以城帶鄉，城鄉融合，實現城鄉社會治理一體化發展
——《郊區城市化與城鄉社會治理一體化研究》序

張艷國

2017年年初開學的一天上午，尤琳博士在上完本科生課之后，帶著一本剛剛裝訂的稿本興沖沖地來到我辦公室，高興地說她承擔的2013年國家社會科學基金項目“城鎮化進程中郊區城市化與城鄉社會管理一體化研究”準備結項，請我提提意見。我愉快地答應了。大約兩周后，我將尤琳請到我的辦公室，向她反饋我的意見。記得我當時只是簡單地肯定了三兩句，并未刻意鼓勵她，開門見山地表達了兩條值得商榷的意見。但尤琳始終笑吟吟地聽著，覺得我講的有些在理，表示愿意回家后再琢磨琢磨。她向我告辭時，很誠懇地對我說：“張老師，等我改好后，圓滿地結項了，想正式出版。到時，您能夠給我寫篇序文嗎？”我很爽快地答應了。

我與尤琳都是華中師范大學的校友。我們都深受桂子山“忠誠博雅，樸實剛毅”精神的影響。2013年6月，我應邀主持了尤琳那一屆的博士論文答辯。尤琳的博士論文題為“中國鄉村關系——基層治理結構與治理能力研究”，指導教師是業內知名學者唐鳴教授。在緊張的一整天答辯過程中，尤琳給我留下了深刻的印象。在答辯中，她除了對導師、對導師組和母校充滿感激和敬意外，還自信從容地陳述論文、認真敏捷地記錄專家提問、流暢地回答提問和虛心誠懇地接受專家指導。她的這篇博士論文順利通過答辯，并獲得了答辯委員會專家的一致肯定。畢業后，她積極吸取答辯委員會專家的意見，在唐鳴教授的指導下進行了修改，博士論文以原題為書名出版（中國社會科學出版社，2015年）。唐鳴教授在序文中恰如其分地給予評價：該書為研究者“了解和觀察鄉村關系提供了新的分析視角，也為我們判斷和把握鄉村關系的未來提供了可資參考的理論框架”①。我是贊同他的判斷的。

尤琳畢業后，便由景德鎮陶瓷大學引進到江西師范大學政法學院。進校后，尤琳在導師唐鳴教授的推薦下，跟隨我做博士后研究。經我們充分商量后，她便選擇“現代治理背景下農村基層善治問題”，繼續做農村治理研究，并獲得中國博士后科學基金第55批面上資助。在站期間，她還獲得了中國博士后科學基金第8批特別資助項目“推進農村基層治理現代化的對策研究”。在站期間，她能吃苦，肯思考，勤寫作，教學、科研兩不誤，于2016年底順利出站。她的博士后出站報告受到評審專家和答辯專家的好評。在站期間，尤琳的投入是滿滿的，收獲也是滿滿的。她與導師合寫的論文《農村基層治理能力現代化的構成要件及其實現路徑》被《新華文摘》全文轉載并得到封面介紹，獲得了江西省哲學社會科學優秀成果二等獎，她還被評為教育部高校思想政治理論課教師2015年度30位年度影響力人物，等等。在當下急功近利、急切浮躁的世風影響學風的背景下，像尤琳這樣沉得住氣、靜得下心做學問的青年學者，的確不是太多，的確值得稱贊。

尤琳出生在農村。她熱愛農村，關注農村，并立志為農村、農業和像她父輩一樣憨厚可敬的農民做點什么。從碩士研究生階段開始，尤琳便選取農村基層治理作為自己研究的方向。而江漢平原淳樸、勤勞和進取的民風，又滋養了尤琳這一代青年學子。在她身上，既有博士、教授的氣質，又有農民的質樸。這就是尤琳研究農村基層治理的優勢。

