土地征收制度轉(zhuǎn)型：一個合作研究范式

岳 紅 舉

(河南大學 經(jīng)濟學院，河南 開封475004)

國務院公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》(2014-2020年)提出，2020年要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化率從2013年的53.73%提高達到60%。由于國有建設土地存量有限，農(nóng)村集體土地必將成為城市建設用地的唯一來源①。土地征收引發(fā)的社會矛盾，已經(jīng)成為影響我國社會穩(wěn)定發(fā)展的突出問題，更考驗著國家的治理能力和治理體系，成為社會不平衡、不充分發(fā)展的焦點問題。

一、土地征收沖突模式亟待轉(zhuǎn)換

針對土地征收的現(xiàn)實困境，一方面，多數(shù)學者站在失地農(nóng)民角度，提出了完善失地農(nóng)民土地權利、增強談判能力、提高征收補償標準等措施。誠然，這在一定程度上可以保障失地農(nóng)民利益，限制地方政府在土地征收中的違法恣意。但這些建議往往片面強調(diào)集體土地的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟價值，忽視了我國農(nóng)村集體土地已經(jīng)成為生態(tài)價值和社會價值載體[1]的現(xiàn)實。絕對化的經(jīng)濟價值保障建議源于對西方土地征收制度普適性的片面夸大，極易脫離中國實際，勢必沖擊我國基本經(jīng)濟制度和政治制度，極易陷入法理混亂和實踐混亂，而且產(chǎn)權私有化也并不是土地征收利益和諧分配的必然條件。另一方面，部分學者或是執(zhí)著于對土地征收前提——公共利益——概念的糾纏，要求明確公共利益的邊界；或是對地方政府介入土地市場、推動地方經(jīng)濟發(fā)展的推崇。前者不但與公共利益外延解釋擴大的國際趨勢不符，而且缺乏彈性的限定，在實踐上難以操作[2]；后者則極易陷入市場經(jīng)濟發(fā)展“政府決定論”的老路。

從學理上和制度設計上加強土地征收利益兩極主體的權利與義務，一定程度上能夠使我們清楚地認識到問題的現(xiàn)狀和困境，但這種先天的利益對立假設，忽略了地方政府和失地農(nóng)民在長遠利益上的一致性[3]，難以把握矛盾雙方的統(tǒng)一利益，從而在理論上和實踐上陷入類似于依靠自焚、暴力威脅、群體性事件等“以超強硬對抗強硬”來抗拒土地征收的惡性循環(huán)。從本質(zhì)上講，這是一種以沖突為視角的研究范式，是以個體主義的利益對立為假設，重在于存量利益分配，實踐中往往導致只有輸家或者只有贏家的兩極分化利益分配格局。

以沖突為視角難以指導土地征收決策突破現(xiàn)實困境，亟須構(gòu)建針對中國國情、解決中國問題并能夠為中國土地征收決策理論提供指導意義的研究范式。正如英國歷史學家、自由主義思想家阿克頓所言，“妥協(xié)是政治的靈魂”，諒解與妥協(xié)已經(jīng)成為現(xiàn)代社會解決矛盾的根本方法之一[4]。以合作為視角來檢視中國的土地征收決策便成為當下的突出議題。

二、土地征收合作模式的合理性基礎

政府決策需要不同主體參與并提出各自論據(jù)，相互論理，只有在所有受到?jīng)Q策影響的主體同意之下，政府決策才具有合法性[5]。土地征收也必須經(jīng)由眾多失地農(nóng)民和其他利益主體的共同參與獲得合法性，進而確保土地征收成為限制國家權力濫用、保護農(nóng)民及其他土地權益者的一種財產(chǎn)權保護制度[6]。

(一)合作模式契合了各個主體的利益訴求

以合作為視角檢視土地征收決策，符合土地征收利益應當在多元化利益主體之間獲得恰當平衡的要求。既然土地征收制度是以農(nóng)村集體土地為征收對象，那么設計這種制度的邏輯起點就應該是保障土地征收相關主體的利益，尤其是眾多失地農(nóng)民的核心利益，具體還包括參與土地征收的地方政府、村級集體、建設用地單位以及其他間接受到土地征收影響的群體。

