高校政府采購(gòu)項(xiàng)目管理模式研究

劉筱妹

遼寧特殊教育師范高等專科學(xué)校，遼寧 沈陽 110173

2003年1月，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》頒布實(shí)施，規(guī)定各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體納入政府采購(gòu)的實(shí)施范圍。2003年8月，《教育部政府采購(gòu)管理暫行辦法》印發(fā)實(shí)施，明確要求使用財(cái)政性資金或與財(cái)政性資金配套使用的資金，采購(gòu)集中采購(gòu)目錄范圍內(nèi)、或者采購(gòu)限額以上的貨物、工程和服務(wù)，全部實(shí)行政府采購(gòu)。此后，高校政府采購(gòu)制度不斷完善。在高校采購(gòu)資金不斷增加和資金監(jiān)管日趨嚴(yán)格的背景下，政府采購(gòu)制度在各高校已經(jīng)常態(tài)化。高校的基礎(chǔ)建設(shè)工程、教學(xué)儀器、實(shí)驗(yàn)設(shè)備、生活物資、社會(huì)服務(wù)等均逐步實(shí)行政府采購(gòu)，高校政府采購(gòu)的管理模式和工作效能，對(duì)高校的日常教育教學(xué)和管理的作用越來越舉足輕重。高校政府采購(gòu)工作推廣以來，對(duì)提高高校資金使用效率、規(guī)范采購(gòu)行為等方面發(fā)揮了重要作用，但是隨著高校管理體制的改革，尤其是二級(jí)化管理的推行，高校政府采購(gòu)工作也面臨新的形勢(shì)，在具體操作層面存在一些隱患。本文結(jié)合高校政府采購(gòu)工作實(shí)際，研究了高校政府采購(gòu)工作的特點(diǎn)，分析了可能存在的問題，就如何完善高校政府采購(gòu)規(guī)范化管理進(jìn)行了初步討論。

一、高校政府采購(gòu)的特點(diǎn)

（一）采購(gòu)項(xiàng)目和種類多

高校政府采購(gòu)的種類主要有基建工程、教育教學(xué)儀器設(shè)備、社會(huì)服務(wù)三類，采購(gòu)的項(xiàng)目多、種類繁雜、需求量大。高校政府采購(gòu)范圍，既包括教學(xué)和辦公所需要的通用設(shè)備，也包括實(shí)驗(yàn)科研所使用的精密專用設(shè)備；在體現(xiàn)出一般政府采購(gòu)項(xiàng)目的共性的同時(shí)，又體現(xiàn)出需求項(xiàng)目多元化、資金來源多樣化等與一般政府采購(gòu)項(xiàng)目不同的特殊性。[1（]P11～14）以遼寧省某省屬高等職業(yè)院校為例，專門成立了固定資產(chǎn)管理部門整體負(fù)責(zé)政府采購(gòu)工作，2017年完成各教學(xué)科研部門和行政管理部門32個(gè)項(xiàng)目1230萬元的政府采購(gòu)工作。按使用用途分，其中教學(xué)科研類項(xiàng)目4項(xiàng)，行政管理項(xiàng)目7項(xiàng)，后勤運(yùn)行維護(hù)21項(xiàng)；按照實(shí)際使用資金金額分，30萬元以上的項(xiàng)目11項(xiàng)，5萬元至30萬元的項(xiàng)目19項(xiàng)，5萬元以下的項(xiàng)目2項(xiàng)；按照供貨類別分，貨物類16項(xiàng)，工程類2項(xiàng)，服務(wù)類14項(xiàng)。

（二）專業(yè)性強(qiáng)

高校政府采購(gòu)的需求部門數(shù)量多，類別復(fù)雜，既有行政機(jī)關(guān)部門，又有教育教學(xué)部門，還有科研機(jī)構(gòu)；高校設(shè)置的專業(yè)多樣，需求的政府采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的種類也越來越多；隨著科技的不斷進(jìn)步，政府采購(gòu)的技術(shù)設(shè)備也隨著更新?lián)Q代，種類和規(guī)格也越來越多樣化。這些也對(duì)高校政府采購(gòu)工作的專業(yè)性提出了越來越高的要求，只有從事政府采購(gòu)工作的人員熟練掌握了相應(yīng)的政策規(guī)定、專業(yè)知識(shí)和有關(guān)技術(shù)要求，才有可能迎接高校政府采購(gòu)工作不斷提出的新的挑戰(zhàn)。

