村級招待費(fèi)管理的困境與對策

張治平

（定西市農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理站，甘肅 定西 743000）

針對村干部公款吃喝之風(fēng)屢禁不止的這一社會毒瘤，20世紀(jì)90年代，國家有關(guān)部門相繼出臺關(guān)于加強(qiáng)村級招待費(fèi)管理的相關(guān)規(guī)定[1]，村級招待推廣實(shí)施“零招待”制度。隨著村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力不斷增強(qiáng)，一些基層干部在執(zhí)行村級“零招待”制度中采取了多種變通措施，出現(xiàn)了“隱性招待”費(fèi)，會計(jì)憑證的真實(shí)性大打折扣，賬簿變成了收支統(tǒng)計(jì)表，給財(cái)務(wù)檢查和審計(jì)帶來很大難度。村級招待費(fèi)管理混亂，給“蒼蠅”們提供了腐敗土壤，嚴(yán)重影響了農(nóng)村基層組織的號召力和凝聚力。隨著中央“八項(xiàng)規(guī)定”[2]的出臺，村級招待費(fèi)問題呈現(xiàn)出復(fù)雜化和隱蔽化趨勢，引發(fā)社會廣泛關(guān)注。同時(shí)，村級“零招待”制度執(zhí)行中諸多難題給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理者提出一個(gè)問題，村級招待費(fèi)該怎樣管才科學(xué)？

一、現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)各種“花招”[3]

村級“零招待”制度針對公款吃喝之風(fēng)在一定時(shí)期的確起到了遏制作用，但并沒有完全杜絕形形色色招待費(fèi)開支，鄉(xiāng)村干部們實(shí)施了“上有政策、下有對策”應(yīng)對策略，在農(nóng)村實(shí)踐中想出來各種“奇招”報(bào)銷招待費(fèi)。

（一）設(shè)置“賬外賬”[4]

國家村級“零招待”制度頒布以后，全國各省、市、縣政府和各級農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理部門也制定了規(guī)范性文件，明令禁止村級吃喝之風(fēng)，同時(shí)也采取了一系列具體監(jiān)督措施和專項(xiàng)檢查活動(dòng)。目前，從全國推廣實(shí)施村級“零招待”制度情況來看，大多數(shù)村級賬務(wù)處理上杜絕了餐飲費(fèi)，從表面上看起來村級“零招待”制度好像已嚴(yán)格落實(shí)到位。然而，從筆者參與定西市農(nóng)村審計(jì)的實(shí)際情況來看，各村實(shí)際上仍有招待費(fèi)的支出，只不過不會在會計(jì)科目中出現(xiàn)招待費(fèi)欄目罷了。更為嚴(yán)重的是，有的甚至將項(xiàng)目資金等轉(zhuǎn)移到賬外，設(shè)置賬外賬，用“小金庫”支付村級招待費(fèi)用。

（二）虛列支出[4]

解決村級招待費(fèi)除了巧立名目的“賬外賬”外，還有一些“奇招”，想方設(shè)法用別的項(xiàng)目來開支，這幾乎成為村級招待費(fèi)支付潛規(guī)則。隱形“招待費(fèi)”正成為誘發(fā)鄉(xiāng)村干部腐敗的“黑洞”：有的吃少報(bào)多，虛支了村集體公款；有的以跑項(xiàng)目、招客商為名請客送禮，將難以報(bào)銷的招待費(fèi)用在項(xiàng)目中開支；更有膽大的直接將“招待費(fèi)”挪作己用乃至家庭消費(fèi)等等。

（三）令行禁不止

當(dāng)村級以“下有對策”執(zhí)行“零招待”制度時(shí)，“零招待”就成為了“另招待”。鄉(xiāng)村干部們實(shí)施的“上有政策、下有對策”的后果是：財(cái)務(wù)公開無餐飲、干部進(jìn)村照吃喝，口上嚴(yán)拒招待、嘴中仍吃資金等丑態(tài)百出，國家設(shè)立村級“零招待”制度的初衷與干部們的具體行動(dòng)形成了巨大反差。

