淺析我國縣級政府績效治理機制的構建路徑

梁陞

摘要：構建縣級政府績效治理機制與提升縣級政府績效具有高度契合性，科學、合理的縣級政府績效治理機制能顯著改善與提高縣級政府績效。所以，有必要構建起縣級政府績效治理機制。應從各主要評價主體的價值取向、行動邏輯和比較優勢等方面構建縣級政府績效治理機制，以促進縣級政府績效的提升。

關鍵詞：縣級政府；績效治理機制；路徑

一、問題提出

改革開放以來，隨著我國各項社會事業的發展，公眾的民主意識和行使民主權利的能力在不斷增強，且更為關注全社會公共利益的實現。目前我國已進入中國特色社會主義建設新時期，社會主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分發展之間的矛盾。此時，地方政府如何更有效地為公眾提供公共物品和公共服務，進而促進公共價值和公共利益的實現，是一個急需解決的問題，而這個問題解決事實上涉及怎樣提升我國地方政府的績效。傳統的績效管理實踐如今已很難提升地方政府績效，因此有關地方政府績效管理的實踐探索和理論研究需要超越既有績效管理體制，構建起適應經濟社會不斷發展的、現代的地方政府績效治理機制。這就將地方政府績效治理機制的構建路徑問題擺在了我們面前，且它事實上是我們在新時期為提升縣級政府績效所必須加以解決的一個重大的理論和實踐課題。我們知道，央地關系“自上而下”的權力控制邏輯是促進地方政府績效提升的動力之一，但從治理理論的視角來看，企業、公民等主體參與政府績效評價也是地方政府績效提升的動力。因此，本文擬從政府績效評價多元主體的價值取向、行動邏輯和比較優勢等方面出發，對我國縣級政府績效治理機制的構建作初步探討。

二、文獻述評

進入21世紀，一些學者開始審視和反思傳統的地方政府績效管理實踐，試圖以全社會公共利益的實現為基礎，構建地方政府的績效治理結構。與此同時，地方政府績效治理理論研究的關注點也發生了變化，政府與企業、公眾等社會力量在績效治理過程中的合作成為研究熱點。如美國學者道格拉斯·摩根（2011）就政府績效管理中價值理性和工具理性之間的關系問題進行研究，并以公共行政價值為基礎，構建了地方政府績效治理的戰略框架，分戰略制定、戰略發展、管理和執行、評估和反饋四個階段，并從個體、結構、政策三個層次，提出具體政府績效治理戰略，建議地方政府應以公共價值的實現為基礎加以實施。我國學者包國憲（2010、2012）則提出了以公共價值為基礎的政府績效治理理論和政府績效治理的PV-GPG模型。以往縣級政府績效管理采用的是自上而下評估（監督）方法，績效治理與其不同的地方在于打破這種單一主體開展績效評估的格局，如蔡立輝（2012）認為，由既有的政府績效評估實踐發展而來的政府績效評估的科學化概念，是將專家納入政府績效評估過程當中，鼓勵其參與政府績效評估。2012 年10月，在“公共績效治理：國際學術前沿與全國實踐經驗高端論壇”中，羅納德·塔門教授和賈塞科·庫格勒教授（2012）第一次提出 “國家績效理論”，對政府績效治理理論作了補充和完善。近年來，我國地方政府績效管理實踐已不能地很好地促進政府績效提升，回應經濟社會快速發展過程中人民對美好生活的需要。因此，我們有必要對地方政府績效治理政策和有關規則進行研究。換句話說，我們只有在更大的范圍內探討政府績效治理的目的、技術手段等問題，才能促進地方政府績效治理實踐的探索和發展。另外，績效治理的環境、主體和治理機制的構建問題也需要得到關注，本研究就是圍繞著（縣級）地方政府績效治理機制的構建問題而展開論述的。

