美國教育決策系統中智庫演化及動因分析
——基于組織生態學視角

蔣 觀 麗

(西華師范大學 教育學院，四川 南充 637000)

智庫是為決策者提供理論依據、思想觀點、策略建議的政策研究和咨詢的機構，在高等教育政策制定中發揮重要的作用。從美國智庫發展進程看，經過20世紀初的緩慢發展，以及二戰之后的繁榮大發展，21世紀美國的智庫實現了知識基礎、人員結構、組織規模從單一化、簡單化向多元化、復雜化的方向發展，已進入以產業規?；?、產業聚集化、多元效應驅動化為特征的復雜發展階段。智庫組織發展為如今的智庫產業，是多方因素共同努力的結果。我國智庫建設要想取得有效的進步，探究智庫發展的動力因素是很有必要的。筆者認為,首先，智庫發展離不開周圍環境的影響。在所有組織決策中，環境被認為是影響智庫發展的關鍵，大到影響智庫組織的數量、類型，小到智庫組織內部結構的建設、研究領域的選擇、傳播策略的偏好等。然而,到目前為止，研究者還沒有明確界定智庫組織所處的決策環境與智庫發展之間的關系。在實證研究中，決策環境仍然是一個模糊的概念。其次，智庫所在決策系統中環境因素的相互作用對智庫發展有重要的影響。在實證研究中，研究者大多忽視對環境內部組織之間關系的考查。為解決上述問題，本文從組織生態學的視角，將智庫定義為組織，構建了教育決策系統。系統中的每一種構成要素都不同程度地對智庫組織的發展起著推動和制約作用。通過對美國智庫變遷的具體歷程、動力因素進行分析，為建設中國特色新型智庫體系提出相關參考借鑒。

一、教育政策系統的生態學特征

(一)教育決策系統的內涵

隨著政策制定私有化運動的出現，教育政策的制定已經不僅僅是政府和學校單方面的責任，越來越多的非政府組織通過政策咨詢服務或技術援助參與到教育政策的制定中[1]。越來越多的學者認為，基金會、政策規劃組織、新聞媒體、協會等利益集團作為連接政府和學校的中介組織在教育政策市場上與政府、大學共同參與K-12教育政策的制定[2]。在教育決策系統中，教育利益集團并非以零散的和靜態的形式存在，它們以制定教育政策為目標相互建立聯系，彼此間形成了一個龐大的網絡狀政策聯盟，按照經濟發展、社會、政策需求，各個主體間的關系在網絡狀聯盟中相互確認，最終以實現教育決策的制定作為目標。由此定義教育決策系統為各組織之間形成網絡節點，智庫組織、大學、新聞媒體、公司、基金會、政府等相關機構之間的溝通構成網絡鏈條，以政治、經濟、文化、科技、意識形態作為要素，共同耦合形成決策系統。

(二)教育決策系統的組織生態學屬性

組織生態學理論源于達爾文的生物進化論。最早將生態學用于組織研究的是漢南和費里曼(hannan and freeman)，將種群定義為，“在一個特定邊界內的、具有共同形式的所有組織構成的集合，即存在于特定系統的組織形式”[3]。之后，組織生態學逐漸擴大其研究范圍，研究主題擴展為組織個體、組織種群、組織群落和組織生態系統共同構成。組織生態學理論認為，組織的進化取決于組織內部、組織與組織間以及組織與環境之間的交互作用，演化可分為三個過程：變異、選擇和復制。變異，即組織改變自己的結構來適應環境的變化或者擺脫舊的組織形式而創建了新的組織。復制，一般是經環境選擇后剩下的良性組織，新生組織對大型成功組織的模仿。選擇，即自然選擇能使有利于生存與繁殖的遺傳性狀變得更為普遍，并使有害的性狀變得更稀有,也就是環境對個體優勝劣汰的選擇作用。