（四）執(zhí)行求變通

村級“零招待”制度在實(shí)施過程中還出現(xiàn)了以文件落實(shí)文件的簡單處理和以絕對禁止的絕對處理，以至于產(chǎn)生了下級執(zhí)行“零招待”時(shí)搞變通，上級檢查“零招待”時(shí)視而不見。這樣在執(zhí)行“零招待”制度時(shí)，有些鄉(xiāng)村干部開動(dòng)腦筋，把已經(jīng)開支卻無法報(bào)銷的村級招待費(fèi)，運(yùn)用一些變通手段予以入賬。如對上級單位虛報(bào)項(xiàng)目，明知不合理的或者難以入賬的開支項(xiàng)目，使用工程項(xiàng)目類別發(fā)票予以報(bào)銷，表現(xiàn)為“吃了鋼筋或水泥”；或者在村級公益項(xiàng)目建設(shè)誤工上做文章，虛報(bào)誤工人數(shù)、天數(shù)，最終以“誤工費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)”把村級招待費(fèi)消化。

二、存在問題的原因

（一）“零招待”制度落實(shí)成簡化的“一刀切”[5]

沒有規(guī)矩不成方圓。為了制止鄉(xiāng)村干部公款吃喝之風(fēng)，國家出臺了村級“零招待”制度，用同一的剛性制度去規(guī)范、約束所有全國不同地區(qū)鄉(xiāng)村干部，從表面上看來非常“公平”，但在制度實(shí)際執(zhí)行中卻忽略了全國各地的經(jīng)濟(jì)差異、招待性質(zhì)等因素，將村級“零招待”制度管理演變成了簡單的“一刀切”，村級一切招待歸零。部分地方這種簡單粗暴地執(zhí)行“零招待”制度做法，嚴(yán)重挫傷鄉(xiāng)村干部工作的積極性，從而走向了制度管理的反面，村級招待費(fèi)變成了“吃鋼筋、吃水泥”；或者以“誤工費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)”等“怪招”把村級招待費(fèi)消化。

（二）農(nóng)村審計(jì)監(jiān)督有制度缺陷

1.審計(jì)性質(zhì)模糊。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)還沒有正式列入國家法律法規(guī)[6]，法律地位尚未明確。農(nóng)業(yè)部在2007年出臺了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)規(guī)定》，明確了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)營管理部門負(fù)責(zé)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的審計(jì)工作，審計(jì)性質(zhì)是內(nèi)部審計(jì)，但它與審計(jì)對象農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有任何隸屬或利害關(guān)系，處于第三方地位，這與內(nèi)部審計(jì)完全不同。審計(jì)性質(zhì)模糊不清嚴(yán)重影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)獨(dú)立性、專業(yè)性。

2.環(huán)境氛圍差[7]。因?yàn)檗r(nóng)村審計(jì)法律地位尚未明確，導(dǎo)致了整個(gè)農(nóng)村審計(jì)環(huán)境氛圍較差，如農(nóng)村審計(jì)結(jié)果沒有與鎮(zhèn)村干部業(yè)績掛鉤，也沒有建立起與組織人事、紀(jì)檢檢察等部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，致使審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用較差，難以有效遏制村級招待費(fèi)違紀(jì)違法行為。

3.結(jié)果執(zhí)行難。農(nóng)村審計(jì)機(jī)構(gòu)沒有處理權(quán)力，使得審計(jì)結(jié)果與處理決定之間完全脫節(jié)，作出審計(jì)結(jié)論很難得到及時(shí)解決，使得農(nóng)村審計(jì)結(jié)果在實(shí)際工作中難以執(zhí)行。

（三）財(cái)務(wù)管理機(jī)制不順

1.招待費(fèi)會計(jì)制度設(shè)計(jì)不盡完善。村級招待費(fèi)合理支出在《村合作經(jīng)濟(jì)組織會計(jì)制度（試行）》所設(shè)定會計(jì)科目中無法核算，如會計(jì)制度中所列的經(jīng)營支出、管理費(fèi)用、其他支出一級會計(jì)科目核算中并沒有可以支付村級招待費(fèi)事項(xiàng)說明，導(dǎo)致了實(shí)際會計(jì)核算中招待費(fèi)記賬缺乏統(tǒng)一規(guī)范，管理異常混亂。