1.失地農(nóng)民的利益。在目前的社會條件下，土地不僅是生產(chǎn)對象，還是農(nóng)民賴以生存的根本②。土地征收不僅要補償對于失地農(nóng)民造成的直接損害，如土地所有權、承包經(jīng)營權的失去，還應當包括由于被征收所造成的侵擾和重新安置等間接損失。如英國的土地征收補償費用就包括三項：土地公開的市場價格、對土地被征收所造成侵擾的補償和對土地被分割或其他影響的補償。加拿大對土地征收的補償包括四種：土地的市場價值、對土地的損害價值、對土地所有者的擾亂損害和重新安置損失。

2.地方政府的利益。在我國實行嚴格的耕地保護制度下，土地征收的增值收益是因為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化使農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)業(yè)用地收益率產(chǎn)生巨大差異造成，本質(zhì)上源于公共資金投入、土地規(guī)劃和土地用途管制。所以，國家，尤其是代表國家利益的地方政府的利益應該在增值利益分配中得到體現(xiàn)。而且，在分稅制改革之后，中央財力的集中擠壓著地方財政，而我國地方政府的經(jīng)濟職能已成為政府的常規(guī)職能，地方政府肩負經(jīng)濟發(fā)展、醫(yī)療、教育、環(huán)境、社會保障等事權責任，事權與財權不匹配，導致地方政府全面以土地征收、開發(fā)和出讓作為新的支持地方財政和經(jīng)濟增長的主要來源[7]。從土地征收制度的實踐來看，以土地收入為主的二元財政結(jié)構(gòu)的形成雖然出現(xiàn)了土地征收利益分配的畸形發(fā)展，但也確實推動了經(jīng)濟進步，短期之內(nèi)，不可能立即取消地方政府的利益分配[8]。

3.村級集體的利益。《村民委員會組織法》第八條賦予了村委會對于農(nóng)村集體所有土地的管理權，土地征收需要經(jīng)其同意并按照《土地管理法實施條例》第二十六條的規(guī)定，使土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，但限于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的缺乏和性質(zhì)不明、邊界不清，在現(xiàn)實實踐中，土地補償費往往異化為村委會所有。各省市的土地征收補償費分配方案中均考慮了村委會在基層民主政治發(fā)展、公益事業(yè)建設方面的作用，一般在土地征收利益分配中按照20%-30%的比例分配給村委會。如河南省就規(guī)定，土地補償費按照不低于80%的比例支付給本集體成員，20%歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有③。

4.其他利害關系人的利益。土地征收過程中還涉及建設用地申請者、本集體其他未失地農(nóng)民、土地經(jīng)營者等利害關系人。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展離不開建設用地使用者，尤其是以營利為目標的企業(yè)組織，他們理應分享土地征收所帶來的收益。另外，本集體內(nèi)部其他土地未被征收的農(nóng)民，他們也是集體土地的所有權人，決定著土地征收程序和利益分配方案，所以，在利益分配上，應予以考慮。而且，隨著土地承包權與經(jīng)營權的分離以及土地規(guī)模化經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，土地流轉(zhuǎn)加速進行，越來越多的集體土地經(jīng)營者在面臨土地征收時會受到利益侵擾，他們的利益也需要綜合考慮。

(二)合作模式契合了政府決策的公共理性基礎

以合作為視角檢視土地征收決策，符合土地征收公共決策應該在各個土地利益相關者之間經(jīng)由平等、民主的合作機制達成的現(xiàn)實需要。平等帶來認同、民主拒絕排斥，對合情合理的利益訴求的認同，可以為公共決策找到內(nèi)在情感和理智的支持點，民主協(xié)商使外在公共決策的內(nèi)化獲得主體基礎。基于對自我利益和共同利益的維護，合作可以激發(fā)主體主動地認知、理解和執(zhí)行公共決策，這正是合作研究范式所體現(xiàn)的基本內(nèi)容。

