分離與融合：城市社區治理視閾下社區與居民研究

崔佳慧 王生章

（曲阜師范大學政治與公共管理學院 山東日照 276800）

一、基于一般到個別的分析：社區治理內涵

（一）治理的內涵?！爸卫怼币辉~最開始由政治學領域產生，在其后的發展過程中不同于“統治”，并逐漸取代“管理”等詞語，不同的學者對于治理一詞予以不同的理解，全球治理委員會作為最權威的政治機構，提出治理是由公共或私人機構對公共事務進行共同管理。[1]羅西瑙認為治理是采取了一定的原則、規范、準則等措施，對兩個主體在進行行為交往過程中產生矛盾、沖突、利益分化等現象而采用的一種措施。[2]我國著名學者俞可平教授認為，治理作為國家和市場對資源調解手段的重要補充，是由正式或非正式的管理機構運用公共權威對公共事務進行管理，以此來滿足公共利益最大化、維持公共秩序、滿足公共需求。[3]通過對學者的研究分析，“治理”這一行為可以得出以下特征：第一，治理的雙方包括治理主體和治理客體，是由兩者雙向互動產生的現象，而非單一、單向運作；第二，治理的過程是一個動態過程，并非靜止不變；第三，治理的方式是多樣的，不同與管理和統治是由一方針對另一方強硬、堅決的態度，而是采用交流、協商、合作等方式；第四，治理的結果是對公共事務進行公共管理，均等各方利益，達到公共利益最大化。

（二）社區治理的內涵。社區治理是治理理論這一應然層面在社區生活這一實然層面的應用，在這一理論的支撐下，社區生存與發展得以有序穩定的進行。社區治理，作為社區工作中的重要環節，在社區工作中居于重要位置。社區這一概念的提出，是在治理概念的基礎上，學者們針對社區工作的具體現狀提出社區治理的理念。宋方青認為社區治理是由基層政府、社區組織和居民為主體，針對社區公共事務進行共同治理、相互合作的治理行為。[4]朱海英同樣認為，社區治理是由基層政府、社區組織等構成主體，以協同治理為行為準則，以發揮各個主體的自主性為原則，充分實現各個主體能夠多元參與、共同協商為目的。[5]袁德紅認為，社區治理是以治理理論為基礎，應用于社區建設之中，保障社區居民參與到社區管理之中的一種行為。[6]社區治理可以界定為在社區工作中，由政府部門或其他社會、社區組織主導，針對社區自身運作及社區居民切身利益相關的問題，進行共同參與、共同解決、共同協商的行為措施。社區治理主體并非由政府單一主導，而是融合多種組織結構共同主導；治理過程則是采取立體化、多角度的聯結方式，把政府、居委會、居民三者相互交叉聯系起來，改變了傳統治理上的從上而下的管理模式。

二、由社區與居民兩個主體：社區治理的困境

（一）以社區自身建設為主體分析治理困境。一是社區作為社區治理的主體力量，社區自身定位意識不清晰。在社區結構調整、基層政府權利下放的現實條件下，社區仍然依附于基層政府而運作，并且作為基層政府在社區中的派出機構形式行政化的權利，使社區治理偏向于行政化模式，缺乏獨立自主的工作方式；二是社區治理制度和模式相對滯后。在社區工作中制定的運行規章制度存在一定缺陷，內容不夠具體、細化，過于籠統的規章制度在運行過程中缺乏有效銜接和后續支持，各級部門在工作中對自身工作事宜沒有明確權限要求，容易造成推諉、扯皮現象；三是在社區工作中服務組織建設匱乏，服務組織缺乏活力，無法最大程度的發揮作用，同時在社區工作中服務人員有限，高素質人才補充不足，在社區治理過程中無法高標準、高要求的完成各方要求，面對復雜的社區治理問題缺少科學的指導；四是社區治理手段較匱乏，在社會高速發展的今天，以網絡、人工職能等手段的新型治理方式被廣泛提出，但是落實到現實社區具體工作中，由于對其了解不透徹、資源支持不充沛等原因，具體實施細則尚未落實。

（二）以公民意識形態為主體分析治理困境。一是公民的參與社區治理程度不高。居民缺乏社區主人翁意識，在面對社區事務時無法把自己納入社區工作之中，以主人的姿態處理社區事務、反映自身要求，甚至在社區要求居民參與社區治理時多數居民采取了回絕、回避的態度；二是公民參與社區治理的內容有限。在社區治理中，社區委員會下放給社區居民的治理內容大多是不觸及社區利益的文體活動、娛樂活動或公益活動，這些淺層次的活動僅僅能夠滿足居民低程度的要求，對于觸及居民利益的政治性活動很少由居民直接參與，居民大多“走過場”形式化下的參與，無法全面表達自身意見和建議；三是社區居民在進行業主維權時往往行為過激，嚴重時引發社區沖突產生。社區居民在自身利益遭到損害時，沒有恰當途徑和方式進行業主維權，采用爭吵、爭辯甚至暴力的手段維護自身利益，不僅不利于問題的解決，而且容易激化問題和矛盾的發展，不利于社區良好治理；四是社區居民缺乏社區主人翁意識，對待社區沒有歸屬感和認同感，參與社區治理具有一定的私利性。追逐自身利益最大化成為社區治理的最大困境，社區居民在社區生活中忽視公共利益，在社區治理過程中出現觸及到居民利益的事件時，居民大多采用消極對抗態度，而針對與自身利益無關的社區事務時才會采取積極主動的態度應對。

