新時期我國糧食安全問題研究及評價

郭小峰

（匯安基金管理公司，北京 100007）

糧食安全內涵及其研究始終處于動態發展之中，其問題的本質在于執政者如何保障國民糧食權的實現，這是值得關注的核心問題。“民以食為天”，關于糧食安全方面的研究越來越受到全社會的廣泛關注，本文主要梳理國內外對糧食安全內涵及其理論研究相關問題，對其提出了具體分析，并對相關問題做出了相應評價。對于我們理解糧食安全問題具有較強的現實意義。

一、關于糧食安全的國際認知

隨著經濟和社會資源的全球化，特別是資本的全球化促進了世界市場的融合，在全球范圍內發生大面積、局勢嚴重的數量短缺型“糧食危機”的機率并不高。20世紀70年代和2008年，分別爆發了兩場以“國際市場糧食供應緊張，糧食價格短期內飚升”為典型特征的世界范圍的“糧食危機”。自此，糧食安全問題開始引起各國的普遍關注。兩次糧食危機，聯合國糧農組織（FAO）先后分別提出了不同層次的“糧食安全”和“食物安全”的相關概念。

（一）傳統“糧食安全”認知的三個層次

糧食安全本身含有一些具體內涵：比如糧食生產總量的要求；進出口調劑、與庫存吞吐問題，關鍵是保障糧食市場供求平衡之需要；最大限度保障低收入貧困人口的食品需要[1]。我們認為，糧食安全從來是一個動態演化和發展中的含義，有宏觀層面問題，也有微觀上的需要，既有數量安排，又有結構的維度。

FAO（聯合國糧農組織）于1974年11月，在羅馬的《世界糧食安全公約》中首次提出了“糧食安全”問題。概念是：“保證任何人在任何時候都能得到為了生存和健康所需要的足夠的食品。”當然自這一概念提出以來，其含義一直在不斷演變中，也在不斷深化與完善中，但基核心要義是，保證全世界的人都能得到最起碼的營養保障（何蒲明，2009）。

FAO總干事的愛德華·薩烏馬博士1983年4月第一次提出了“糧食安全”的這個全新的概念，保障所有人在任何時候既能買得到，又能買得起他們所需要的基本糧食。這也正是實現糧食安全的最終目標。

上述定義者認為：（1）必須保證能夠生產足額數量的食品；（2）保證動態數量供給上的穩定性；（3）確保最大限度地維護糧食分配的有效性與公平性。目前，全球范圍內的“糧食安全”定義多以此為藍本[2-3]。

此后，第二次世界糧食首腦會議在1996年11月，將“糧食安全”進一步定性為：“所有人在任何時候都能夠在物質上和經濟上獲得足夠、富有營養和安全的食物來滿足其需求，才實現了糧食安全。”這以后，世界宏觀糧食安全逐漸從“總量安全”轉化為“營養安全”。

此外，國際學界在糧食安全內涵的確立方面也提出了其他的解釋：

司萬明納山（Swaminathan，1998）認為微觀營養再加上環境衛生與安全飲水都直接影響糧食安全。從人們生理的、社會的、經濟的與環境的觀點來認識糧食安全問題[4]。

約瑟夫·摩納爾（Joseph.Molnar，2000）認為：糧食安全反映了一個對社會及其人民福利的一種理想和一種價值狀態[5]。

綜上，全球對糧食安全的定義有了更為確切的詮釋：“完整的糧食安全包括從宏觀到微觀的多個層次。”[6]①UNICEF，1998；Frankenberker等，1997；Smith，2000.轉引自馬九杰等：《糧食安全衡量及預警指標體系研究》，管理世界，2001年第1期。

糧食安全的宏觀概念可以分析為，既可以通過全球及一個的國家食物獲取能力的強度來衡量。當然全球的糧食生產總量是影響食物獲取能力關鍵因素，一個國家在相應年份的糧食獲取能力，更多地取決于該國的糧食生產量、糧食儲備量、與凈進口量等。糧食安全的宏觀因子，是在國家糧食獲得能力充足時，該國居民家庭才能實現糧食真正意義上的安全。因此，實現糧食宏觀安全的必要前提是提高國家整體糧食需要獲取能力（馬九杰等，2001）。