本書的研究，是尤琳研究農村治理的一個視角，即由郊區看城市，實現郊區城市化；再反觀農村，以郊區為示范，促進農村實現城市化。這就是作者立足中間抓兩頭的邏輯構架，并由此形成了城鄉社會治理一線貫通的研究思路和格局，得出了“城鄉社會治理一體化”的研究結論。這樣一個研究選題和視角的確定，有著實踐的呼喚。黨的十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定指出：“必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”②，這是學術研究必須關注并予以回答的重大實踐問題。以城帶鄉，城鄉融合，實現城鄉社會治理一體化發展，在經濟轉軌、觀念轉變和社會轉型的社會主義新時代，很有價值，也很有意義。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要“打造共建共治共享的社會治理格局”③。共建共治共享，從治理主體上看，指的是執政黨、政府與社會組織、社區居民的關系；從空間布局來看，則指的是城市與農村的關系。由此可見，作者的研究，適時地回應了新時代的社會關切和實踐需求。

郊區，既是農村變城市的必經之地，又是城市與農村的邊緣地帶。這是作者研究的出發點。作者認為，郊區是連接城市和農村的過渡地帶，是城市和農村產生經濟聯系、實現城鄉互動的連接點。從某種意義上看，中國的城市化是以郊區為主的城市化，郊區城市化在城鄉發展一體化中具有重要戰略地位。現階段，郊區城市化進程使郊區經濟結構、郊區社會結構和郊區組織結構產生了變化，出現了多樣化、分化和重組等具有革命性特點的變革。這些不可避免地給社會治理帶來了挑戰和難題：一是越來越多的外來人口進入郊區就業和居住，由此帶來治理對象的復雜和治理內容的增加等；二是郊區“失地農民”無法享有與城市居民相同的公共服務，如教育、醫療、衛生、就業和社會保障等，導致農民市民化進程緩慢；三是外來人口在教育、醫療、就業及經濟收入和社會保障等方面與城市居民之間差別顯著，外來人口在心理上會形成剝奪感和擠壓感，給郊區社會治安帶來較為嚴峻的挑戰和沖擊。因此，如何實現城鄉社會治理一體化，如何加快農民市民化進程，如何促進外來人口融入城市，如何促使城鄉共享高度發達的物質文明和精神文明，如何促使城鄉居民教育、就業、醫療和養老等基本公共服務均等化，是當前亟需解決的一系列問題。

分析城鄉一體化發展，實現城鄉一體化治理，就必然要以城鄉一體化的相關理論為基礎，分析郊區城市化給農村發展帶來的示范性效應和對城市功能延伸、影響力輻射產生的振動效應，構建農村、郊區和城市一體化進程的邏輯框架，探尋一體化治理的實現路徑。由此，作者以郊區社區分化—郊區社區沖突—郊區社區整合為線索，對重慶市、成都市和溫州市等城鄉一體化試點進行案例分析，探尋其路徑演變歷程，厘清近年來的具體做法及成效并深入剖析存在的問題，得出通過推動城鄉社會治理一體化來實現郊區社會融合的啟示。

其一，嘗試對郊區城市化的發展形態進行了劃分。作者以郊區城市化為研究對象，關注城市經濟發展對郊區居民的輻射帶動，使之在經濟生活上與城市聯系更為密切、更為深入，導致郊區在一定空間范圍內高度混合城市和農村的各種要素，兼具城市和農村的經濟與社會發展特征。此外，作者從郊區城市化的空間形態、生產要素和管理體制等方面，指出郊區城市化進程表現為城市化社區、城中村和農村社區等三種形態。這為政策層面上對郊區治理的“因地制宜”、“分類治理”提供了有益參照。

其二，設計了郊區社區分化—郊區社區沖突—郊區社區整合的研究思路。城鎮化必然帶來郊區社會結構的變遷，這在社區層面上集中表現為一個社區各組成要素不斷更新和重新組合的動態過程，表現為社區分化、社區沖突、社區整合三個階段。由此，作者以郊區社區分化—郊區社區沖突—郊區社區整合為線索，研究如何通過推動城鄉社會治理一體化來實現郊區社會融合。這就形成了研究思路的整合式轉換，即把鄉村社會與城市社會、鄉村問題與城市問題有機聯系起來，研究城鄉社會統籌治理和城鄉問題統籌治理。