教育決策生態系統與組織生態系統相似，是一個由多種環境要素與各利益集團組成的復雜系統。在該系統中，各個組織(群集)為了達到各自的目的以鏈條的形式聚集在一起。由于本文是通過構建教育決策系統來研究智庫的演化動因，因此在構建教育決策系統時以智庫組織為分析單位，將智庫組織比喻為物種，同一區域中戰略目標相同、結構相似、具有相同功能和價值的智庫產業構成種群，智庫產業是“從事生產戰略性思想產品、具備資本屬性并具有一定規模的企業、組織、機構的集合”[4]。上下游與智庫相關聯的各個利益相關者集群構成群落。該群落與其生存環境構成教育決策系統。教育決策系統表現出與組織生態系統相似的基本特征和發展規律。具體表現如表1所示。

表1　教育決策系統與組織生態系統對比

(三)教育決策系統的構建

教育決策系統是一個很復雜的系統，由于本文是研究智庫的演化軌跡，因此圖中主要描述了智庫(教育政策規劃組織)與其他教育利益集團的關系，并將其與政府聯系起來。根據前面對教育決策系統的界定及其生態特征分析，根據各組織要素在教育決策系統中的定位和功能，把教育決策系統的結構層次分為宏觀層次、中觀層次和微觀層次。該系統結構如圖1所示。宏觀層次即教育利益集團所處的外界環境，如政治因素、經濟因素和社會因素等均構成環境因素；中觀層次主要是基金會、政府、官僚、媒體、智庫等利益集團構成決策網絡價值鏈上的主體組織，價值鏈上下游組織間以競爭協作關系建立聯系。智庫處于中心位置，教育部、基金會、公司、富人作為資源供應者承擔著為智庫發展提供資金的任務，主要以撥款、捐助、社會產業化收入為智庫組織的運行和發展提供基本要素和物質基礎；大學、基金會和智庫主要是承擔提供制定政策信息的任務；媒體、行政部門及政府均是政策信息需求者。在微觀層面，智庫組織作為研究的主體，主要分析智庫的內在能力。

在圖1中，鏈條線表示了能量流的方向。藍色的鏈條表示資金流動的方向，紫色表示信息流動的方向，橙色的鏈條表示人才流?；鸾M織、大學、智庫是研究團隊的核心，教育部、基金會、公司、富人主要與智庫組織建立資金支持關系，由資金流建立聯系；媒體、教師、行政人員和學者在參加教育政策制定過程中將他們的思想、觀點和利益訴求傳遞給政策制定者，他們之間主要是信息流在連接他們。人才的交流存在于各基金會與政府委員會、智庫組織與政府委員會、大學與智庫組織、大學與政府組織、智庫組織與新聞媒體之間，人力資本在社會組織之間的流動是教育決策系統中政策聯盟形成的重要指標。人力資本代表著政治力量以及其他類型的經濟、文化和社會資本的流動[5]。各組織間通過鏈條進行物質能量的傳遞，能量的變化代表組織間資源配置的變化，能量變化進而引起組織數量和密度的變化從而保持系統的穩定性。

圖1教育決策系統圖

二、教育政策制定系統中智庫組織演化過程及動因分析

(一)美國智庫組織的演化過程

任何組織的發展都會經歷出生、成長、發展壯大、衰退。通過研究智庫組織的發展歷程、智庫組織演化的變革規律，將美國智庫組織的發展具體分為四個時期，分別是：1900—1945年，進步時代研究型智庫的萌芽；1945—1960年，政府型智庫的興起；1960—1990年，智庫組織的發展期；1990年至今，智庫組織創新期。

1.進步時代研究型智庫的催生：1900—1945年

20世紀初是進步主義時代，工業革命對內對外的擴張都達到極致，蓬勃發展的經濟也帶來了一些亟待解決的社會問題，進步主義者倡導由社會科學專家提供改善美國社會狀況的研究，并催生旨在針對各種內政外交政策進行辯論和研究，提升政府政策制定質量的智庫組織。這個時期的智庫比較低調，學者很少在公開場合或者媒體等高曝光率的場合進行宣傳，主要通過學術研究為政府提供研究成果，達到改善社會的目的。專家致力于中長期的研究，基于中立、客觀的立場提供專業知識和思想。這些組織大都被稱為“非盈利公共政策研究組織”?？梢哉f在20世紀初期，全球范圍內的智庫數量還非常少，美國僅有二十余個，如布魯金斯學會、卡內基國際和平基金會、胡佛研究所、對外關系協會(委員會)等。智庫組織之間的競爭程度較低,知識反饋的水平也較低。由于缺乏支持教育政策研究的經費，因此鮮有智庫專門開展教育研究，此階段智庫發展處于緩慢發展期。

