深圳：創(chuàng)新執(zhí)法手段 提升執(zhí)法效能

鐘奇振

單筆環(huán)保罰款1239萬創(chuàng)深圳史上之最、創(chuàng)新認錯認罰從寬制度獲全國關注、人大代表點菜式執(zhí)法……

近年來，深圳市以解決環(huán)境突出問題為導向，持續(xù)加大環(huán)境執(zhí)法力度，創(chuàng)新手段提升執(zhí)法效果，形成強大的環(huán)保高壓態(tài)勢，有力促進深圳環(huán)境質量持續(xù)改善。

嚴懲重罰推動強力治污

自新環(huán)保法實施以來，“某某地開出史上最大環(huán)保罰單”諸如此類的消息屢現(xiàn)報端。近日，深圳開出金額高達1239萬的罰單，這一“深圳史上最大環(huán)保罰單”的消息，再度把環(huán)保圈子刷了一波屏。

2017年8月，深圳環(huán)保部門對深圳市永利鑫五金制品有限公司暗管超標直排重金屬廢水且拒不改正的違法行為實施按日連續(xù)處罰，開出深圳史上最高的環(huán)保罰單，對該公司處以人民幣1239萬元罰款，引起社會高度關注。

據了解，該企業(yè)因污染物廢水超標排放和暗管排放污染物，被查后未及時整改，被分別按日計罰47天和22天，合計1239萬元。

“案件移送司法機關后，該公司法人陳某還因污染環(huán)境罪被判處有期徒刑六個月。”深圳市環(huán)境監(jiān)察支隊隊長許化介紹，鑒于該公司屢教不改、違法情節(jié)嚴重，除了高額罰款，環(huán)保部門還吊銷其排污許可證，責令其停產整治，并將其涉嫌環(huán)境違法犯罪行為移交公安機關追究刑事責任。

“案件充分運用法律法規(guī)賦予的各種執(zhí)法手段，綜合運用按日連續(xù)處罰、限制停產、查封扣押、吊銷排污許可證、司法移送等多種手段進行懲處。”深圳市人居委法規(guī)處處長汪斌表示，這起案件充分體現(xiàn)了深圳環(huán)保部門一貫以來對環(huán)境違法行為零容忍、嚴懲重罰的態(tài)度，也是近年來深圳實施最嚴環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，執(zhí)法力度和強度空前的一個縮影。

據介紹，2017年，深圳進一步加大環(huán)保執(zhí)法力度，實施最強硬的手段，充分運用新環(huán)保法及配套辦法的各種手段，強化刑事司法聯(lián)動，按“六個一律”打出“組合拳”，2017年全年共實施查封扣押130宗，實施限產停產36宗，移送行政拘留74宗，移送涉嫌環(huán)境犯罪32宗，實施按日連續(xù)處罰4宗。

針對重點區(qū)域、重點行業(yè)、重點企業(yè)，深圳實施最嚴格的處罰，特別是在茅洲河流域等特別控制區(qū)，對發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為的，一律實行頂格處罰。2017年，全市共對2283宗環(huán)境違法行為實施了行政處罰，罰款金額達2.42億元，占全省罰款額的四分之一，再創(chuàng)歷史新高。

深圳還打破常規(guī)，實施環(huán)保、公安、工商等多部門協(xié)同作戰(zhàn)，進一步提升政府部門震懾力和企業(yè)的違法成本。去年3月，深圳成立了環(huán)保警察，設立深圳打擊污染環(huán)境違法犯罪辦公室。近年來，全市環(huán)保部門共向公安機關移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件176宗，公安機關立案140宗，公安機關刑事拘留95人，檢察機關批準逮捕78人。法院對41宗案件作出判決，對52人判處有期徒刑和罰金，最高判處有期徒刑一年六個月，最低判處管制4個月，現(xiàn)有14宗案件在法院審理之中。