反映在家庭和個人的糧食獲取能力上即為我們所講微觀層次的糧食安全問題，但一個家庭和個人的全部收入才是糧食獲取能力的保障。

只有實現營養安全，才能確保每個人都能健康地生活②Frankenberger等（1997）這樣解釋“營養安全”：當一個人能夠安全地獲得營養充足的食物消費以滿足其正常生理需要，即維持生存生長或保證從疾病、生產及哺乳、體力勞動引起的疲乏中恢復正常的能力，那么這個人就被認為是營養安全的。另外，Ramalingaswami等（1996）認為，成長中的兒童及其他家庭成員的護理（care）和人們的健康體魄也被看成是“營養安全”的決定因素。（FAO，1996a），微觀層次的糧食安全主要表現為個人的營養安全狀況。說到底，糧食安全的最微觀要求就是營養安全問題。

（二）新糧食安全觀：食物可持續安全性

FAO（聯合國糧農組織）于1996年11月召開的“第二次世界食物首腦會議”，提出“到2015年把全世界饑餓和營養不足的發生率減少一半”。并且認為：“人人都有權獲得安全而富有營養的食物。”經過多年的實踐與努力，各國均把糧食安全和營養問題緊密聯系在一起，“食物營養安全”正式成為“食物安全”要義中應有之意。

因此，“糧食安全是指這樣一種狀態，所有的人，在任何時候，都有物質的和經濟的能力獲得充足的、安全的和富有營養的食物，以滿足為保持健康的富有朝氣的生活對飲食的需求和對食物的偏好”③1996年《羅馬報告》要求：“到2015年把世界上饑餓和營養不足的發生率減少一半。”。這便成為“糧食安全”的較為全面的表述。

之后，“糧食安全”便自然地包括國家糧食安全、家庭糧食安全、糧食營養安全，一個復合意義上的理念。上述三個層次的糧食安全的互為關聯。其中，一個是作為微觀基礎的家庭糧食安全，同時也是糧食安全的基礎表現形式。作為一國糧食安全的終極追求目標營養安全，則是糧食安全的最高體系。而宏觀層次的國家糧食安全則是相對于家庭糧食安全、個人安全方面的制度保障與政策安排。

進入21世紀以來，人們獲得食物符合“營養安全”的同時，不僅對食物的質量提出了更高的標準和要求，也逐漸注入了食物加工和流動大工業化之后幾乎必然帶來的“食品安全”新要求與新標準④這里的“可持續發展”是指：當代人福利增加的發展，并不會使后代人福利減少，強調“代際公平”。。

2001年9月在德國波恩舉行的世界可持續食物安全會議上，首次提出“食物可持續安全”這一概念。食物可持續安全觀完全是以可持續發展戰略思想觀念為依據的。

自此，“糧食安全”的多個層次的內涵中，既包含有“糧食要足夠維持人類基本生存需要”的基本數量要求，也包括能促進人類生活品質提高和獲得自身發展的質量和食品安全的要求①值得注意的是，營養安全在當今世界中成為食物安全不可忽視的重要內容。國際勞工組織總干事居伊·萊德曾在2012表示，全球有近8.7億人營養不良，超過70%在發展中國家和轉型經濟體。。這一新的內涵迄今對世界范圍內人們的食品結構、食品質量控制、農產品貿易和物流農業發展等方面產生深遠的影響。

由此可見，糧食等主要食物引進可持續發展理念的內涵，是對糧食可持續安全內涵的提升，涵蓋為環境正的外部性理念；對人體健康日益密切的關聯性問題；同時，又能保障生產能力不斷提高。總的看，可持續食物安全所要解決的是既滿足當代人食品健康的需要，又不影響后代人同時又能保證他們健康的需求。隨著可持續發展的食物安全理念問題越來越引起注意，審視傳統農業現代化，改善農業食物的生產方式，轉變以犧牲生態環境為代價的粗放式經營理念成為必然。

（三）對我國“糧食安全理念”分辨

面對目前的糧食安全政策和農業政策，“短期數量安全型”是我國糧食安全觀不可忽略的現實。這一謹慎的政策框架，既是我國2000多年來傳統農業觀和糧食安全觀的延續，也制約于我國糧食安全處于“農業可持續發展與經濟社會現代化轉型的持續深入”，“現代市場經濟體制的轉型與糧食生產天然弱質、糧食價格形成機制的市場化完善”以及“農業資源要素、人口要素、產業要素等與新型城鎮化、新型工業化可持續”等三對主要發展矛盾中。即使進入“十三五”規劃的新發展時期，即使是糧食供應總量處于“五六萬億噸總規模”以及“連增”的積極增產局面下，我國的糧食安全觀的確立仍受制于以上多種因素，因此構建于對上述制度和資源發展邊界的充分考慮成為我國糧食觀確立的關鍵要素。