三、我國縣級政府績效治理機制的構建路徑

黨的十八大以來，隨著全面深化改革，尤其是行政體制改革的進一步深入，政府績效管理主體正由單一逐步走向多元，但政府績效眾多利益相關者的復雜性和多樣性決定了績效評估主體多元結構仍呈現出不科學、不合理的狀態。因此，本研究認為要想構建我國縣級政府績效的公共治理機制，促進縣級政府績效的提升，必須先從各主體的價值取向、行動邏輯和比較優勢等方面著手。

（一）“元治理”角色政府發揮作用的路徑分析

1. “政府本位”價值取向和優勢

政府作為評估主體， 體現的是“政府本位”價值取向， 同時體現了政治權力的統治和管理特征。“政府本位”的價值取向下凸現出的是政府在公共事務治理中的中心地位， 它不僅具有權威性，還強調自身系統的不斷發展與完善。由于政府是政治權力的具體行使者， 所以政府作為評估主體自然代表了統治階級的意志。我們必須承認，“政府本位”的價值取向不管是對其作為“元治理”角色在公共資源配置和平衡經濟社會發展中作用的發揮，還是對政治權力集中統一的強調，都是有益的。

2. 績效評估程序的規范化

我國地方政府績效評估中 “目標管理”、“萬人評議地方政府”、“陽光政務” 等實踐經驗都在績效評估程序的規范化發展中作出了貢獻。我們需要在持續規范政府績效評估內容和程序過程中，對已有的實踐進行反思，并在此基礎上探索創新地方政府績效評估的新模式，并通過立法將其確定下來，以保證評估的科學化、規范化和民主化。另外，整個績效評估過程中各階段的任務和績效結果的應用，也應加以規范。

3. 擴充參與主體

由于縣級政府與公眾較為接近，所以應將公眾等社會力量納入績效評估過程，并接受其評價，逐步實現由自評向自評與他評相結合的轉變，進而形成多元主體共同參與評估的局面。關于如何擴充績效評估參與主體，應做好以下兩點：

（1）將非政府組織等社會力量納入政府績效評估過程。這樣不僅可以減輕政府在績效評估中的成本負擔，還可以確保績效評估的公正性、科學性。

（2）邀請、鼓勵高校或研究機構的相關領域專家參與評估。縣級政府績效評估制度的不斷完善，需經歷長期的實踐與理論研究過程。目前我國縣級政府績效管理更多地是“經驗主義”，即根據過往經驗進行管理，而這非但不能促進縣級政府績效提升，還使得績效評估難以得到進一步發展。所以，應鼓勵相關領域專家對我國縣級政府績效管理實踐適時進行經驗總結并提煉出理論成果，以更好地指導績效治理實際。

4. 建立績效管理平臺，建立績效治理多元主體互動機制

縣級政府應建立起績效管理的信息溝通平臺，并安排專職人員負責收集有關信息，以確保績效信息來源的權威性和系統化、傳遞的網絡化和結果的有效運用。此外，要結合“互聯網+”、大數據等技術搭建政府績效的現代管理平臺，對整個績效管理過程中的工作進行指標化、規范化，形成可以進行計劃、實施、評估和獎懲的績效管理網絡，進而實現從傳統績效管理到現代績效治理的轉變。最后，應強化政府內部各部門間的績效信息溝通與反饋，以逐步建立起績效治理互動機制。

（二）市場主體企業發揮作用的路徑分析

1. “企業本位”價值取向和優勢

“企業本位”的價值取向事實上反映的是企業作為最基本的市場主體，要求政府為其提供良好的市場監管服務，一般是要求政府經濟工作應以人為本，符合市場經濟運行基本規律，平衡好經濟發展的效率與質量之間的關系。

企業參與政府績效評估，作為目前由“政府本位”向“民眾本位”轉變過程中的一個過渡階段，對于把發展看作解決一切問題的關鍵的中國政府，企業可以較為真實和客觀地反映民眾的部分價值取向，并在評價政府經濟服務職能好壞的過程中，有著不可替代的作用。

