洞見《快遞暫行條例(征求意見稿)》：得失之間

姚 明

(銅陵學院 法學院，安徽 銅陵 244061)

18世紀工業革命的興起，使驛站馬車的運輸方式逐漸被蒸汽輪船和鐵路替代，為快遞服務提供了可能。1839年2月23日，被稱作“美國快遞業創始人”的威廉·費德里克·哈登創設了世界上第一條快遞服務線路——往返于波士頓與紐約之間的快速郵遞服務，自此現代意義的快遞業開啟了里程[1]。近年來，我國快遞業發展迅猛。2014年，我國快遞業務量達140億件，收入2040億元，躍居世界第一[2]。但同時，由于相關法律法規尚不健全，快遞業法律保障、監管以及消費者權益維護等方面的問題日益突出。針對當下快遞業亂象頻現，違規行為屢禁不止的狀況，亟須出臺有關個人信息安全保護、快遞生產操作規范等方面的法律法規[3]。2017年7月24日，《快遞暫行條例(征求意見稿)》向社會公開征求意見，這是繼2015年11月第一次征求意見后，三年內第二次對快遞條例進行意見征集。本文通過對我國快遞業立法之路的歷史回眸和梳理，結合我國快遞業發展實際，對征求意見稿提出相關建議，以期進一步完善之。

一、我國快遞業立法之路的回眸考察

通過對國務院法制辦官網(中國政府法制信息網)法律法規數據庫的查證，截至2017年8月，我國直接涉及快遞業的法律、法規及規章共計168部，其中國家立法9部，地方性規范159部。具體而言，我國快遞立法之路，主要經歷了以下幾個階段。

(一)立法起始階段：肇始于涉外快遞立法

1979年，我國快遞業以中外合作、中方代理的方式起步，營運范圍為涉外快遞服務。業務開展初期，主要以政策加以管理和規范。1985年2月25日，《中華人民共和國海關對進出口快遞物品監管辦法》出臺，該規定對進出口快遞的報關、監管等工作作出了較為明確的規定，這也是我國最早的一部涉及快遞業的法律文件。隨后，1995年頒布的《中華人民共和國國際貨物運輸代理業管理規定》明確了國際貨物運輸代理企業可以接受委托，代為辦理國際快遞部分或者全部業務；2001年頒布的《中華人民共和國出入境快件檢驗檢疫管理辦法》對出入境快遞的檢驗檢疫加以規制。該階段的主要特點在于，對快遞業的法律規制僅限于涉外快遞，這也是由當時我國快遞業的經營范圍所決定，同時該階段對快遞業的立法層級相對較低，均為部門規章。

(二)密集立法階段：以《郵政法》的修改為標志

進入21世紀以來，伴隨著互聯網信息技術的飛速發展，網絡購物不僅成為一種時尚，更成為人們生活消費的一種重要方式，這也讓快遞業迎來了大發展的春天。基于該背景，《郵政法》在2009年修訂時專列第6章“快遞業務”，共計用10個條文、1323個字對快遞業的準入條件、退出機制、禁止性經營及行業協會建立等相關內容作出了規定。自此，各地市依據新修訂的《郵政法》相關精神，結合本地實際，密集出臺了一批有關快遞業的地方立法，涉及的領域和范圍主要有：以促進快遞業快速健康發展為主旨的地方性規范，如《福建省促進快遞行業發展辦法》(2015)《深圳市發展快遞業管理規定》(2014)；以加強快遞監管，保障快遞安全為目的的地方性規范，如《北京市快遞安全管理辦法》(2013)《無錫市快遞管理辦法》(2014)等。同時，更多的省市直接對接修訂后的《郵政法》出臺郵政管理條例，將“快遞業務”納入其中加以規范，如《湖南省郵政條例》(2010)《海南省郵政條例》(2011)《福建省郵政條例》(2012)等。該階段的主要特點為：以2009年《郵政法》的修改為起點，對快遞業密集立法，這也與該時期我國快遞業快速發展需要法律規制的客觀實際相吻合。