目前糧食安全觀轉變的幾種形式。第一，由單一的傳統糧食服務觀向多元化食物服務觀轉變；第二，由過去的“藏糧于庫”向“藏糧于民”思維方式轉變；第三，由單獨抓糧食生產，向重點抓糧食主產區的理念上開始轉變。這是我國糧食安全觀方面的幾種變化方式，隨著消費需求不斷增長，耕地逐年減少等矛盾凸顯，加之國際糧價沖擊等問題，我國糧食安全問題依然嚴峻②糧食安全既包括宏觀層次的糧食安全也包括微觀層次的糧食安全，宏觀層面上糧食不安全必然存在微觀層次上的糧食不安全，培養整個國家的糧食獲取能力是實現糧食安全的基礎；而只有消除貧困，解決微觀層次的糧食安全問題，才能真正實現全局的糧食安全（王兆華等，2011）。（王兆華等，2011）[7]。

二、對我國糧食安全判斷的視角

（一）糧食安全問題的國際探索

從國外看，糧食安全問題的研究，多集中在對發展中國家糧食安全方面的探索。其中，對于中國糧食安全狀況的基本判斷是研究的重中之重；而無論在國際上還是國內，均引發了極為激烈的學術爭鳴。

1995年，萊斯特·布朗（Lester R.Brown，1995）提出了“中國糧食威脅論”的觀點，引起國內外學術界的軒然大波[8]。在其震驚世界的《誰來養活中國？——為某小行星敲響警鐘》（即：極為著名的《布朗報告》）中，萊斯特·布朗運用看似完整的邏輯以及并非嚴謹的數據力證在資源（主要指耕地、水資源）可持續發展約束下，隨著中國人口迅速增加，經濟發展帶來高耗糧型食物結構的迅速演變，形成巨大的糧食需求。特別是，在工業化、城鎮化帶來的農業萎縮，其本國糧食產量規模驟降的國內供給條件下，將對國際市場供應和糧食安全形成巨大的“福利擠占”和嚴重影響。

萊斯特·布朗認為：中國糧食的短缺將會對其他缺糧的國家及世界的糧食安全帶來巨大的問題，影響到國際糧食市場穩定性與安全性。如，到2030年，中國的糧食產量很有可能減少20%以上，暫且不論食品結構的改善因素，中國的糧食進口額將達到3.69億噸之多[8]。

相關研究還關注了其他發展中國家及人口眾多但糧食資源稀缺國家的糧食安全問題。

Lisa等（1999）造成人口糧食安全的最大制約因素是貧困問題，比如，沙哈拉沙漠以南的非洲和亞洲南部的一些區域的糧食安全問題主要是居民因貧困不能及時獲得足夠的補充；在另一個因素中國家總體糧食供給能力是其次，他認為要解決人口糧食安全問題，首先要致力于提高貧困人口收入水平。促使其獲得相應的購買能力是關鍵[9]。

Rosegrant等（2001）認為，全球氣候變暖、水資源匱乏、基礎投資不足，也是導致發展中國家和地區的糧食增長緩慢的重要因素，全球糧食可持續發展在未來時期內仍然是探索的重大課題[10]。

Abbaspour等（2003）通過相關數據的分析，認為谷物進口和水資源缺口有一定的關聯性。水資源短缺日益成為影響谷物生產的先決條件，這將會對糧食安全日趨造成嚴重影響[11]。

Faisal等（2005）認為氣候變化糧食安全問題日益突出，比如到2050年孟加拉國的小麥和稻米受此種因素影響，產量會分別減產32%和8%[12]。

Ishii（2006）的研究集中在日本的糧食安全方面。他認為，20世紀末，日本的糧食自給率不足50%，農業主要依靠合成化學制品成份，糧食價格的大起大落將是必然的，會對糧食安全造成極為嚴重的影響[13]。

Isquinta等（2007）認為城鎮化進程加快，鄉村貧窮的人口不斷轉移到城市會增加嚴重的糧食生產危機，同樣因為在城鎮中食物的短缺成為制約城市化的因素，這些城市居民將被迫大量返回農村[14]。