一方面，農(nóng)村土地集體所有權的公私交融性，呈現(xiàn)出一種有別于個人利益、政府利益的具有公共性、整體性的社會利益。正如布坎南和塔洛克所說：生活在同一時期、同一國家的每一個個體并不存在“共同意志”或者“公共利益”，唯一存在的利益是“參與社會選擇的個體所具有的不同利益”[9]125。而且目前我國城中村改造、棚戶區(qū)治理等連片開發(fā)項目中既有公共利益項目，又兼有經(jīng)營性項目，如果嚴格按照公共利益作為土地征收的前提，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段則難以具體操作[10]。況且，現(xiàn)實中失地農(nóng)民對于土地征收是否出于公共利益的關心總是會讓位于對自己所得利益的關心。大部分征收糾紛的爭議焦點并非征收的合理性和必要性，而是相關補償標準的合理性和補償?shù)轿坏募皶r性等相對實際的利益問題。

另一方面，土地征收涉及失地農(nóng)民的核心利益和其他利害關系人的直接利益或間接利益，片面強調(diào)某一主體利益最大化的沖突視角，既不符合土地征收制度理論本質(zhì)，也漠視現(xiàn)代社會治理亟須的開放、包容、雙向溝通、相互合作理念，還會激化土地征收各個利益主體之間的矛盾，從而陷入利益失衡與矛盾沖突的惡性循環(huán)。土地征收制度，是基于憲法所要保障的社會利益而產(chǎn)生的國家對于私權合法侵犯的制度，既承擔著促進經(jīng)濟發(fā)展，又肩負著保障糧食安全職能，其立足于中國特色的政治體制和經(jīng)濟體制，具有國別性。所以，土地征收決策的改革和重構(gòu)還應當立足于認同和尊重各個利益主體不同的利益訴求，經(jīng)由民主協(xié)商、良性互動，共同推動決策制定和執(zhí)行，這是其參與公共決策制定的權利，也是執(zhí)行公共決策所必須履行的義務。

經(jīng)由以上分析可以看出，基于中國國情出發(fā)所構(gòu)建的土地征收決策制度，區(qū)別于西方社會土地征收性質(zhì)和公共利益基礎，呈現(xiàn)出特定的公私交融性和利益的多元性，土地征收的前提，與其說是基于公共利益，還不如說是基于土地“利益相關者”④的利益。以合作為視角檢視土地征收決策的一個顯著特征就是強調(diào)在土地征收這一公共決策制定和實施中，各個利益相關者的共同參與，經(jīng)由平等與民主協(xié)商機制，在大量不同觀點和充分信息的基礎上自由交流，實現(xiàn)“公共理性”[11]。

三、合作模式下土地征收模式的重構(gòu)

以合作視角重構(gòu)土地征收模式，契合了政府決策的合法性基礎，有助于實現(xiàn)公共理性。這就需要以利益交換為分析框架，以社會利益最大化為最終目標，重在增量利益分享，強調(diào)正和博弈，確保博弈結(jié)果至少沒有輸家。所以，土地征收決策制度的重構(gòu)既強調(diào)國家公權力主體的自上而下、自內(nèi)而外的決策草案發(fā)布，也有各個利益相關者對征收決策草案的知情、參與，還有對征地活動自下而上、自外而內(nèi)的審議與監(jiān)督，更強調(diào)各個利益相關者對于社會共同規(guī)則的平等遵守，因為，契約雙方地位平等是契約發(fā)生的一個重要理論假定[12]3。

從規(guī)范角度而言，合作視角下的制度框架主要包括基本制度和保障制度以及依賴基本制度和保障制度所構(gòu)建的協(xié)商式?jīng)Q策程序。

(一)合作模式的基本制度

基本制度主要是直接用于規(guī)范土地征收中各個利益相關者權利與義務的規(guī)則體系，主要包括以下幾項。

1.協(xié)商制度。在對建設用地申請材料初步審查之后，由地方政府根據(jù)申請，確定行政部門代表、申請用地單位代表、村集體代表、失地農(nóng)民代表、其他利害關系人等主體，在確定各個土地利益相關者都具有各自代表之后，組建協(xié)商委員會，公開選舉召集人，確定會議議程、規(guī)則、責任制度等。此時，行政機關代表與其他每個代表地位都是平等的，都具有相同的權利和義務，并承擔相應的責任，以一種平等的、開放的和互動的形式來溝通交流。