其三，構建了城鄉社會治理一體化的具體路徑。作者聚焦制度設計，并認為城鄉一體化的實質是最大限度縮小城鄉差別，促使城鄉能夠共享高度發達的物質文明和精神文明，而這種共享需要通過社會治理來實現，即通過社會治理一體化，推進郊區與城市協調發展。城鄉社會治理一體化包括城鄉生產要素配置一體化、城鄉戶籍管理制度一體化、城鄉社會治理體制機制一體化和城鄉公共服務一體化四個方面。其中，建立城鄉生產要素配置制度一體化的核心內容是確保郊區農民的公民財產權得到保護與實現；實現城鄉戶籍管理制度一體化的核心內容是確保郊區外來人口遷移自由權得到保護與實現；建立城鄉治理體制機制一體化的核心內容是推進郊區農民和郊區外來人口市民化；建立城鄉公共服務一體化的核心問題是實現全體社會公民基本權利的平等。這就為郊區城市化進程中確保郊區農民合法的財產權益，確保郊區外來人口與郊區農民能夠與城市居民一樣享受均等的公共服務，重建郊區外來人口與郊區農民對政府的信任和認同，實現郊區社會融合，提供了有益的經驗和啟示。

從農村、城郊和城市一體化的進程來看，作者提出了一系列值得重視的意見或觀點：

其一，關于郊區城市化的發展形態問題。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟的發展，郊區城市化發展開始進入嶄新的發展時期，呈現出加速發展態勢。在城市經濟發展帶動下，郊區在一定空間范圍內高度混合城市和農村的各種要素，兼具城市和農村的經濟與社會發展特征。郊區城市化表現在空間形態上，就是以一個或多個村莊為單位進行整村拆遷，將郊區居民就地或異地整體上樓安置，有一村一社區，還有若干村設為一社區；表現在生產要素上，就是對村集體所有土地、村集體資產進行量化確權，實現“政社分離”。因此，將郊區建設為城市化社區是郊區城市化的發展方向。現階段，受制于郊區經濟社會發展水平，郊區城市化進程表現為城市化社區、城中村和農村社區三種形態。

其二，關于郊區城市化造成的社會分化問題。相對于農村與城市，郊區在社會屬性、區位分布、居民構成和生活方式等方面均呈現自發性、異質性和獨特性，郊區城市化進程使得社區經濟結構多樣化、社區社會結構分化和社區組織結構重構。具體而言，郊區社區經濟結構多樣化主要包括社區所有制結構多樣化、社區產業結構多樣化、社區就業結構多元化和社區居民收入結構分化等；郊區社會結構分化主要包括社區人口結構多元化、社區社會階層分化；郊區組織結構重構主要表現為“村改居”的社區組織重構和新興組織的興起等。這些新的社會要素，是社會治理必須關注的重點。

其三，關于郊區城市化對傳統社會管理體制的沖擊問題。郊區城市化造成郊區的社會分化，郊區社會治理的主體、客體及環境相應地發生改變，對傳統社會治理體制帶來了沖擊，即郊區城市化進程中的“三資”怎么處理。這首先涉及郊區農民土地權益如何保護。在郊區土地征用或者流轉過程中，由于農民主體地位模糊而處于弱勢地位，導致農民土地被低價征收，農民土地權益受到損害。其次涉及如何促進村集體經濟組織“政社分離”。目前，多數郊區雖然已經對村集體經濟組織進行了改制，但是仍將村集體經濟組織成員與社區成員混淆，不僅沒有擺脫“政社不分”的束縛，還損害了村集體組織成員的財產權利，降低了改制后村集體經濟組織的效率。最后涉及如何完善村集體資產的管理體制。目前大多數改制后的村集體經濟組織普遍存在村集體資產產權不明、村集體資產大量流失和村集體資產管理主體長期缺位等問題。