2.考核獎(jiǎng)懲機(jī)制不順。在農(nóng)村工作考核中，往往注重考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而對村級財(cái)務(wù)管理考核指標(biāo)缺乏足夠的重視，村級財(cái)務(wù)收支管理、資金使用效率等指標(biāo)并沒有納入到考核之中，這影響了各級黨委、政府對村級財(cái)務(wù)管理的重視程度。

3.財(cái)務(wù)監(jiān)控制度不完善。集中表現(xiàn)為：一是財(cái)務(wù)監(jiān)督主體對自身的定位不準(zhǔn)。目前，全國相當(dāng)一部分地方實(shí)施會計(jì)委托代理、村賬鄉(xiāng)管等管理模式[8]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集村級財(cái)務(wù)服務(wù)與監(jiān)督于一身，這種管理方式從法理來說與村民自治宗旨是相背的。村級財(cái)務(wù)實(shí)施村有村管的，村民受文化水平、專業(yè)技能的限制，在實(shí)踐當(dāng)中很難行使村級財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)力。村務(wù)監(jiān)督委員會是對村級事務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但從筆者調(diào)查結(jié)果來看，相當(dāng)一部分村村務(wù)監(jiān)督委員會對村級財(cái)務(wù)監(jiān)督流于形式，監(jiān)委會成員有的不敢監(jiān)督，有的村監(jiān)會僅做到了在村級支出發(fā)票上“隨叫隨到隨蓋章”。二是村級財(cái)務(wù)公開具體內(nèi)容也不夠明確。盡管國家在村級財(cái)務(wù)公開內(nèi)容、時(shí)間、程序方面出臺了規(guī)章制度，但村級財(cái)務(wù)公開條款往往是專業(yè)性較強(qiáng)、框架性較多，而農(nóng)民民主監(jiān)督意識和財(cái)務(wù)專業(yè)知識又比較欠缺，因此在缺乏具體、明確、有效的村級財(cái)務(wù)管理行政性的文件時(shí)，村級財(cái)務(wù)公開功能很難有效發(fā)揮。三是基層財(cái)務(wù)管理隊(duì)伍被弱化。以甘肅省為例，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理部門被撤并，合并后的基層農(nóng)經(jīng)人員承擔(dān)的職能多，很難集中精力做好村級財(cái)務(wù)輔導(dǎo)培訓(xùn)、審計(jì)監(jiān)督等基礎(chǔ)性工作。

三、解決問題的“鑰匙”

隨著農(nóng)村的發(fā)展變化，筆者認(rèn)為應(yīng)該在新形勢下重新審視一下村級“零招待”的科學(xué)性、現(xiàn)實(shí)性和可操作性，進(jìn)一步充實(shí)完善既定的政策規(guī)定，便于鄉(xiāng)村干部執(zhí)行，利于相關(guān)職能部門監(jiān)督。

（一）重新審視“零招待”制度

制度的生命力在于正確的執(zhí)行和執(zhí)行人員對制度的正確理解和把握。因此我們應(yīng)根據(jù)中央“八項(xiàng)規(guī)定”和新時(shí)期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，重新審視“零招待”制度。

將村級所有招待產(chǎn)生的開支進(jìn)行科學(xué)分類，區(qū)分哪些是合理，應(yīng)予報(bào)銷的，如救災(zāi)搶險(xiǎn)、應(yīng)急處置、招商引資、開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)、商貿(mào)活動(dòng)、征兵體檢等公益性社會活動(dòng)，由各地方政府明確規(guī)定用餐標(biāo)準(zhǔn)，但不得報(bào)銷煙、酒（含酒精飲品）等。同時(shí)還應(yīng)明確規(guī)定村級招待費(fèi)不得開支事項(xiàng)：不準(zhǔn)宴請上級機(jī)關(guān)部門工作人員；不準(zhǔn)村干部之間的宴請；不準(zhǔn)購買禮卡、土特產(chǎn)、香煙及各種有價(jià)證券、支付憑證贈送上級機(jī)關(guān)工作人員；不準(zhǔn)到歌舞廳、洗浴中心等娛樂場所消費(fèi)；不準(zhǔn)報(bào)銷個(gè)人招待費(fèi)用。通過招待費(fèi)科學(xué)分類，讓合理的有開支渠道，不合理的杜絕發(fā)生，堅(jiān)決擯棄過去簡單粗暴地將村級招待費(fèi)歸零的做法，堅(jiān)決擯棄絕對地執(zhí)行村級“零招待”制度。