Victor Konde（2007）認為，通過生物技術的發展，加快動植物生長過程、這種新生產的替代品以及為農民提供一種額外的市場，雖然可以幫助農村經濟實現多樣化發展，在一定程度上緩解糧食安全問題，促進糧食產業化不斷提升，也可以創造諸多的就業。但非洲生物工程技術的發展受到關稅等一些壁壘的影響，在落后地區實施也會遇到意想不到的制約[15]。

Philippe等（2009）通過阿富汗和巴基斯坦的糧食市場價格波動研究認為：兩國糧食市場的價格并沒有因進口而有所緩解。政府只有加強農田水利設施等措施獲得糧食安全保障[16]。

（二）糧食安全：國內研究的現狀分析

國內的糧食安全研究，著作極為豐富。按時間邏輯，主要關注和側重領域包括糧食生產等基本供需平衡；糧食政策體系及其效應的實證檢驗；糧食安全戰略的研究；糧食宏觀安全的微觀考察；以及糧食貿易化對中國糧食安全的影響等諸多領域。

葛結根（2004）認為，人口增長、生活水平提高和城鎮化建設等因素，是人們對糧食結構高度化的必然要求。長遠看，糧食供求關系持續偏緊是我國的基本國情。穩定供應能力，保障糧食安全，需要采取以下具體步驟：（1）保護資源-耕地是糧食生產的基礎，是糧食種植面積穩定安全的關鍵；（2）促進土地規模化經營，創新制度是重要突破口；（3）加強政策對糧食生產傾斜與政府支持力度，推進合理的產業結構政策[17]。

魯靖等（2004）指出，在一個國家的糧食“安全性”和“經濟性”之間尋找一個平衡點即是以合理的成本滿足對糧食的基本需求。取決于兩個環節：一是政府的平衡能力，即政府如何糾正糧食市場失靈產生的扭曲問題：二是糧食生產能力根據市場的需求調整的可塑造度，如何促使糧食生產轉變成有效的供給能力與水平才是核心[18]。

呂新業等（2005）通過糧食生產波動率、糧食對外依存度、糧食價格波動率等反映糧食安全狀況的指標評價，得出1980—2003年糧食安全指數值，認為糧食安全既包括微觀層次的糧食安全，也包括宏觀層次的糧食安全。宏觀上糧食不安全取決于微觀層次上的糧食不安全，實現糧食安全應該消除貧困，只有解決微觀層次的糧食安全問題，才能實現真正意義上的糧食安全[19]。

李曉俐（2005）認為，立足國內生產，創新糧食結構，才是維護我國糧食安全的基礎，作為糧食消費大國與糧食生產大國，依賴進口是有問題的，所以只有提高自身生產能力，加強優化結構才能解決我國糧食安全根本問題[20]。

梁子謙（2007）認為，人口持續增長、耕地面積減少、水資源缺乏、糧食生態與生產成本上升等因素必然會持續地影響中國的未來糧食安全。據此判斷：未來數十年中國的糧食需求仍然是呈剛性增長曲線，供求缺口會進一步擴大[21]。

鄭鵬等（2008）認為，在糧食市場化趨勢下，市場風險和糧價波動是影響農戶生產決策的重要因素，進而在特定條件下，會對糧食的播種面積和糧食產量形成影響，進而影響糧食安全問題[22]。

龍方（2007）認為，中國糧食安全的目標應該具有自己的理想模式。也就是說，適度安全型模式較為理想。盡管中國人口眾多，但必須有一個持續、穩定的發展計劃，才能建立可靠性糧食安全保障[23]。

（三）我國糧食安全含義的演變

自1994年“布朗報告”提出“未來中國大量進口糧食將讓全世界陷入饑餓”以來，作為對其理論研究的回應，更作為對中國糧食安全戰略的深度理論思考，國內學者針對當前和未來我國糧食安全問題進行了長期、深入、廣泛的思考和研究，并形成不同的觀點[24]。相關理論爭鳴迄今仍見諸報端、不絕于耳。

總的看，相關研究成果中，最具有代表性的觀點如下：

盧峰（2010）認為，1978年之前的“我國傳統糧食安全問題，是指歷史上長期存在的糧食短缺和匱乏，從而使得國民基本糧食安全保障面臨現實挑戰”。他指出：“1978年以來經驗也證明，糧食確實出現市場波動，也曾發生其它問題。但是中國人民基本糧食安全從未發生危機。”[25]

同時他指出：“我們已遠離糧食的絕對匱乏威脅，但仍需克服中短期的價格波動帶來的市場不確定性，需要提供更高品質、更環保的食品。”