（三）有效提高了資金使用效益

實(shí)行高校政府采購(gòu)后，通過對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行有效管理，可以科學(xué)地編制采購(gòu)預(yù)算，并對(duì)預(yù)算資金的使用情況進(jìn)行過程控制，有效控制重復(fù)采購(gòu)、分散采購(gòu)、關(guān)系采購(gòu)等現(xiàn)象，規(guī)范了采購(gòu)行為，有助于高校統(tǒng)一調(diào)配使用資金，提高資源使用效率，有效提高資金的使用效益。遼寧省某省屬高等職業(yè)院校2017年招標(biāo)預(yù)算資金1339萬元，招標(biāo)中標(biāo)1230萬元，節(jié)約資金109萬元，節(jié)約比例為8.1%。

（四）提高了采購(gòu)質(zhì)量

高校政府采購(gòu)遵循公開透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則和誠(chéng)實(shí)信用原則，以公開招標(biāo)作為主要方式，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，多方考慮選擇質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的物資或服務(wù)。在采購(gòu)過程中，通過公開競(jìng)爭(zhēng)、專家評(píng)審、簽訂合同、事后監(jiān)督等多種方式，提高高校政府采購(gòu)工作效能，確保采購(gòu)質(zhì)量。遼寧省某省屬高等職業(yè)院校2015至2017年，共政府采購(gòu)92項(xiàng)設(shè)備、物資和服務(wù)，全部通過驗(yàn)收，沒有出現(xiàn)過1例因采購(gòu)質(zhì)量問題影響教育、教學(xué)、科研、安全等工作的事故。

二、高校政府采購(gòu)可能出現(xiàn)的問題

（一）管理權(quán)限分散

部分高校沒有專門成立集中管理政府采購(gòu)工作的職能機(jī)構(gòu)，把采購(gòu)工作的職能劃歸到總務(wù)處或后勤管理集團(tuán)負(fù)責(zé)。在具體開展高校政府采購(gòu)工作過程中，高校內(nèi)部的各院系、行政管理部門，甚至教職工個(gè)人，都不同程度地具體發(fā)生政府采購(gòu)行為，學(xué)校缺乏相應(yīng)的統(tǒng)籌管理，這樣就容易導(dǎo)致采購(gòu)主體多，采購(gòu)行為相對(duì)分散，政府采購(gòu)行為因缺乏計(jì)劃性造成重復(fù)采購(gòu)，工作人員由于對(duì)政府采購(gòu)的有關(guān)政策要求把握尺度不準(zhǔn)確不統(tǒng)一等原因，不易于對(duì)采購(gòu)的質(zhì)量進(jìn)行精準(zhǔn)把控等問題。

（二）程序不規(guī)范

部分高校還沒有專門出臺(tái)政府采購(gòu)實(shí)施意見，或沒有研究制定實(shí)施細(xì)則，負(fù)責(zé)組織實(shí)施的工作人員不清楚工作的具體流程，容易發(fā)生采購(gòu)審批不規(guī)范、采購(gòu)信息發(fā)布不符合規(guī)定、招標(biāo)文件表述不準(zhǔn)確、專家評(píng)審不客觀、驗(yàn)收工作不嚴(yán)格履行合同等問題。具體使用部門或使用人主要組織開展政府采購(gòu)工作，容易造成組織者不合規(guī)地簡(jiǎn)化流程或降低標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致政府采購(gòu)工作流于形式。[2]（P16～18）

（三）時(shí)效性相對(duì)較差

高校政府采購(gòu)項(xiàng)目除了常規(guī)的辦公設(shè)備和常用的教育教學(xué)設(shè)備外，有很大一部分是科研、實(shí)驗(yàn)設(shè)備，屬于知識(shí)密集型設(shè)備，由于科學(xué)技術(shù)發(fā)展應(yīng)用不斷創(chuàng)新，對(duì)政府采購(gòu)的時(shí)效性要求也比較高。一些設(shè)備需要先經(jīng)科研立項(xiàng)后，等待資金到位，再履行公布招標(biāo)文件、組織專家評(píng)審、公布中標(biāo)單位、簽訂合同、合同備案、供貨、履約驗(yàn)收等程序，其中公布招標(biāo)文件等程序還必須達(dá)到規(guī)定時(shí)間，采購(gòu)工作的時(shí)效性就收到影響。高校部門分散，需求多樣，政府采購(gòu)工作也相對(duì)比較分散，經(jīng)常多個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目相互重疊，給工作人員造成較重負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步影響了采購(gòu)工作的時(shí)效性。