2.公告制度。在相互合作的征地模式下，土地征收要求各個利益相關者了解土地征收的具體內(nèi)容和相關程序，這是保證他們能夠順利參與到征收活動并提出權利主張的基礎，也有助于其參與到土地征收決策中來，制定出良好的征地方案并更好地遵從。地方政府、村集體、失地農(nóng)民、建設用地申請者、本集體未失地農(nóng)民、土地經(jīng)營者等其他利害關系人都應當充分享有信息資源，可以自由查詢關于土地征收的相關信息。在保障知情權的基礎上，通過相互合作、平等協(xié)商等形式保障各自的知情權、參與權。對此，西方發(fā)達國家在土地征收中，相關法律都對公告制度作出了詳細規(guī)定。英國規(guī)定土地征收公告需要在地方報紙上發(fā)布，并將公告送到所有與征地有關的農(nóng)地所有人、租戶、經(jīng)營者等利害關系人。加拿大和澳大利亞的征地通知都以政府公報的形式發(fā)布。

3.三審制度。為保障各個土地利益相關者均能夠自由獲得土地征收信息，提出自己的權利主張并參與土地征收決策制定與執(zhí)行過程，獲得比較滿意的共識，應當參照全國人大常委會審議法律案的三審制。第一次審議主要是行政機關根據(jù)建設用地申請單位的書面申請進行形式審查，主要包括征地材料是否齊備，用地單位資質(zhì)，征地合理性、必要性等。必要時行政機關應當親自調(diào)查。第二次審議主要是由各個土地征收利益相關者針對行政機關發(fā)布的征地公告展開審議，主要由協(xié)商委員會及時總結(jié)審議時大家達成的共識，記錄爭議焦點和主要問題。第三次審議主要是由各個利益相關者針對協(xié)商委員會總結(jié)的爭議焦點和主要問題進行審議。地方政府應當尊重并執(zhí)行經(jīng)過三審制度達成的共識，如果涉及的問題經(jīng)過三審制度還不能確定的，由地方政府告知異議者救濟渠道，保障他們的救濟權。這種制度也類似于美國、日本、英國等國在保護消費者權益和環(huán)境保護等領域多采用的普通公眾代表之間的共識會議制度，又類似于公民論壇和公民陪審團[13]。

4.責任制度。傳統(tǒng)征地模式下征地信息公開程度低，失地農(nóng)民和其他土地利益相關者的知情權被漠視，失地農(nóng)民經(jīng)常是在征地公告時候才知道自己土地被征收，地方政府不告知也沒有責任規(guī)定，所以，在實踐中，地方政府往往繞開失地農(nóng)民而直接與村集體簽訂征地協(xié)議。由于侵犯了失地農(nóng)民利益，易導致群體性事件，并嚴重損害了地方政府威信。在合作模式中，地方政府、村集體、失地農(nóng)民、建設用地單位等其他利害關系人的代表都將加入?yún)f(xié)商委員會，享有相應的權利、承擔相應的義務，貫穿于土地征收和補償程序全過程。如果地方政府、村集體在協(xié)商過程中存在隱瞞信息、濫用職權等違法行為的，可以追究其相應的行政責任和法律責任；如果失地農(nóng)民、建設用地單位和其他利害關系人在協(xié)商參與過程中隱瞞信息、提供虛假信息或者不按照規(guī)定參加協(xié)商等，則承擔取消資格、減少財產(chǎn)等責任。

(二)合作模式的保障制度

在合作視角下，為保障各個利益相關者能夠在征地活動中平等博弈，并能夠科學高效地參與到土地征收決策和安置補償方案制定與實施活動中，可以采用以下相應保障制度。

1.聽證會制度。土地征收涉及諸多價值性判斷事項，具有爭議性、不確定性。例如，目前我國沒有形成統(tǒng)一的土地市場，土地價格難以確定，而且公共利益的認定本就是世界性難題。從實踐來看，美國針對公共利益的認定形式是召開聽證會，召集涉及土地征收的利益相關人和專家展開爭論，并邀請新聞媒體公開報道。德國規(guī)定，對于土地征收中公共利益的認定不能由行政機關決定，而應符合比例原則，經(jīng)由聽證會的形式進行確認。從理論上看，發(fā)達國家在聽證會制度上普遍遵守正當程序原則，體現(xiàn)行政機關的中立性和利益相關者之間的對等性、參與性和自治性。