顧海兵（2008）則概括地指出，在開放環境下，糧食安全問題應該具備相應內涵：國內價格水平在適度區間波動為短期內的主要表現形態；國內糧食供需的在實物量平衡性與穩定性是中長期糧食安全重要形態[26]。

黃季焜（2012）深入辨析了我國與國際社會就“糧食安全”基本內涵的重要差異[27]。大米、小麥、玉米、大豆和薯類的國內自給率認為是狹義上的糧食安全。國際社會使用的是食物安全，在廣義上所講的糧食安全，它包括糧食和其他所有能夠滿足人體營養需要的食物。

他認為：我國“廣義的糧食安全基本上得到保障”①雖然2009年以來食物和飼料為凈進口，2010年農牧漁業凈進口為1 535億元（扣除棉花進口），自給率也達到97.6%（根據國家統計局數據計算）。隨著全球經濟一體化進程的加快和我國經濟開放程度的不斷提高，農產品進出口貿易結構變化越來越朝著有利于發揮比較優勢的方向發展。耕地密集型農產品（如糧食和油料等作物）的進口額不斷提高，而高附加值勞動和技術密集型農產品（如蔬菜水果、加工食品）的出口也有較快增長（黃季焜，2010）。。同時，他指出：“狹義的糧食安全已經突破了95%自給率的國家既定目標。”“如果按照目前我國糧食的定義范圍（包括大米、小麥、玉米、豆類和薯類），2008年我國的糧食自給率已經下降到95%以下，2009年下降到92.5%，2010年更下降到90.6%。飼料糧需求和食用植物油需求的剛性增長是我國糧食自給率下降的主要原因”。

三、對糧食安全相關研究認識的評價

國際研究中“糧食安全”的概念伴隨食物消費升級而有不同內涵。在我國，因戰略考慮和政策制訂思慮的復雜性，相關制度變遷略顯滯后。我國糧食安全的相關研究，在政策意義上的“糧食安全”的內涵界定和對應的政策體系，仍存在比較大的理論爭鳴②目前，國內學術界對于糧食安全等基本問題的判斷存在著兩種截然對立的觀點。一種觀點否定國家糧食安全問題的存在，認為即使存在糧食安全隱患，也是由于供給渠道不暢。如茅于軾認為中國歷史上出現的饑荒是由于市場機制不能發揮作用，中國不能因為糧食安全這個并不存在的問題而延滯中國的工業化進程。另一種觀點認為中國的糧食安全存在極大的隱患，如周立、楊學祥、王磊等認為國際上的一些國家挾糧食而扼制其他國家已經成為一種常見的現象，認為糧食生產不能遵循國際分工的比較優勢原理，而應該遵循國家的安全戰略。。

在短期數量供給安全和綜合供應保障能力方面，學界觀點仍存在較大分歧。參考國家發展和改革委員會宏觀經濟研究課題組的分類，可分為“悲觀派”和“樂觀派”。

比較而言，認為我國糧食供給能力不足，仍存在爆發糧食危機可能的“悲觀派”觀點在影響政策制訂方面，仍占據主流。近年來，學界主要的爭論包括：我國是否存在糧食供給安全（包括我國糧食自給率實際水平）；是否應堅守18億畝紅線以確保糧食安全；是否應依托國際市場保障我國糧食安全；是否應將“賣糧難”等糧食市場和經濟問題納入糧食宏觀安全的考察；我國的糧食安全內涵是否應與國際上的“食物安全”和“營養安全”等內涵保持一致；我國的糧食安全是否應考慮農業資源能源化和農業產品金融化的世界潮流；糧食補貼、糧食儲備等政策手段是否有效等七大主題。

另外，對于我國衡量“糧食安全”理論和政策框架以及構建糧食安全預警機制的數量標準，國內學者也提出了很豐富的理論成果。總體上，在新的歷史條件下，特別是在新時代中國特色社會主義建設中，我國是否依然需要保持95%的糧食自給率目標值得深入探討。當然糧食的安全問題依然嚴峻，不論是學界還是政策制定者均應引起足夠的重視。

四、基本結論

理論的探索是為實踐服務的，根據理論分析，我們必須立足中國現實，才能有效解決中國糧食安全問題。我們以不到世界9%的耕地，養活了近21%的世界人口，這個難題值得破解。作為全球人口最大責任國，靠進口吃飯，并不可取。因此，必須立足國內解決我國人民吃飯的基本問題。同時也需要兼顧國內、國際兩個市場，才能保證我國糧食安全不出大問題。