破解保障性住房難題的國外經驗及啟示

韓喜平，趙曉濤

(吉林大學 馬克思主義學院，吉林 長春 130012)

習近平總書記在黨的十九大報告上指出，“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。”[1]保障性住房問題事關人民群眾的切身利益，中國政府格外重視保障性住房建設。住房問題不僅僅是中國的問題，而且是一個世界性的難題。由于各個國家的政策體制和經濟體制的差異性，各國在保障性住房的政策傾向上大同小異，但就其初衷實質上是殊途同歸，都是為了改善本國居民的居住條件。因此，對世界范圍內的保障性住房成功樣本的考察就具有重要的現實價值和意義。本文考察總結了新加坡模式、美國模式和英國模式等三個典型模式的有益經驗和成功做法，并據此對中國保障性住房建設提出了建設性的政策建議。

一、中國保障性住房建設面臨的挑戰

保障性住房是指由政府為中低收入、住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房。[2]建設保障性住房是社會主義制度優越性的重要表現。自1994年國務院提出經濟適用住房以來，中國保障性住房建設取得了重大進展和成績，在不斷滿足人民群眾住房需求的過程中探索出一條適合中國國情的保障性住房發展道路，基本形成了以住房公積金、經濟適用住房和廉租房等三位一體的保障性住房制度。但是，也應看到，我國保障性住房建設仍然處于起步階段，面臨著諸多亟待解決的重大問題和挑戰，需要從體制機制上進一步改進和完善。

第一，我國保障性住房供需失衡的基本面沒有發生根本改變。保障性住房主要解決中低收入群體的住房需求問題。對于已經取得人民政權、實行社會主義市場經濟的中國來說，保障性住房供給遵循需求決定論的基本規律來推進，一如恩格斯所說，“解決這個問題同解決其他一切社會問題完全一樣，即靠供求關系在經濟上的逐漸均衡來解決。”[3]我國中低收入群體的規模決定了保障性住房建設的規模和速度。中低收入群體住房需求的滿足程度直接反映了我國開展保障性住房的能力和水平。第六次人口普查數據表明，中國社會處于“倒丁字型社會結構”并正向“土字型社會結構”轉化的階段，橄欖型社會結構仍舊處于目標建設之中，這就意味著中低收入群體所占比重巨大，同時也意味著保障性住房的社會需求量巨大以及解決保障性住房的任務十分艱巨。近年來，隨著中國城鎮化速度的進一步加快，越來越多的農民通過進城務工等各種現代化流動方式正在漸進發生身份轉化，農民市民化的直接結果是壯大城鎮中低收入群體規模。黨的十八大以來，中國加大了保障性住房建設的力度，無論是環比數據還是同比數據，障性住房的有效供給量都呈現出高速增長的趨勢。但是，保障性住房建設的速度嚴重滯后于弱勢群體的增長速度，中低收入群體的購房需求與政府的住房供給缺口仍然在逐漸擴大，矛盾在不斷深化，客觀存在供需失衡陷阱的風險。存量短缺，增量緩慢，這是我國保障性住房建設面臨的主要矛盾和最大的現實問題。

第二，我國保障性住房運行層面的問題比較突出。我國保障性住房主要采用的是類型對接的發展模式，針對保障性住房需求者的特征設計供給模式，這種模式在理論上具有一定的合理性和科學性，但在現實層面面臨著操作上的技術難題以及與此相配套的高昂的服務和監督成本。近年來，經濟適用房上的尋租腐敗問題、廉租房苛刻的資格條件和適用群體上的面窄問題、住房公積金制度的“劫貧濟富”問題等一系列負外部性問題逐漸浮出水平，特別是中低收入群體的高門檻準入和識別機制在一定程度上把真正的住房需求者拒之于體系之外，這從側面反映了我國保障性住房運行層面上的體制、機制和制度漏洞。而對于保障性住房的退出機制問題方面，同樣面臨著監督和負向懲罰機制缺失的問題。這些反映在運行層面的問題，直接影響了我國保障性住房的實施效果，影響了中低收入群者的住房獲得感和幸福感，同時也在一定程度上影響了住房保障性制度的制度優勢的充分釋放和有效發揮。