(三)單行法立法階段：以2015年第一次征求意見為起點

隨著我國快遞業大繁榮、大擴張，該行業也面臨著提質提效、轉型升級、創新發展等多重任務，僅依靠現有的散見于《郵政法》等國家立法和部分地方性法規已難以有效促進、保障和規范快遞業的持續健康發展，制定快遞單行立法勢在必行。“千呼萬喚始出來”，2015年12月15日，《快遞條例(征求意見稿)》在經國家郵政局等部門前期調研論證基礎上，正式向社會征求意見。基于快遞業在當前和未來社會經濟發展中的地位以及與人民群眾生活消費的密切關聯，第一次征求意見結束后，經過進一步論證修改，時隔近兩年，于 2017年7月24日再次向社會公開征求意見。不僅《快遞條例(征求意見稿)》改為《快遞暫行條例(征求意見稿)》，而且相關內容也發生了一定變化。可以展望，本次征求意見結束后，條例正式出臺已為期不遠。同時不難預見，隨著我國快遞業的加速發展以及未來快遞行業出現的新情況、新問題，正式出臺后的條例也將進一步完善，甚至立法升級。

二、《快遞暫行條例(征求意見稿)》的進步性與合理之處

《快遞暫行條例(征求意見稿)》有力順應了當前我國快遞業法律規制的客觀需要，在多方面折射出其現實價值與意義。合理和進步之處主要表現為。

一是框架結構較為合理。征求意見稿共計46條，6151個字，對快遞業發展保障、經營主體、快遞服務、快遞安全、監督檢查、法律責任等內容進行了規定，既遵循了立法的一般體例，又體現出對快遞業法律規制的特殊要求，總體而言框架結構較為合理。同時較之第一次征求意見，條文由51條縮短至46條，減少5條，刪除237個字，內容更加簡潔明了。特別是對快遞企業所關心的“快遞業發展保障”和人民群眾反映較多的“快遞服務質量”等內容和問題下筆濃重，重點突出，體現出了該立法的務實性。

二是以立法的形式明確發出了國家促進和保障快遞業健康發展的強有力信號。快遞業全天候高效地服務于生產和消費，是全面建設小康社會的加速器，是經濟增長的新引擎，是轉變經濟發展方式的助推器，對促進產業轉型發展，提高消費水平，增加就業作用重大[4]。征求意見稿將“快遞業發展保障”單列一章加以規范，同時較之2015年第一次征求意見，該項內容由過去的第五章提升至第二章，緊跟總則之后，更加明確了國家支持快遞業發展的態度。如該章第10條明確要求，國務院郵政管理部門應當制定快遞業發展規劃，促進快遞業健康發展，縣級以上地方人民政府應當將快遞業發展納入本級國民經濟和社會發展規劃，在城鄉規劃和土地利用總體規劃中統籌考慮快件大型集散、分揀等基礎設施用地的需要。橫向比較，從國家立法層面為一個行業提供如此之高的保障，這在我國的法律制定中是比較少見的。并且，針對當前快遞業發展中業已出現的地方保護主義苗頭，在第3條第2款中明確要求，地方各級人民政府應當確保政府相關行為符合公平競爭要求和相關法律法規，維護快遞業競爭秩序，不得出臺違反公平競爭，可能造成地區封鎖和行業壟斷的政策措施。此外，為支持中國快遞企業走出去，參與國際市場競爭，第15條第1款明確指出，國家鼓勵經營快遞業務的企業依法開展進出境快遞業務，支持在重點口岸建設進出境快件處理中心，在境外依法開辦快遞服務機構并設置快件處理場所。上述關于禁止地方保護主義和鼓勵快遞企業參與國際競爭等規定，均是2015版征求意見稿中所未曾提及的內容，更加明確地發出了國家促進和保障快遞業健康發展的強有力信號。