其四，關于加快郊區農民市民化進程問題。第一，促進郊區農民就業。基于郊區農民文化素質偏低、專業勞動技能缺乏的狀況，需要提高郊區農民的就業能力與就業質量，以促進郊區農民更好地適應郊區城市化進程。第二，提高郊區農民對郊區的心理認同。基于郊區農民在生活、就業方面的困境，需要加大郊區公共產品供給的力度，讓郊區農民在郊區公共產品方面享有與城市居民同等的待遇，提高郊區農民對郊區的心理認同。第三，實現郊區農民社會關系的重建。基于市場化、城市化的沖擊造成了郊區農民曾有的社會網絡被撕裂的現狀，需要幫助郊區農民在與城市居民共同居住的社區達成互惠、信任和規范的社會關系網絡，讓他們能夠享受與城市居民同等的公共服務資源、獲得向上流動的社會資本。第四，提高郊區農民的綜合素質。基于郊區農民在綜合素質上與城市居民差距較大的現狀，需要提高郊區農民的綜合素質，促使他們在生產方式、生活方式、行為方式、思維方式以及價值觀念等方面逐漸達到與城市居民相當的標準。第五，實現郊區農民與城市居民社會保障制度的銜接。為了保障郊區農民在土地被征用后的基本生活、促進社會公平和社會穩定，需要建構城鄉一體的最低生活保障制度、基本養老保險制度和醫療保險制度等社會保障制度。

其五，關于促進郊區外來人口融入郊區并最終融入城市問題。社會融入過程是外來人口的城市化過程。目前，郊區外來人口在經濟層次的融入、社會層次的融入、心理層次的融入和身份層次的認同等方面融合程度都較低。這就需要改善外來人口的經濟狀況，讓他們與郊區社區本地居民享有均等的基本公共服務和社會福利，讓他們參與當地公共事務的管理，幫助他們與郊區社區本地居民結成相互溝通、深度融合的社會關系網絡，提高外來人口對所居住的社區的認同感和歸屬感，最終實現外來人口由融入郊區到融入城市的目標。

其六，關于創新社會治理體制機制以適應郊區城市化沖擊問題。基于郊區治理中存在管理主體和手段單一、社區居民自治發育和發展相對落后等問題，需要創新社會治理體制機制以適應郊區城市化的沖擊。具體包括以下幾個方面：一是如何理順郊區社會治理組織體系；二是如何更新社區治理理念以適應郊區社會發展需求；三是如何改進社會治理機制以適應多樣化的社會需求。

其七，關于構建城鄉社會治理一體化的路徑問題。城鄉一體化的實質是最大限度縮小城鄉差別，推進城鄉協調發展。城鄉社會治理一體化的路徑包括城鄉生產要素配置一體化、城鄉戶籍管理制度一體化、城鄉社會治理體制機制一體化和城鄉公共服務一體化四個方面。

一是實現城鄉生產要素配置一體化，促進郊區生產要素的市場化配置。郊區土地、資金、房屋和資源等要素面臨的困境和約束，是導致農民不能真正享受自己擁有的財產權益以及郊區生產潛力難以激發的重要因素。這就需要通過對郊區土地、房屋等生產要素的市場化配置，促進郊區過剩勞動力從土地脫身進行非農生產，保護郊區農民財產權益，在村集體經濟組織、村民與國家之間建立土地資源增值收益共享機制。同時，明確改制后村級集體經濟的法律地位，形成一種股份合作、自主經營、風險共擔和收益共享的新型合作經濟組織。在保護原村集體經濟組織成員權益的前提下，規范股權繼承、轉讓和贈與等流轉原則和辦理程序，建立股權管理制度，促進產權要素走向市場化。

二是實現城鄉戶籍管理制度的一體化，促進郊區農民與外來人口市民化。在郊區農民市民化方面，要尊重郊區農民的合法財產權。在郊區農民向市民身份轉變的過程中，要讓他們享受與本地城鎮居民同樣的公共服務和福利待遇。在促進郊區外來人口市民化方面，應建立統一城鄉戶口登記制度，對郊區暫時沒有落戶的外來人口建立居住證制度，并以居住證為載體，建立與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務供給機制。要健全城鄉一體化的人口服務和管理機制，逐漸推進城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。