2.公共經(jīng)費制度。協(xié)商委員會是各個利害關系人選出的代表各自利益的自治組織，在土地征收、補償安置過程中，需要履行公告、召集、協(xié)商、討論、反饋以及召開聽證會、聘請獨立的第三方評估機構(gòu)等相應職責。他們雖然具有各自自身的和其所代表的群體的利益，但其本質(zhì)是為所有利益相關者服務，確保土地征收順利進行，所以，協(xié)商委員會成員的勞務報酬和相應的經(jīng)費開支應當從土地出讓金中列支，這樣才能保證其獨立性。

(三)協(xié)商式征收程序

合作視角下的土地征收模式，尊重每一個土地利益相關者的正當權利，平等參與、民主協(xié)商。每一個利益相關者既是土地征收制度決策的權利人，也是義務承擔者，共同推進土地征收與補償安置制度。質(zhì)言之，依賴于基本制度和保障制度所構(gòu)建的協(xié)商式?jīng)Q策程序貫穿于土地征收制度運行的各個環(huán)節(jié)。

1.擬征地公告。當需要用地的建設單位向地方政府提出征地需要的時候，經(jīng)過政府機關初步形式審查后，應當由后者通過行政機關公報、官方網(wǎng)站或者媒體向被征地農(nóng)民、村級集體發(fā)布通告，告知土地征收的用地單位、用途、性質(zhì)、征地數(shù)量、征地方位、征地準備情況以及征地合理性、補償方案、法律依據(jù)等信息，初步設立咨詢機構(gòu)，收集失地農(nóng)民、村集體、其他利害關系人的征地意見，待建立協(xié)商委員會后將收集的意見一并移交。

2.組建協(xié)商委員會。由地方政府協(xié)調(diào)，確定行政部門代表、用地單位代表、村集體代表、失地農(nóng)民代表、其他利害關系人等主體，組建協(xié)商委員會，公開選舉召集人，確定會議議程、規(guī)則、責任制度等。

3.形成征地、補償方案草案。協(xié)商委員會對前期收集到的意見匯總整理，建立雙向反饋機制。羅列有針對性的爭議焦點和主要問題，可以讓不同意見的利益相關者公開辯論、互相對質(zhì)，對于已經(jīng)達成的共識簡要總結(jié)，形成案卷。協(xié)商委員會也可經(jīng)由入戶做思想工作、鼓勵農(nóng)民土地置換等形式減少征地阻力。盡最大可能在同意征地與不同意征地的農(nóng)民之間達成一致，最后在達成共識后形成征地和補償方案草案。

4.草案公示與再審議。協(xié)商委員會需要將征地和補償方案草案送至各個利益相關者手中，再次征求他們的意見。有義務向他們公開協(xié)商委員會的陳述和意見，受理和解答各個利益相關者的提問，本次主要對于草案中具有較大爭議的問題展開爭論。對于爭議較大的問題，應當通過全體利害關系人大會投票或者召開聽證會等形式展開討論，而且他們通過的決議具有決定性，協(xié)商委員會必須予以尊重。為確保會議能消除對立、凝聚共識，應當邀請持有不同意見或者觀點的利害關系人參加，適當時候通過新聞媒體等形式公開會議情況。

5.確定征地和補償方案。在經(jīng)過多輪的意見碰撞和溝通之后，協(xié)商委員會應當在草案三次審議、修改的基礎上最終確定征地和補償方案，并經(jīng)由地方電視臺、廣播、報紙、網(wǎng)站等媒體向社會公開，還應當將征地方案、補償方案送達每一個利益相關者，告知其享有的權利、救濟渠道。