三、依托社區和居民兩個層面：社區治理困境的分析

（一）社區層面的原因。首先，社區對其自身定位不明確。社區作為一個社會群體，不同于政府機構或其他社會組織的行政化特質，社區自身具有自治性和自主性的特點，社區治理所要實現社區內部和諧穩定、保障社區居民既得利益的獲得，這不同于其他行政機構的政治性以及追求利益最大化。部分社區對其自身定位不清晰，過分偏向于行政化，在治理過程中夾雜政治和行政因素，不利于社區建設；其次，社區管理模式不合理。社區管理模式應該遵循以社區為主導、以居民為重點，兩者相互配合、協調發展，達到交互溝通、協同治理的目的，而非由社區單一主導、單向指揮，這種從上到下的管理模式不利于社區居民與物業、居委會的聯系，無法形成網絡性的管理模式；最后，社區人力與資源匱乏。社區發展需要有充沛的人力和物力支持，社區治理造成困境的客觀因素就是人力資源匱乏，缺少高層次、高素質的管理人才進行社區系統工作，同時社區基礎設施建設不完備，在治理過程中無法提供良好的物質支持，使治理無法達到精準、完備的效果。

（二）居民層面的原因。首先，居民社區主體意識缺失。居民作為社區組成的重要部分，居民是社區治理中的關鍵環節，社區居民在社區工作中的重要作用決定了社區居民特殊的地位，但是大多數社區居民卻對自身主體意識認識不清，在社區治理中把自己定位于旁觀者的角色，沒有投入到社區治理、社區服務的工作中建言獻策；其次，居民參加社區治理有限。由于社區工作存在一定的缺陷，社區居民在參與社區治理的過程中，存在治理能力有限、治理內容有限、治理熱情有限等弊端，這種治理弊端不利于社區居民合理有效的參與社區治理，使居民產生反映無效、意見無用的困境；最后，社區居民組織較單一。社區內部由居民自發組織而成的組織活動單一，針對社區居民所要反映的情況沒有專門組織與上層溝通，居民的意見得不到反映，社區的措施得不到實行，使社區治理難以繼續實行下去。

（三）社區與居民交互層面的原因。首先，社區與居民二者之間利益博弈尚未達成共識。利益作為社會生活中的重要因素，在追求利益的過程中都追逐自身利益最大化，社區與居民二者在社區生活中過分追求自身利益，不惜損害其他利益，這種競爭性的利益博弈不利于社會治理的發展以及和諧社區的建設，只有二者實現利益均衡發展，才能實現共贏局面；其次，二者溝通渠道不暢。社區對居民所實行的措施和對策無法深層下達到居民之中，居民對社區所反映的意見和要求無法上達到領導層面，二者溝通不暢、反映不到位，在社區治理過程中產生交流障礙和偏差，使治理工作無法有效進行；最后，社區和諧文化尚未形成。社區文化是社區發展的靈魂支柱，是社區在意識層面有效影響社區與居民的重要保障，社區文化的建立有效保證社區凝聚力和向心力，把社區與居民凝聚成一個整體，共同參與社區治理中，共同營造和諧社區。

四、主體建設與意識樹立：優化社區治理的路徑研究

（一）建立長效穩定的預防措施。在社區治理的過程中，不可避免會產生或多或少的問題，而建立長效穩定的預防機制則是社區治理實施過程中最基本的要求。一是要充分發揮社區的調節作用，利用社區這一中介組織，最大限度把社區各項利益保持在一個相對均衡的位置，防止出現利益分配不均、過度重視個人利益的現象；二是要吸收高素質人才參與到社區管理工作的行列中，利用高素質人才所特有的高素質、高學歷、高水平等特質，全身心投入到社區治理的工作中，從而達到最佳治理效果；三是要建設社區人際關系網絡，把社區內部的居民聯系到一個共同的人際關系系統中，每個人可以和諧相處、平等對待，為社區治理打造一個和諧的環境氛圍。

（二）加強社區有序發展的保障措施。社區治理最重要的是“社區”，要加強對社區有序發展起作用的保障措施的建設。一是要加強社區資金投入，積極完善社區基礎設施的建設，為社區居民提供一個安全舒適的居住環境，從個人最基礎的生存狀況著手社區治理；二是要鼓勵社區居民積極主動參與到社區治理中去，社區居民的身份由被管理者逐步轉變為社區治理的主體之一，把社區居民納入社區治理中來，能夠有效提高社區治理的效果；三是要樹立社區公共意識，增強社區凝聚力，提升社區居民的歸屬感和認同感，把社區和社區居民凝聚成一個整體，共同解決社區問題、建設社區家園。

（三）實現公平正義的交流措施。社區治理得以有效運行，最重要的是要建立公平正義的交流措施。一是要完善社區居民自治組織的建設，依靠自治組織這一媒介，把社區居民聯系起來，由單一轉變成整體，實現居民與社區良性互動；二是要積極促進社區平等交流機制的建構，保證社區與社區居民在處理社區事務時最大限度的進行民主協商；三是要整合社區文化資源，形成社區自有、獨特、完備的社區文化，在意識形態層面上對社區居民進行熏陶，服務社區居民。

（四）保證嚴格有效的約束措施。對社區治理工作處以嚴格有效的約束措施，是保障社區治理有效運行的重中之重。一是要保障社區管理的權威地位，把社區管理工作放在社區工作中的首要位置，保障社區管理在社區發展過程中不可替代的作用，是處理一切社區工作的前提；二是要健全城市社區管理的法律法規，以法律手段作為保障，依法對社區進行管理，保障社區及居民的權利；三是要完善對社區物業組織的監督，使社區物業充分發揮其樞紐作用，保持中立的位置，調節社區和居民之間的問題和矛盾，既向社區反映居民的要求，又向居民傳達社區的工作，保證其工作不偏不倚、公平正義，自覺接受居民群眾的監督。