三是對快遞服務中消費者合法權益保護問題給予了更大關注。目前，涉及我國快遞服務中消費者合法權益保護的規定僅散見于《郵政法》《合同法》《侵權責任法》《消費者權益保護法》等法律和《快遞服務國家標準》《快遞市場管理辦法》等部門規章以及相關地方法規。而據《2016年中國快遞發展指數報告》顯示，2016年我國郵政業消費者申訴中心共受理申訴 130.7 萬件，比上年同期增長 32.9%，其中涉及快遞行業的申訴占比高達95.6%[5]。暴力分揀、物品損壞難以賠償、不提供發票、個人隱私泄露等一直以來被消費者廣為詬病的快遞業諸多問題，讓現有相關立法“力不從心”，難以有效滿足快遞服務中消費者合法權益保護的實際需要。征求意見稿對快遞服務中事關消費者合法權益保護的合同訂立、損害索賠、信息安全、投訴受理等內容作了較為全面的規定，特別是通過一些強制性規范和處罰條款對快遞企業的“任性”和“妄為”加以約束。如該稿第23條規定，經營快遞業務的企業應當將快件投遞到約定的收件地址、收件人或者收件人指定的代收人。這種必須投遞至本人或其指定代收人的規定，有助于解決目前消費者反映較多的投遞隨意等問題。第42條明確規定，經營快遞業務的企業如發生出售、泄露或者向他人非法提供快遞服務過程中知悉的用戶信息等危害用戶隱私、信息安全等行為將面臨最高10萬元的罰款和停業整頓直至吊銷其快遞業務經營許可證的處罰。為消費者信息安全的保護提供了有力的法律保障。

四是將綠色快遞、科技快遞等新理念納入進來，立法的前瞻性較強，有力避免了部分立法中存在的“出臺即過時”的尷尬。法律具有導向功能，能夠指引人們趨向社會生活和活動的合理性方向[6]94。征求意見稿在吸收當前社會最新發展理念以及對未來快遞業進行科學預測的基礎上，前瞻性地用立法的方式對快遞業進行引導，這是該稿的一大亮點。如征求意見稿第9條提出，國家鼓勵經營快遞業務的企業和寄件人使用可降解、可重復利用的環保包裝材料，鼓勵經營快遞業務的企業采取措施回收快件包裝，實現包裝材料的減量化利用和再利用。該規定有力契合了當前循環經濟、生態經濟相關理念，通過立法鼓勵綠色快遞，將有助于快遞業持續健康發展。征求意見稿第11條明確提出，國家鼓勵和引導經營快遞業務的企業，采用先進的技術，促進自動化分揀設備，機械化裝卸設備，智能末端服務設施，電子快遞運單以及快件信息化管理系統的推廣應用。該規定基于國家鼓勵產業創新升級的大背景，對當前快遞業初見端倪的機器人分揀、投送予以鼓勵和肯定，以此來引導快遞業未來的創新發展。

三、《快遞暫行條例(征求意見稿)》的待商榷之處及修改建議

總體而言，作為第二次征求意見，《快遞暫行條例(征求意見稿)》立足當前我國快遞業立法保護實際，宏觀把握上已較為成熟。但同時，筆者認為仍有部分內容值得商榷，需要作進一步的精細化分析、研究和論證，以確保正式出臺的條例所應具有的科學性和嚴謹性。

一是為“快遞進門”提供便利的主體偏窄。征求意見稿第13條第1款規定，企業事業單位、住宅小區管理單位應當根據實際情況，采取與經營快遞業務的企業簽訂合同、設置快件收寄投遞專門場所等方式，為開展快遞服務提供必要的便利。本條是一項快遞進門便利條款，有助于幫助快遞企業解決“最后100米”瓶頸。但問題在于，該條僅提到了企業、事業單位和住宅小區管理單位這三個主體有為開展快遞服務提供必要便利的義務，但未提機關單位，那么機關單位及其工作人員難道就沒有使用快遞的需要？當然不是。筆者推測，規定中未提機關單位的原因可能在于，擔心快遞寄送會影響機關的正常工作秩序，但企業事業單位、住宅小區不也有一個正常工作秩序和生活秩序的問題？筆者認為，在法治社會建設的今天，政府應當以更開放、更透明、更積極的姿態去主動接受和吸納社會事物，而不應人為設置屏障。湖南長沙、安徽宣城等地“拆圍透綠”，打開機關四堵圍墻，不僅贏得了群眾的一致好評，而且其工作秩序沒有受到任何影響，光明網還曾專門刊出評論員文章《機關圍墻拆了，天也不會塌下來》為其點贊。基于以上觀點和國家大力推進快遞業發展的基本精神，筆者建議將“機關單位”也增加進來，通過設置快遞接收箱等可行方式為快遞進機關提供便利。