2.智庫變化的初始期：1945—1960年

20 世紀40年代第二次世界大戰時期至60年代初，隨著美國加入世界大戰，許多政府導向型的咨詢機構在這個時期出現，為軍隊提供技術支持及武器等。1945年以后，政策研究機構數量有所增加。戰時美國的“智庫”更多的是指戰略家討論戰爭規劃的組織，如成立于1946年蘭德公司。這個時期，也是政府角色轉變的時期，政府對社會問題加強干涉，而政府的干預也為智庫的發展帶來了更多的資助。此時期，大量的教育智庫發展起來，如1957年政府出臺的《國防教育法》撥出來大量的經費關注國家教育問題，很多綜合性智庫為了獲得經費支持開始關注教育問題。

3.智庫變化的新浪潮：1960—1990年

快速發展階段是指20世紀60年代至80年代末，智庫的數量、影響力和服務能力等得到了明顯發展。全球范圍內的意識形態斗爭急劇升溫，以美國和蘇聯為首的兩大陣營開展全方位的冷戰與競爭局面的出現，使得這些智庫研究大多集中在國際事務，安全研究和外交政策上。國家對于政策信息的需求也促使智庫數量的激增，今天存在的所有智囊團中有三分之二成立于1970年，自1980年以來成立的有一半以上。20世紀80年代，全美智庫發展至 1200多個。隨著智庫數量的變多，競爭的程度越來越激烈，智庫影響決策偏好的方式發生了變化，越來越多的智庫不再只關注于研究，更加傾向于采取游說的方式來影響政府決策，影響方式的改變也催生了倡導型智庫的產生。與此同時，這一時期從事教育政策研究的綜合智庫的數量開始變多，比如20世紀70年代蘭德公司成立的教育研究部，1985年由7所知名大學聯合成立的美國教育政策聯盟等。在此背景下，全美范圍內，大量智庫興建起來，一方面為本國的國內事務問題的解決提供政策意見；另一方面，智庫的迅猛發展也促進政治社會的良性發展。

4.智庫發展創新期：1990年至今

創新變革階段是指20世紀90年代初至今。1990年開始，信息技術、網絡技術為智庫的發展帶來了更多的挑戰，智庫開始出現真正的全球擴散。第一，智庫和其他非政府組織的激增意味著競爭的加劇，促使智庫加強自身能力的建設如人員配置、組織結構、研究重點等，擴大受眾范圍。第二，互聯網的興起加快了信息之間的傳播，但是信息傳遞的準確性催生了提供更專業政策分析的專業智庫的出現。第三，全球化意味著對政策建議的需求不斷增加，智庫則被迫從全球范圍內研究各種政策選擇，同時也更注重國家間、智庫間的交流與合作。比如2006年，布魯金斯學會成立了布魯金斯公共政策中心(BTC)，作為華盛頓特區布魯金斯學會和清華大學公共政策與管理學院的合作伙伴。中心致力于在對中國發展和美中關系具有根本重要意義的領域進行高質量、高影響力的政策研究[6]。信息化促進了全球化的發展，而全球化又作用于經濟和政治領域的合作交流，提供準確有效的信息，加強國際的信息交流成為這個階段智庫發展的目標?？梢哉f，智庫在創新變革過程中加速了自身內部的分化調整，在很大程度上以市場和技術促成了智庫的優勝劣汰。