2. 加強內部管理，培養自律意識

企業應采取措施加強自律。要通過建立組織目標和共有價值來培養組織成員的自律意識。如果企業中每個員工都能認可、熟記所在企業目標、企業文化和價值，那么企業的文化和機制將會潛移默化地影響員工的行為。另外，通過內部管理的加強，員工將逐步形成自律意識。

3. 獨立性的保持

獨立性有兩個方面的體現：經費和人員。企業參與縣級政府績效治理的前提是不能損害其獨立性。從經費上來說，企業組織所面臨的困難并不大，其可以從營收中拿出一部分作為參與績效評價的經費。所以其獨立性機制的建立最重要的是要保證參與政府績效治理人員的獨立，而這一問題的有效解決需要與政府明確各自人事管理的權限。

4. 建立和完善企業參與績效治理監督制度

完善第三方評估監督制度，是保障第三方評估有效開展的前提。關于如何完善監督制度，讓企業能較好地參與縣級政府績效治理，重點在于要充分利用新聞媒體的力量，發揮輿論監督的作用，增強企業及其參與縣級政府績效評價人員的責任感和使命感，使其更好地發揮作為作為績效治理主體的作用。

（三）公眾參與縣級政府績效治理機制的路徑分析

1. “民眾本位”價值取向和優勢

公眾作為評估主體，是以“民眾本位”為價值取向，強調“民眾主權”，民眾是國家的主人翁。它要求政府合理合法地行使公共權力，其行為要以增進全社會公共利益為目標。公眾參與績效評估，體現并強化了其主人翁意識、民主參與意識，同時增強了民眾的民主參與能力，它實際上對政府的要求是：民眾作為納稅人和政府提供公共服務的對象，其合理的經濟權益和民主參與權利，應得到政府的尊重和保障。

2. 增強參與意識和能力

縣級政府績效治理要采取措施逐步擴大和完善公民參與，首先在于增強公民參與意識。要倡導并塑造積極、樂觀、向上的公民精神，逐步增強公民的民主權利意識，鼓勵并采取措施逐步將公民納入政府績效管理過程。

從公民自身來看，其不僅應加強學習，提升參與政府績效治理的能力，還應積極關注社區、街道層面公共事務的治理，并通過自身的積極參與，使政府的行為反映社會公眾的基本利益和價值。

3. 促進表達方式多元化，拓寬參與渠道

縣級政府應采取措施拓寬民眾參與政府績效治理的渠道，可利用微博、微信、手機app等移動平臺，以及報紙、電視、廣播等傳播媒介，多渠道地發布與政府績效治理有關的信息。另外，公民個人要提高運用多種技術方法和手段，如微信、微博等網絡平臺來表達自身利益訴求的能力。

四、結論

在經濟社會迅速發展和公民民主參與意識日益增強的時代背景下，傳統地方政府績效管理體制顯得不很適應，所以應引入企業、民眾等社會力量，創新地方政府績效管理體制，并以地方政府績效治理機制的建立作為發展目標。另外，還應加強相關理論研究，唯有如此，才能在中國特色社會主義建設新時代，促進地方政府績效的提升。本文基于績效治理的文獻梳理和對我國政府績效管理實踐的反思，以促進縣級政府績效提升為目標，探討縣級政府績效治理機制構建的基本路徑：確定多元主體的價值取向，并理清其行動邏輯，然后推動各個主體在績效治理過程當中進行互動、合作，進而構建起縣級政府績效的治理機制。

參考文獻：

[1]包國憲，王學軍.以公共價值為基礎的政府績效治理：源起、架構與研究問題[J].公共管理學報，2012（02）.

[2]王學軍，張弘.政府績效管理研究：范式重構、理論思考與實踐回應——“公共績效治理：國際學術前沿與全球實踐經驗高端論壇”綜述[J].中國行政管理，2013（03）.

[3]蔡立輝.科學實施政府績效評估的難點問題分析及解決[J].社會科學戰線，2011（04）.

（作者單位：貴州大學公共管理學院）