二是對快遞企業的相關義務性規定缺乏責任約束。征求意見稿第26條要求，經營快遞業務的企業應當自接到投訴之日起7日內作出處理，并向用戶反饋處理結果。這為有效解決目前快遞服務中消費者投訴無門，投訴后石沉大海等問題提供了明確的法律保障。但該條款也存在缺陷，即并未寫入類似于當快遞企業不建立或者不執行收寄驗視制度，未定期銷毀快遞運單將面臨處罰這樣的懲罰性條款。純粹法學派創始人凱爾森認為，一個人在法律上對一定行為負責或者承擔法律責任，意味著如果做出不法行為，他應受制裁[7]119-120。缺乏必要的剛性的強約束,社會的維持與人們生活的有序化會成為困難[8]。無責任，即無義務，如果缺乏法律責任和懲罰制裁的約束，“7日內要求快遞企業對用戶投訴做出處理并反饋”有可能成為停留在紙面上的規定。鑒于此，建議增加對快遞企業違反第26條的懲戒性規范。

三是在消費者人身財產安全及信息保護方面還需要進一步完善。征求意見稿第31條第2款規定，經營快遞業務的企業收寄快件，應當對寄件人身份進行查驗,并登記身份信息。該規定是快遞實名制的要求之一，并無不妥，但在實際生活中，除過寄件人親自去快遞寄送站寄送快遞外，常常會要求快遞企業派人上門取件，而因快遞公司管理不嚴、當事人信息泄露等種種原因，假冒快遞員上門騙取運費和貨物的情況屢屢發生。由于此類冒充快遞員上門的詐騙案件日益增多，早在2015年青島市公安局就曾在其官方微博向社會發出了防范假冒快遞員的8條提示提醒[9]。鑒于以上分析，建議由目前規定的單向身份驗證改為雙向身份查驗，增加“快遞員上門收取快遞時，要主動出示工作證件”等相關內容。

四是在對執法、司法等公務活動的保障方面還有不妥之處。征求意見稿第36條第2款規定，國家安全機關、公安機關為維護國家安全和偵查犯罪活動的需要，依法開展執法活動，經營快遞業務的企業應當提供技術支持和協助。筆者認為，快遞企業對國家安全機關、公安機關開展執法活動提供支持和協助亦有必要，也無可厚非，但將獲得快遞企業支持和協助的主體僅限定為“國家安全機關、公安機關” 似乎不妥。實踐中，檢察機關在辦理反貪、反瀆等自偵案件中也可能需要查詢犯罪嫌疑人相關快遞信息；審判機關在開展財產保全、強制執行工作中，也會出現對被執行人通過快遞郵寄、運輸的相關財產進行查封、扣押的情形，上述執法活動理應與國家安全機關、公安機關“待遇相同”，即獲得經營快遞業務的企業提供技術支持和協助。建議將該條修改為“國家安全機關、公安機關、檢察機關、審判機關為維護國家安全、偵查犯罪活動及審判執行工作的需要，依法開展執法、司法活動，經營快遞業務的企業應當提供技術支持和協助”。

五是對快遞企業、電商無序惡意競爭缺乏有力規制。征求意見稿第3條明確禁止地方政府出臺違反公平競爭，可能造成地區封鎖和行業壟斷的政策措施，明確禁止地方政府干預市場競爭，為地方保護主義套上了緊箍咒。但該稿卻未明確作出禁止大型電商和快遞企業濫用市場支配地位，惡意競爭，甚至涉嫌壟斷等方面的法律規制。目前，電商之間、快遞企業之間、電商與快遞企業之間的“爭斗”愈演愈烈。2017年6月爆發的阿里平臺對順豐的封鎖，雙方互相拉黑的風波才剛剛平息，7月24日，也就是《快遞暫行條例》公開向社會征求意見的第一天，京東與天天快遞、圓通又拉開了“對掐”序幕。這種利用自身支配地位和掌握的用戶數據來相互要挾，以達到某種商業目的的“互懟”，不僅損害了消費者的基本權益，更影響了快遞業的持續健康發展。基于以上分析，筆者建議條例需要出臺更加明確的禁止性規定，約束快遞企業、電商的無序惡性競爭。

四、未來應重點做好的兩項工作

快遞條例已第二次向社會公開征求意見，可以預見，作為快遞行業最高法律準則，條例的正式出臺已為其不遠，這將對我國快遞業持續健康發展產生積極影響。但必須清楚，要使未來落地的《快遞暫行條例》真正發揮其應有的價值功能，還有一些工作要做。具體而言，主要有以下兩個方面。