此外，深圳還開展環(huán)境監(jiān)察網格化管理，建立了市、區(qū)、鎮(zhèn)街三級網格，將環(huán)境監(jiān)管網格化與城市社區(qū)服務網格化相銜接，環(huán)境監(jiān)管工作滲透到最基層的社會管理組織。目前全市共劃分社區(qū)網格16560個，專兼職網格員16356名。

公開道歉提升執(zhí)法效能

“我公司因……違反環(huán)保法規(guī)向社會公開道歉，我們承諾今后要守法經營……”去年11月，深圳國巨能源有限公司等多家單位在深圳當?shù)孛襟w上刊登環(huán)保公開道歉承諾書。

深圳在嚴格環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法、嚴懲環(huán)境違法者的同時，2016年創(chuàng)設了違法者主動公開道歉承諾從輕處罰制度。根據該制度，違法者在行政處罰決定作出前，主動在深圳市主流媒體上公開道歉并作出環(huán)保守法承諾的，按照裁量標準依法予以從輕處罰。截至2017年底，深圳全市累計已有540家違法企業(yè)，在深圳經濟特區(qū)報、深圳商報等多家媒體新聞版公開道歉承諾。

“因為違反環(huán)保法，企業(yè)面臨高達50萬元的罰款，現(xiàn)在公開道歉承諾政策給了我們一個機會，既在一定程度上減輕了企業(yè)的負擔，也讓自己深受教育。”龍華區(qū)大浪某企業(yè)負責人表示，道歉承諾從輕處罰制度的實施，對違法企業(yè)的經營者觸動很大，在行業(yè)內產生強烈反響和震動。

為何要實行道歉承諾認罰從寬制度？汪斌解釋說，多年來，深圳對違法排污保持高壓態(tài)勢，但是傳統(tǒng)監(jiān)管執(zhí)法的守法教育和引導力不足，執(zhí)法單腿走路，社會聯(lián)動、社會監(jiān)督運用不夠，相當一部分中小企業(yè)的環(huán)保主體責任缺位等問題較為突出，自覺守法意識不強。

“為切實增強執(zhí)法威懾力、守法引導力，發(fā)揮執(zhí)法對企業(yè)環(huán)保主體責任教育力度和社會宣傳教育力度，2016年3月，深圳創(chuàng)設了違法者主動公開道歉承諾從輕處罰制度。”汪斌表示，這一制度對適用范圍、啟動時間、認錯認罰形式和從輕處罰標準都有嚴格規(guī)定。比如，在案件類型上，僅適用于罰款類行政處罰，不適用于吊銷排污許可證、停產停業(yè)等嚴重處罰種類；企業(yè)和法定代表人必須雙具名在媒體公開道歉等。

“推行認錯認罰從寬制度后，對違法企業(yè)的主體責任教育效果明顯，參與企業(yè)的環(huán)境違法再犯率遠遠低于其他企業(yè)。”據介紹，所有公開道歉承諾從輕處罰案件都引起了企業(yè)法定代表人及高層管理人員重視，按照公開道歉承諾制度的程序設計，他們從提交道歉承諾申請、審定道歉承諾書和簽名登報道歉承諾等多個環(huán)節(jié)都全程親身參與，教育作用得到有效發(fā)揮。

據深圳市環(huán)保部門執(zhí)法后督察的情況反映，公開道歉承諾的企業(yè)均做了不同程度的整改，再次出現(xiàn)環(huán)保違法的情形明顯減少。同時，這些公開道歉承諾從輕處罰案件平均辦案時間減少約15%，在全市行政處罰復議訴訟率增長的情況下，公開道歉承諾案件沒有一宗提起行政訴訟，行政執(zhí)法效率得到提高。

2017年，深圳對公開道歉承諾制度進行了進一步修訂完善。比如，為限制企業(yè)不當利用道歉承諾減免條款減輕環(huán)保責任，敦促企業(yè)改正違法行為，增加了道歉承諾減免條款的適用條件和除外情形，明確了八類違法情形不得適用公開道歉承諾從輕處罰，還增加了道歉承諾從輕的罰款額度最高不超過30萬元的規(guī)定等，進一步規(guī)范公開道歉承諾制度，確保取得更好的執(zhí)法效果。近三年內有公開道歉承諾卻再犯的，將作為從重處罰的適用情形。