(二)智庫組織演化的動因分析

智庫發展的動因是指智庫組織改變自身結構或者新型機構智庫產生的理由和原因。教育決策系統對于研究智庫演化動因是很重要的，通過構建教育決策系統創造一個更加動態的環境，從生態學的角度來解析智庫從單一智庫到復雜智庫的變化軌跡及關鍵要素。智庫的差異取決于國家背景、與其他利益相關者的互動，以及智庫自身的能力。智庫組織演化主要由外生和內生動因引起，外生動因主要是由智庫能力范圍之外的力量決定，包括制度環境、政府、經濟、文化、科技等因素，是影響智庫演化的宏觀層面；影響智庫演化的內生動因主要描述智庫受自身主觀能動性的影響去選擇去演化，主要包括兩個層次：中層描述了智庫選擇如何與外部環境相互作用來影響智庫的發展，代表了與智庫相關的各利益集團的互動及互動形成的網絡；微觀層面智庫內部主動做出的選擇，例如，員工的質量和規模，研究領域的研究重點。接下來通過宏觀、中觀、微觀這三個層次分析智庫的內外生動因，如下圖2所示。

圖2智庫組織演化圖

1.宏觀層面：環境變化對于智庫的選擇誘導作用

環境變化最重要的作用，表現在對智庫產業的選擇和誘導作用。有時智庫的一些特征是經環境有意選擇出來的，尤其是在智庫演化過程的第二個時期，政府投資的增多，新型智庫的產生，政府導向型智庫數量的激增。資金減少，環境的惡化導致智庫產業重新審視自身的位置，通過戰略規劃來改變自身特征，比如傾向使用游說的手段，加強與政府的聯系來適應環境的改變。總之，惡化的環境對智庫的演化可能有很多情況，影響可能是積極的，也可能不是積極的，但都可能直接推進智庫產業的變革。在適應過程中，好的適合環境的功能被保留下來，而不適合的功能逐漸弱化。一些有威脅的環境因素主要包括：技術變革、人口結構變化、經濟衰退、政府資金的減少、慈善事業的轉變、高額管理費用以及人力勞動成本的上漲會使無法適合環境變遷的弱小型智庫淘汰掉，誘導一些智庫的演化或者新型智庫的產生，從而豐富智庫的多樣性，促進智庫向多元化的方向發展，增強適應環境的能力。

2.中觀層面：物種間的競爭協同發展

教育決策系統中的各組織通過組織和市場來推進信息交流、資金流動、人力流動。通過交流，各組織之間得以相互影響、相互作用，通過協同創新機制共同演化。在教育決策系統中，智庫組織的協同進化過程可以分為兩個層次：首先，相同物種之間的協同發展，智庫組織與智庫組織之間通過各種交流，在競爭和合作中實現發展；其次，種群間的相互作用，即智庫組織與其他利益集團之間的交流與合作實現整個群落的協同發展。在智庫組織之間協同演化過程中，智庫組織為了在種群內獲得優勢，一種方式是采取不同的策略區別于其他智庫，這種途徑促進智庫組織種群不斷分化、變異，使智庫越來越多樣化；另一種方式是低效智庫對于高效智庫的模仿、復制，使智庫組織又趨于同一性。在智庫組織與其他利益集團演化過程中，各組織集團之間以專業化分工與協作為基礎，通過協同機制促進系統中信息、技術、人才流動實現相互依存、相互影響，推動了智庫組織為應對市場需求而不斷適應和演化。由于自然資源是有限的，自然界的物種之間的競爭、合作關系都是為了更好的生存。

3.微觀層面：智庫組織內部層面

智庫產業的能動適應是指發展的動力來自系統內部，由系統內部力量所推動的、能動的適應環境并通過反饋來調節自己的過程。智庫發展的第一階段主要是智庫產業內部在起作用。這主要依賴于智庫的管理者的管理能力、智庫員工的創新能力以及學習和共享能力。當環境提出了智庫組織必須響應的許多突發事件或不確定性環境，這些管理者的任務是指導技術核心，緩解環境對于智庫的影響。緩解組織技術核心的一種方法是通過技術核心的差異化，以確保組織仍然能夠滿足其主要功能[7][8]。在智庫演化的微觀層面，創新能力是智庫演化的驅動力。智庫創新能力的高低直接關系到智庫是否能夠產生新思維、新思想，對智庫產業進行前瞻性變革，從而產生更好和更可持續的業績。學習往往有利于組織個體將根據外部環境條件和以往的演化歷史中行動的結果來修正與環境變化相對應的行動。共享能力，不同企業成員間的認知需要一個能夠相互交流、相互影響的過程，通過企業成員間的多元對話的共同解釋行為才能上升為企業組織的認知環境。企業成員與其他企業成員的非線性反饋作用形成了復雜學習網絡。