一是應做好相關立法或配套細則出臺的規劃。黨的十八屆四中全會明確指出，法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施。快遞立法作為一門行業法有其局限性，不可能對涉及快遞業的所有問題都面面俱到，有些條文只能是宏觀性、原則性規定，因而產生了缺乏直接的約束效力之一問題。鑒于此，未來條例的真正實施和落地離不開相關法律和配套細則的保障。如征求意見稿基于快遞安全保護等原因，確立了快遞寄送實名制制度，第21條要求寄送快遞時應當如實提供寄件人和收件人的姓名、地址、聯系電話等信息。同時，該稿也明確了消費者信息安全保護制度，第30條要求經營快遞業務的企業及其從業人員要妥善保管用戶信息等電子數據，不得出售、泄露或者非法提供快遞服務過程中知悉的用戶信息。關于快遞寄送實名制制度和消費者信息安全保護制度，筆者認為二者同樣重要，也并不相悖，基于快遞業的客觀實際，未來正式出臺的條例對該兩項制度的保留不存在疑問。但難點在于，在實踐中如何做到保護消費者信息安全與快遞實名制這二者的兼顧，這是一個無法回避的問題。目前，我國尚未出臺《個人信息安全法》，關于個人信息、隱私保護的規定僅散見于《刑法》《消費者權益保護法》等法律法規的有限條文之中，而快遞條例對公民信息的保護也僅能是原則性的。因此，如果缺乏立法的健全完善，實名制下的快遞郵寄將引發公民信息風險。鑒于以上分析，筆者建議加快公民信息安全相關立法，如條件不允許，至少也要及時出臺針對快遞服務中消費者信息安全保護的相關配套細則。

二是應做好地方立法和政策相應調整的準備。從筆者的梳理來看，目前一些省市業已出臺的涉快遞立法及政策已經不能適應《快遞暫行條例》征求意見稿的相關立法精神及要求。如征求意見稿第12條第2款明確規定，縣級以上地方人民政府公安、交通運輸等部門會同郵政管理部門，對快遞專用電動三輪車的行駛時速、裝載質量等作出規定，并對快遞服務車輛加強統一編號和標識管理。據此可見，征求意見稿賦予和肯定了電動三輪車上路運送快遞的合法身份。而從筆者對當前我國地方立法和政策的梳理來看，一些城市明確“禁電限摩”。如廣州市出臺的《廣州市人民政府關于電動自行車和其他安裝有動力裝置的非機動車不準上道路行駛的通告》(穗府規[2016]7號)延續了其早在2006年出臺的《關于對電動自行車和其他安裝有動力裝置的非機動車不予登記、不準上道路行駛的通告》中關于電動車禁止上路的規定。同時，于今年3月已表決通過的《廣州市非機動車和摩托車管理規定》雖然為快遞使用電動車開了“綠燈”，但設置了如“在規定的區域、線路、時間內行駛”等諸多條件，上述政策、法規與《快遞暫行條例(征求意見稿)》相關規定存在一定沖突。基于我國快遞業大量使用電動三輪車寄送快遞這一基本事實，未來正式出臺的條例對快遞可使用電動車規定的保留基本可以確定。基于以上分析，相關地方政府應做好對本地區法規政策修訂調整的準備工作，待《快遞暫行條例》正式落地后，及時做好對接。

[1]劉倩.我國快遞行業的監管法律規制研究一基于促進市場競爭的視角[D].合肥:安徽大學,2012.

[2]左婭.我國快遞量躍居世界第一[N].人民日報(海外版),2015-1-7(01).

[3]祝健,牛振國.完善我國快遞市場監管體系的對策構想[J].福建師范大學學報(哲學社會科學版),2016(1).

[4]吳昊,譚克虎.快遞業對經濟社會發展的作用分析[J].經濟問題探索,2014(2).

[5]馮松齡.提升快遞服務質量，為消費者保駕護航[N].中國消費者報,2017-6-19(01).

[6]李步云.法理學[M]北京:經濟科學出版社,2000.

[7]Hans Kelsen.Pure Theory Of Law[M].Translated By Max Knight,University of California Press,1967.

[8]林劍.社會規范領域中的義務與責任[J].學術月刊,2010(10).

[9]樊蓉.當心假冒快遞員敲你家門 教你八招長點兒心[N].青島早報，2015-11-16(04).