三是實現城鄉社會治理體制機制一體化，促進多元治理主體的有序參與。（1）推進政府治理轉型。要規范政府行政權力運行，促使政府治理法治化；科學界定政府職能履行范圍，促使“服務型政府”角色得以實現；搭建管理與服務平臺，為社區居民提供“一站式”服務；走市場化、社會化道路，為社區居民提供多樣化服務；治理方式從管制向協商轉變，推進多元治理主體共管共治等。（2）完善社區市場經濟體系。要發揮市場在資源配置中的決定性作用；扶持和培育社區經濟的發展；促使社區經濟組織建立現代企業制度；加強對社區市場經濟秩序的監管等。（3）培育和發展社區自治力量。要加強社區黨組織建設；推進村（居）委會依法自治，促進社區社會組織的健康成長，大力創新社區居民參與制度和參與載體。（4） 構建政府、市場和社會三個治理子系統之間的制度化互動機制。要合理劃分政府與社區經濟組織、居委會和社區社會組織之間的權力邊界；加強政府、市場和社會之間的功能耦合，促使三者之間相互配合和互相補位。

四是實現城鄉公共服務一體化，使郊區所有居民都能享有與城市居民同等的公共服務和社會福利。要積極推進城鄉基礎設施建設一體化，使郊區的道路、水電、通訊、照明和娛樂場地等公共基礎設施與城市社區保持同一水平，讓郊區居民能夠享有完善的公共交通、通信網絡、娛樂休閑、水電氣暖等社區公共服務，改善郊區居民生產生活條件。要積極推進城鄉就業、教育、養老、醫療和社會救助等社會保障制度并軌，建立城鄉一體的公共服務供給制度。要建立公共服務均等化供給的公共財政制度，建立事權和支出責任相適應的制度，省和市、縣政府按照事權劃分承擔和分擔相應的支出責任。此外，還要建立由政府、企業、社會和個人等共同參與的多元化成本分擔機制，以緩解政府在基礎設施建設和公共服務支出等方面面臨的財政壓力。

可以說，以上研究結論是有認識的啟發性和思想的沖擊力的。人的思想來自于社會實踐，認識深化人們對社會實踐的認識又有助于解決實踐中不斷涌現的問題。這就是科學研究的價值所在，魅力所在。

當然，任何一種研究設計和范式都不是盡善盡美的，在解決突出問題的同時也會暴露其局限甚至是弱點。尤其是由于各地郊區城市化的表現形態多樣，各地在城鄉一體化社會治理實踐中的探索也不盡相同，因而這一研究不可能覆蓋農村、郊區以及城市社會治理一體化發展的所有問題。這就需要學術界有更多的專家深入研究，形成更多共識，并將其運用于實踐之中。

我相信，尤琳并不會就此止步，她還會有更大的決心和勇氣去關注和研究新時代中國農村社會的轉型變遷，并不斷取得新的成果。然而，學術研究正如古人所言，“言授于意，密則無際，疏則千里”④，因而就需要學者在研究上有更高的追求、在精力上有更大的投入、在思想上有更多的新銳，不一探究竟、不弄清原委就絕不罷手。這就是古人的治學境界和嚴格要求：“學為實事而文非空言”⑤。這也是古往今來學者治學的優良傳統和學風，在當下尤其值得傳承和弘揚。

在尤琳的著作出版之際（該著已列入“江西師范大學政治學學術文庫”），我樂于講述以上一番話，權做序文，以示并不爽約，更在于對青年學者積極進取、勤于研究的肯定與鼓勵。文中不乏勉勵的話語，就算作老師對學生在今后教研工作中精進上揚的一種期許吧！

是為序。

注釋：

①尤琳：《中國鄉村關系——基層治理結構與治理能力研究》，中國社會科學出版社2015年版，第4頁。

②《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月15日。

③ 習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《黨的十九大報告輔導讀本》，人民出版社2017年版，第48頁。

④ 劉勰：《文心雕龍》，王志彬譯注，中華書局2012年版。

⑤ 章學誠：《文史通義》，羅炳良譯注，中華書局2012年版。