（四）監(jiān)督不到位

一是監(jiān)督環(huán)節(jié)沒有全覆蓋。有的高校只注重對(duì)評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，而忽視了采購(gòu)計(jì)劃的審批、采購(gòu)信息的發(fā)布、招標(biāo)文件的編制、履約情況的驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的監(jiān)管。二是監(jiān)督職責(zé)分工不清晰。在實(shí)際工作中，部分高校的政府采購(gòu)工作由具體使用部門、財(cái)務(wù)、紀(jì)檢部門組成的采購(gòu)工作小組組織實(shí)施，但沒有形成明確的分工，工作人員對(duì)業(yè)務(wù)知識(shí)不熟悉，不清楚自己要監(jiān)管什么、怎么監(jiān)管、遇到程序不合規(guī)或質(zhì)量有瑕疵等問題應(yīng)該怎樣處理，也沒有形成對(duì)監(jiān)督者本身的更高級(jí)別的監(jiān)督機(jī)制。三是懲處措施不完善。部分高校還沒有形成對(duì)出現(xiàn)供應(yīng)商圍標(biāo)、串標(biāo)、降低履約標(biāo)準(zhǔn)，采購(gòu)工作人員違反采購(gòu)政策、甚至暗箱操作等問題的具體責(zé)任人進(jìn)行懲處的具體措施，影響監(jiān)督效果。

三、完善高校政府采購(gòu)規(guī)范化管理的對(duì)策建議

（一）健全高校政府采購(gòu)管理體系

建立健全高校政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)，由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)牽頭，政府采購(gòu)管理部門、財(cái)務(wù)、審計(jì)、紀(jì)檢、后勤管理、采購(gòu)需求單位等部門作為成員，結(jié)合不同部門的職責(zé)范圍，按照采管分離、互相制衡的原則，理順政府采購(gòu)管理部門、執(zhí)行部門、監(jiān)管部門的工作職責(zé)，形成權(quán)責(zé)清晰、相互協(xié)調(diào)、相互銜接、相互制約、多方參與、共同監(jiān)督的工作機(jī)制。有條件的高校可整合專門力量，成立政府采購(gòu)管理部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理、組織協(xié)調(diào)全校的政府采購(gòu)工作。[3]（P66～68）

（二）規(guī)范政府采購(gòu)流程

制定完善政府采購(gòu)工作的實(shí)施細(xì)則，對(duì)政府采購(gòu)工作的立項(xiàng)啟動(dòng)、公布采購(gòu)計(jì)劃、專家評(píng)審、簽訂合同、項(xiàng)目驗(yàn)收等全過程各環(huán)節(jié)予以明確。加強(qiáng)對(duì)實(shí)施細(xì)則的宣傳和對(duì)具體工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，保障有關(guān)制度規(guī)定的執(zhí)行力。合理劃分工作職責(zé)：政府采購(gòu)管理部門側(cè)重政府采購(gòu)工作的宏觀管理和采購(gòu)方案的設(shè)計(jì)；財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)組織采購(gòu)項(xiàng)目的論證、采購(gòu)預(yù)算的審批；采購(gòu)需求部門具體負(fù)責(zé)采購(gòu)合同參數(shù)的擬定、牽頭負(fù)責(zé)驗(yàn)收工作；紀(jì)檢檢察部門負(fù)責(zé)對(duì)各廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)把控和全程監(jiān)督，形成權(quán)責(zé)清晰、重點(diǎn)突出、互相監(jiān)督的工作機(jī)制。加強(qiáng)采購(gòu)項(xiàng)目的審批管理，在采購(gòu)計(jì)劃立項(xiàng)前，對(duì)采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、采購(gòu)方式、技術(shù)指標(biāo)、預(yù)算控制等內(nèi)容進(jìn)行充分論證，加強(qiáng)項(xiàng)目審批的科學(xué)性。嚴(yán)格堅(jiān)持原則開展評(píng)標(biāo)工作，多方吸納高水平專家加強(qiáng)專家?guī)旖ㄔO(shè)，在評(píng)標(biāo)前對(duì)專家統(tǒng)一進(jìn)行制度規(guī)定、業(yè)務(wù)需求、專業(yè)知識(shí)、技術(shù)參數(shù)等方面的培訓(xùn)，在評(píng)標(biāo)過程中嚴(yán)格按照規(guī)定開展評(píng)標(biāo)活動(dòng)，規(guī)范合理地將質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的投標(biāo)商選出來。規(guī)范合同管理，合理設(shè)計(jì)和嚴(yán)格審查合同條款，設(shè)備類型、產(chǎn)品規(guī)格、配置要求、配套服務(wù)、售后保障等重要條款一定要予以明確，對(duì)于特殊類型的采購(gòu)項(xiàng)目要請(qǐng)專家審核把關(guān)后再簽訂合同。強(qiáng)化項(xiàng)目驗(yàn)收管理，制定并嚴(yán)格執(zhí)行合理有效的驗(yàn)收制度，采取驗(yàn)收工作人員責(zé)任制，驗(yàn)收人員在充分熟悉合同內(nèi)容和有關(guān)產(chǎn)品參數(shù)后嚴(yán)格對(duì)照合同條款進(jìn)行驗(yàn)收，專業(yè)性強(qiáng)的驗(yàn)收工作要請(qǐng)專家或委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行驗(yàn)收。