（二）理順機(jī)制，規(guī)范核算

1.將村級招待費(fèi)納入會計(jì)核算。建議財(cái)政部門將村級“招待費(fèi)”設(shè)定為一級會計(jì)科目，規(guī)范核算村級發(fā)生的招待費(fèi)。

（1）編制招待費(fèi)支出預(yù)算。年初，各村（社區(qū)）根據(jù)本地實(shí)際提出招待費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算[9]方案，經(jīng)村級民主決策程序后，上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門審核和紀(jì)委備案，并在村務(wù)公開欄中公示。

（2）規(guī)范村級招待費(fèi)支出流程。村級招待費(fèi)實(shí)際發(fā)生時(shí)，經(jīng)手人除了必須取得合法、有效原始憑證外，還必須在票據(jù)背面注明用餐人數(shù)、人員、原因等要素。同時(shí)，餐飲單位還必須提供用餐時(shí)間的詳細(xì)菜單，并把菜單作為招待費(fèi)票據(jù)附件入賬。審批人簽字同意后，交民主理財(cái)小組和村務(wù)監(jiān)督委員會集體審核，審核同意后簽字蓋章入賬。

2.加強(qiáng)村級財(cái)務(wù)監(jiān)督。一是理順村級財(cái)務(wù)管理體制。應(yīng)在當(dāng)前農(nóng)村綜合改革中健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)，明確其對村級財(cái)務(wù)管理的職責(zé)。二是抓好民主管理，促進(jìn)基層民主建設(shè)。一方面要通過村民大會或村民代表會議等形式，對村級重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)實(shí)行民主決策。另一方面，要搞好民主理財(cái)。充分發(fā)揮民主理財(cái)組織和村務(wù)監(jiān)督委員會的作用，支持合法合理開支，堅(jiān)決否決不合理開支。三是切實(shí)規(guī)范財(cái)務(wù)公開。各地依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，可將村級財(cái)務(wù)公開細(xì)化，讓農(nóng)民群眾能對村級財(cái)務(wù)行駛知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

（三）強(qiáng)化村級審計(jì)力度

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)性質(zhì)決定了在農(nóng)村審計(jì)實(shí)踐中地位和審計(jì)結(jié)果執(zhí)行力，為此建議國家加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)立法建設(shè)。

1.加快立法建設(shè)工作。建議由全國人大頒布《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)法》，由法律規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)性質(zhì)、組織機(jī)構(gòu)、工作程序等審計(jì)行為。在法律還未頒布前，建議由農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國家審計(jì)局聯(lián)合發(fā)文出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)方面工作職責(zé)和程序，從嚴(yán)規(guī)范現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)工作。

2.建立健全縣鄉(xiāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)組織機(jī)構(gòu)。可根據(jù)本地縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，建立健全完整的審計(jì)機(jī)構(gòu)，配備專職審計(jì)人員，負(fù)責(zé)對村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

3.強(qiáng)化審計(jì)的執(zhí)行力度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)結(jié)果應(yīng)及時(shí)向全村村民公布，接受群眾監(jiān)督。同時(shí)，建議將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)結(jié)果及時(shí)報(bào)當(dāng)?shù)貒覍徲?jì)機(jī)關(guān)和紀(jì)檢部門，便于職能部門按照財(cái)經(jīng)法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

（四）健全機(jī)制，從嚴(yán)懲處

要真正地將村級“零招待”制度落到實(shí)處，必須要有嚴(yán)格的懲處辦法。通過部門聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)對村級財(cái)務(wù)檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并給予嚴(yán)肅處理，是當(dāng)前糾治村級招待費(fèi)問題的“撒手锏”。凡是違反村級招待費(fèi)管理制度規(guī)定的鄉(xiāng)村干部，一律按照“誰吃飯、誰掏錢、誰簽字、誰負(fù)責(zé)”的原則進(jìn)行處理；屬于國家公職人員的，視情節(jié)輕重，分別給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，并在新聞媒體曝光。