三、美國智庫變遷對構建中國特色新型智庫體系的啟示

通過對美國智庫變遷的回顧，以及對各階段美國智庫變遷動力的分析，可以看出，美國智庫變遷既遵循智庫發展內部及各利益組織之間的基本規律，也同各時期實際國情和政治文化環境相適應?？傮w來說，智庫組織在內外動力的綜合作用下不斷演進。中國全面深化改革進入深水區，國內外局勢日益復雜，“十三五”規劃已經拉開帷幕，“一帶一路”戰略的實施急需各方智慧力量的匯聚、對接、支持。為了更好地提高政府決策的科學能力，我國應充分發揮智庫的優勢，基于本土化構建具有中國特色的智庫，促進智庫服務中國治理能力現代化。從構建寬松環境、協調決策內部溝通渠道和智庫自身建設三個層面入手，以環境基礎、能力儲備、責任擔當和全球意識為主要切入點，發揮有利因素，減少不利因素制約，推動中國智庫快速健康發展，努力構建中國特色新型智庫體系。

(一)構建寬松環境：智庫發展的基礎性因素

智庫作為社會分子單元和國家權力結構的組成部分，應具有較為適宜的發展土壤，不斷為其輸送空氣、水分和養料。首先，應該完善決策咨詢系統。政府應該將信息公開化、透明化，為非政府決策服務機構提供可靠的信息來源。其次，應該完善市場競爭機制。只有良好的市場需求為導向，才能使不同的智庫組織結構、知識狀態、文化特征不斷差異化，滿足不同智庫的發展。其三，完善資金捐贈機制。我國智庫多為政府導向型智庫，資金主要來自政府，單一的政府來源渠道，造成智庫聽命于政府的局面，因此應該建立多元的社會捐款機制，只有資金來源多元化，才能保障智庫從單一型智庫向多元型智庫發展。智庫不應受政府官僚主義的控制，讓智庫對緊迫的全球挑戰和社會敏感的教育政策問題發出真實的聲音

(二)協調決策內部溝通渠道：智庫發展的推動性因素

決策系統內部溝通的協調，是智庫組織之間、智庫與利益集團之間信息溝通、人才溝通和信息溝通的重要保障。為此，首先應該以建立良好的智庫和政府溝通渠道為突破口，智庫和政府之間建立人才互換的螺旋門機制，人才交流帶動信息交流，從而滿足政府需求和智庫業務研究對接，進而推動智庫發展；其次，協調決策內部溝通渠道是實現各利益集團協同發展的基礎，智庫與各利益相關者之間的溝通帶動智庫組織與其他組織之間的競爭和合作，在協同發展機制下促進智庫優勝劣汰，保障良性知識思想基因不斷被復制和保留。我國決策系統內部中各利益集團之間協作不明顯，互動水平和頻率不高，不利于智庫組織的發展，應該改變這種傾向，加強決策內部組織之間的溝通，促進組織間相互交流、相互適應，協同演化。

(三)智庫自身能力的建設：智庫發展的決定性因素

加強智庫組織內部建設，是保障智庫發展的力量來源。加強人才建設，一方面通過與高校、專業研究院或者其他組織開展人才交流和人才培養，吸引專業人才加入智庫建設，同時健全智庫組織的選聘機制和選派機制，加快智庫自身內部人才的培養，選派和培養有戰略眼光和國際視野及綜合能力的才人；另一方面，智庫組織的核心任務是研究功能，研究能力的提升不僅需要專家人才的聚集培養，還需要智庫研究創新技術的提高。通過研究技術創新充分運用信息技術、網絡技術和人工智能技術等新科技，充分發揮智庫為決策者創造“新思想”的能力。我國的智庫組織創新能力不足，學習能力較弱,知識存量基礎較低,使得智庫組織的演化進程比較緩慢。為了改變這一現狀，我國智庫組織在建設發展過程中應該注重人才培養、創新技術的使用、變革智庫的業務研究范式和成果，更為高效地與市場需求相對接。