此外，為了推進社會監(jiān)督，深圳還創(chuàng)新“點菜式”執(zhí)法模式。“將全市的重點污染源匯總制成菜單樣式，人大代表、政協(xié)委員、群眾代表和新聞媒體在菜單中隨機‘點菜去執(zhí)法。”許化介紹，在嚴格保密的情況下直赴現(xiàn)場開展突擊檢查，加強了社會公眾參與力度。自創(chuàng)新“點菜式”執(zhí)法模式以來，共開展了7輪次“點菜式”執(zhí)法檢查，查處了環(huán)境違法行為2宗。

科技手段打造環(huán)保緊箍咒

“就像孫悟空的緊箍圈一樣，時刻盯著我們廠，再也不敢超排了。”深圳碧池電鍍廠負責人對記者說。

記者看到，他所指的緊箍咒，其實就是一個占地約2平方的小貨柜。外面看起來，跟一個鐵柜沒什么區(qū)別，打開一看，里邊乾坤可大了，五六臺大大小小的儀器，接著各種水管、電線，宛如一個高科技工作站。

“這叫污染源水平衡分析和水質聯(lián)動監(jiān)測系統(tǒng)，是一套針對排污企業(yè)建立的實時、高效監(jiān)管的實用系統(tǒng)。”深圳市環(huán)境監(jiān)察負責人介紹說，近年來深圳市積極探索改變過去執(zhí)法主要依靠拉網排查、全面鋪開這種費時、費力、低效的方式，轉而通過“向科技要效率”，達到了精準執(zhí)法、精細治理環(huán)境問題的目的。“污染源水平衡分析和水質聯(lián)動監(jiān)測”科技手段就是其中的成功案例。

據介紹，該系統(tǒng)能夠進行水量平衡分析和水質聯(lián)動監(jiān)測，通過封閉式無人值守模式，對企業(yè)的用水規(guī)律、排污狀況、物料平衡、關鍵工況（污泥壓濾、排污口）采用視頻、傳感器、無線通訊等技術進行嚴密監(jiān)控、動態(tài)分析、實時預警，并通過指令取樣、閥門截污等手段對企業(yè)排污情況進行針對性的遠程控制干預，從而真正實現(xiàn)對污染源用排水全過程、全天候24小時的無盲點精細監(jiān)管。

“排水超標了，系統(tǒng)就自動取樣，留取證據。”許化說。據悉，2015年5月，“污染源水平衡分析和水質聯(lián)動監(jiān)測系統(tǒng)”在深圳市中村科技實業(yè)有限公司投入試運行后，即在連續(xù)監(jiān)測中反映出該企業(yè)總排口多項水質指標持續(xù)超標，執(zhí)法人員通過遠程控制現(xiàn)場系統(tǒng)中的自動采樣器，設定多樣化的采樣方案，連續(xù)三天對中村公司進行封閉編程采樣，水樣經檢測全部超標，在事實面前該企業(yè)不得不接受了處罰。

“不干了，我們把電鍍工藝都取消了。”碧池電鍍廠負責人望著“小貨柜”無奈地說，因水質不能穩(wěn)定達標，頻頻被“小貨柜”報警，該廠主動放棄生產過程中的電鍍工藝。

“要用最小的人力物力投入，實現(xiàn)最大的執(zhí)法效益提升。”許化說，深圳還建設了“掛圖作戰(zhàn)”執(zhí)法指揮系統(tǒng)，建立多角度、全方位的污染溯源追蹤體系，及時發(fā)現(xiàn)、鎖定目標、精準打擊，為提高執(zhí)法效能奠定基礎。下一階段，深圳還將繼續(xù)積極探索利用科技手段，對重點工業(yè)污染源實施科技監(jiān)管，精準打擊超標超量、偷排直排等環(huán)境違法行為。