眼前的利益而影響以后發(fā)展的全局。最后，對于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要集思廣益，及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，特別是對存在的問題要分析產(chǎn)生的原因，盡快解決建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題。應(yīng)從農(nóng)村發(fā)展的特殊性出發(fā)，采取最便捷、最有效、最能使農(nóng)民認(rèn)同的方式完成規(guī)劃的最終目標(biāo)。

3.7 提供多元化的新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)

新型農(nóng)村社區(qū)要為其居民提供與城市社區(qū)等值的公共服務(wù)，構(gòu)建多元化的新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系，各類社區(qū)組織要以農(nóng)民利益需求為服務(wù)目標(biāo)，協(xié)助好基層政府完善基本的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)，主要包括完善基本的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)、發(fā)展便利的農(nóng)村社區(qū)市場服務(wù)、構(gòu)建多元的農(nóng)村社區(qū)志愿服務(wù)三方面。

3.8 建立保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的法律機制

建立保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的法律機制。首先，要在立法上完善相關(guān)拆遷和征地的法律法規(guī)，來規(guī)范征地和拆遷工作的主體行為，保護好農(nóng)民的土地和房屋建筑等財產(chǎn)權(quán)利，通過法律監(jiān)督來減少并杜絕基層政府和利益集團違法“圈地”的行為，提高對征地拆遷農(nóng)民的補償力度，避免強制性拆遷和強制性征地。其次，建立和完善司法救助體系，切實保障好農(nóng)民的基本權(quán)益。農(nóng)民的弱勢群體地位表現(xiàn)在農(nóng)民文化水平較低，缺乏相關(guān)的法律知識和自我維權(quán)意識，因此農(nóng)民在與基層政府和利益集團產(chǎn)生利益沖突時，很難獲得法律上的公正救助。

3.9 切實加強監(jiān)督管理

應(yīng)該上下齊心協(xié)力對農(nóng)村干部的監(jiān)督管理。比如上級主管部門應(yīng)該采取不定期的基層工作監(jiān)督和檢查，切實做到獎懲機制并用。同時要加強監(jiān)督管理的有效途經(jīng)可以建立農(nóng)民對干部的評價機制，因為農(nóng)村干部的服務(wù)對象是農(nóng)民，只有農(nóng)民對這些農(nóng)村干部最了解，只有對農(nóng)民廣開言路，調(diào)動農(nóng)民的積極性參與到監(jiān)督管理體系中來，真正傾聽、采納農(nóng)民有建設(shè)性的意見，對農(nóng)村干部的工作進行綜合評價，就能收到事半功倍的效果。

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[基金項目]山東省社會科學(xué)規(guī)劃項目“商業(yè)銀行信貸支持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展對策研究”（項目編號：16DJJJ19）；山東省軟科學(xué)研究計劃項目“基于中外實踐的我國新型家庭農(nóng)場發(fā)展路徑研究——以山東省為例”（項目編號：2015RKB01408）階段性成果。

[作者簡介]王金河（1972—），男，山東茌平人，管理學(xué)碩士，聊城大學(xué)商學(xué)院副教授，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟理論與政策研究。