6.爭議裁決。在協(xié)商式征收程序無法解決雙方利益沖突的前提下，作為最后司法裁決的行政復議和訴訟制度要承擔起兜底責任，充分保障各個利害關系人的知情權、參與權和救濟權。破除封閉式的自上而下、自內(nèi)而外、缺乏監(jiān)管的土地征收制度，確保征地與補償程序全過程、全開放，雙向溝通，形成增強互信、相互監(jiān)督、共同決策、共擔責任的規(guī)則體系和征地流程。

四、結(jié)語

以合作為視角來構(gòu)建土地征收模式，契合了現(xiàn)代政府治理理念，體現(xiàn)了利益主體平等化、利益多元化和治理民主化，可以有效避免傳統(tǒng)政府決策主體一元化、自上而下和個別領導專斷等弊端。平等參與和民主協(xié)商，共同推動政府決策制定與執(zhí)行，這既是政府治理民主化的表現(xiàn)，也是政府治理現(xiàn)代化的本質(zhì)特征[14]。

黨的十九大報告明確提出，當前社會的主要矛盾在于發(fā)展的不平衡、不充分難以滿足人民日益增長的美好生活需要。中國特色社會主義新時代的社會主要矛盾為我們理解和構(gòu)建新型土地征收制度提供了全新的視角。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》還提出了建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，這就勢必要求我們結(jié)合中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的實際，立足國情，尊重和認可各個土地利益相關者的合理訴求，構(gòu)建起以合作為視角的共同參與、協(xié)商共贏的土地征收制度。

注釋：

①我國《土地管理法》第43條規(guī)定：除了建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅和鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 村公共設施、公益事業(yè)這四種情況外，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，即進行城市化和現(xiàn)代工商業(yè)建設，只能申請國有土地。在實踐中，部分地區(qū)也有通過將城市周邊的農(nóng)村整體性地進行身份轉(zhuǎn)換，納入到城市管理中，但從城鎮(zhèn)化發(fā)展軌跡看，國有建設用地還應該源于農(nóng)村的城鎮(zhèn)化，這就要求從經(jīng)濟利益和社會利益的角度綜合考慮土地增值利益分配問題。

②筆者認為，目前在城鄉(xiāng)二元體制下，集體土地為農(nóng)民提供基本的生存保障和就業(yè)機會，并確保土地保值、增值和子孫繼承。雖然城鎮(zhèn)化、工業(yè)化提高了進城務工機會，也提高了農(nóng)民收入，但土地依然是他們的最后保障和根本利益，這一點完全可以從經(jīng)濟蕭條時農(nóng)民工“返鄉(xiāng)潮”現(xiàn)象得出。

③《河南省人民政府辦公廳關于規(guī)范農(nóng)民集體所有土地征地補償費分配和使用的意見》(豫政辦[2006]50號)第2條規(guī)定：已承包到戶的農(nóng)村集體所有土地被全部或部分征收的，其土地補償費以不得低于80%的比例支付給被征地農(nóng)戶，其余部分留給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。其中農(nóng)村集體所有土地被全部征收并撤銷建制的，其土地補償費以不得低于80%的比例分配給被征地農(nóng)戶，其余部分平均分配給征地補償安置方案確定時本集體經(jīng)濟組織依法享有土地承包經(jīng)營權的成員。未承包到戶的農(nóng)村集體所有土地被全部或部分征收的，其土地補償費以不得低于80%的比例平均支付給征地補償安置方案確定時本集體經(jīng)濟組織依法享有土地承包經(jīng)營權的成員，其余部分留給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。其中農(nóng)村集體所有土地被全部征收并撤銷建制的，其土地補償費要全部平均分配給征地補償安置方案確定時本集體經(jīng)濟組織依法享有土地承包經(jīng)營權的成員。

④“利益相關者”概念本屬于企業(yè)管理理論，經(jīng)由美國學者弗里曼重新定義之后，包含了所有權、經(jīng)濟依賴性和社會利益三個要素，本質(zhì)上是指那些承擔著決策任務且與決策風險有著利害關系的人。參見弗里曼《戰(zhàn)略管理——利益相關者方法》，王艷華、梁豪譯，上海譯文出版社2006年版,第3-5頁。