（三）優(yōu)化政府采購(gòu)方式

轉(zhuǎn)變管理觀念，深化高校政府采購(gòu)工作的“放管服”改革。通過立項(xiàng)的政府采購(gòu)項(xiàng)目，對(duì)于相同或相近的項(xiàng)目可以通過合并打包的方式達(dá)到省采資金標(biāo)準(zhǔn)后，納入省統(tǒng)一采購(gòu)清單；對(duì)于教育教學(xué)或后勤方面基本需求的一般服務(wù)類項(xiàng)目，已履行采購(gòu)程序并通過績(jī)效考核合格的，可采用續(xù)簽合同的方式延續(xù)服務(wù)期限；對(duì)于教學(xué)科研特殊需求的商品或服務(wù)，可委托有資質(zhì)的第三方招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)開展采購(gòu)活動(dòng)。第三方招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)也要通過政府采購(gòu)的方式確定。通過歸并簡(jiǎn)化政府采購(gòu)項(xiàng)目，結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)合理選擇采購(gòu)方式，適當(dāng)簡(jiǎn)化采購(gòu)流程等方式，提高采購(gòu)工作的時(shí)效性。[4]（P22～24）

（四）建立有效監(jiān)督機(jī)制

高校政府采購(gòu)工作的全過程要“有痕操作”，每個(gè)環(huán)節(jié)的審批單、專家意見表、合同書、經(jīng)辦人簽字、現(xiàn)場(chǎng)影像資料等都要按照規(guī)定建檔后，由專人長(zhǎng)期保存，構(gòu)建全程“可追溯”的工作機(jī)制。建立有效的內(nèi)部控制機(jī)制，將采購(gòu)項(xiàng)目的審批、采購(gòu)方式的確定、采購(gòu)文件的制定、專家評(píng)標(biāo)過程、采購(gòu)合同的簽訂、履約驗(yàn)收、采購(gòu)效果的評(píng)估等環(huán)節(jié)全面納入內(nèi)部控制體系，由紀(jì)檢部門參與，梳理各工作環(huán)節(jié)的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，有針對(duì)性地實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)防控措

施，完善責(zé)任追究機(jī)制，實(shí)行采購(gòu)工作的全過程監(jiān)督[5（]P209～213）。完善政府采購(gòu)的外部監(jiān)督控制，對(duì)專業(yè)性強(qiáng)的精密儀器聘請(qǐng)專家評(píng)審和驗(yàn)收，對(duì)中標(biāo)的供貨商提供的貨品或服務(wù)試行同行評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)基建工程類項(xiàng)目可聘請(qǐng)有資質(zhì)的監(jiān)理機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)量跟蹤。加大政府采購(gòu)工作全過程的透明度，主動(dòng)實(shí)行采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)公開、程序公開、過程公開、結(jié)果公開、績(jī)效評(píng)價(jià)公開，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)管。暢通投訴舉報(bào)渠道，明確投訴舉報(bào)的受理部門、調(diào)查處理途徑、反饋渠道及追責(zé)處理辦法。

（五）加快高校政府采購(gòu)信息化建設(shè)

結(jié)合實(shí)際，開發(fā)使用政府采購(gòu)電子化管理平臺(tái)，整合政府采購(gòu)信息資源，實(shí)現(xiàn)向社會(huì)公開發(fā)布招標(biāo)文件、供應(yīng)商投標(biāo)、評(píng)審專家評(píng)標(biāo)、合同簽訂、履約驗(yàn)收、投訴舉報(bào)受理等環(huán)節(jié)全過程電子化管理。在方便投標(biāo)供應(yīng)商、評(píng)審專家、采購(gòu)管理工作人員的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了對(duì)采購(gòu)工作重點(diǎn)環(huán)節(jié)的實(shí)時(shí)監(jiān)控，增強(qiáng)了采購(gòu)工作的透明度，簡(jiǎn)化了采購(gòu)環(huán)節(jié)，降低了采購(gòu)成本，提高了采購(gòu)效率。[6]（P215～218）

四、結(jié)語

高校政府采購(gòu)管理工作具有很強(qiáng)的政策性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性、敏感性，對(duì)保障高校教育教學(xué)科研工作具有非常重要的意義，不管是在理論研究方面，還是在實(shí)際操作環(huán)節(jié)都還有很大的優(yōu)化空間，還需要在高校領(lǐng)導(dǎo)高度重視、工作人員高度負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，規(guī)范、科學(xué)、合理地做好高校政府采購(gòu)工作。