第三，我國保障性住房的生態環境不佳，需要從頂層設計的維度進一步改進。保障性住房具有涉及群體龐雜、覆蓋面較大、社會影響深遠、投入成本較高、回收周期較長等一系列特點。推進保障性住房建設是一項復雜的巨系統工程，不僅需要政策、規劃、法制等一系列強制性制度的保障，同時也需要資金、技術、人力、物力等大力支持。其中，保障性住房制度是基礎和核心框架，資金、技術、人力、物力等是必要要素條件。沒有要素的支撐，保障性住房制度就形同虛設，同理，沒有保障性住房制度的存在，一切外部要素都失去配置的可能和意義。就保障性住房建設的制度而言，當前客觀存在著制度有效共給不足、法制建設滯后、地方政府規劃短視、政策安排不合理等一系列問題。就保障性住房建設的要素而言，主要面臨著要素短缺、要素配置效率低下和科學性不足等問題，這些體現在要素層面的問題既有要素本身的逐利因素的制約，同時也有政府不作為因素的影響。切實推進保障性住房建設，必須在改進保障性住房的要素配置效率和公平上做文章，綜合運用政策柔性引領和硬性約束的方法，引導銀行、金融、社會、企業等要素主體參與到保障性住房建設中來，推進保障性住房要素集聚和最優化配置，改進和優化保障性住房的生態環境。

黨的十九大報告指出，“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位”[1]，自然也是中國破解保障性住房難題的新的歷史方位。新時代中國廣大中低收入群體的住房需要能否得到有效的滿足直接關系到新時代中國特色社會主義建設的社會效果，關系中國社會的和諧穩定以及長治久安。站在新時代的歷史方位上，大力發展保障性住房建設不僅具有重大的經濟意義、民生意義，還有很大的政治意義。面對我國保障性住房建設中存在的一系列化問題，需要在既有框架內進行改進，改進的思路和來源可以是保障性住房發展的實踐經驗的總結，也可以是域外國家提供的經驗、教訓和模式，在批判借鑒的基礎上，從而把國外經驗與中國實踐有機結合起來，形成具有中國特色和中國風格的保障性住房發展道路。

二、國外解決保障性住房的典型模式

住房是構成“人類生存的第一個前提”[5]的重要因素，是“一切歷史的第一個前提”[5]的重要構件。住房問題是人類共同面臨的共性問題，不是只有中國需要解決住房問題，世界上高度發達的資本主義國家也同樣存在需要解決住房問題。正如馬克思所言，“人們為了能夠‘創造歷史’，必須能夠生活。但是為了生活，首先就需要衣、食、住以及其他東西。”[4]在現代社會，這里的“住”不是普遍意義上的住房問題，而是主要指中低收入群體的保障性住房問題。國外發達資本主義國家解決住房的歷史比我國早，制度和體系相對成熟，經驗相對豐富，對于廣大發展中國家具有重要參考價值和借鑒意義。但是也應看到，受歷史和現實因素的影響，域外國家的保障性住房制度設計和實施都留下了厚重的本土烙印，從而呈現出異質多樣的保障性住房模式。因此，參考和借鑒發達國家解決保障性住房的經驗和方法一定要結合本國實際和現實國情來取舍和選擇。從中國保障性住房發展的階段和任務看，新加坡模式、美國模式、英國模式對中國保障性住房改革具有一定的借鑒意義和啟示。

一是新加坡保障性住房模式。早在20世紀60年代初，新加坡政府就致力于解決住房問題，大力推進居者有其屋的住房工程，最大限度滿足居民的住房需求，在解決住房問題上走在亞洲前列。這些成績的取得與新加坡良好的保障性住房制度是密不可分的。新加坡保障性住房主要有兩大政策體系構成：一個是完善的住房公積金制度。新加坡的住房公積金制度采用高存低貸、存貸分離的政策。其中，住房公積金的征繳、支付、管理以及保值等職能由新加坡中央公積金局負責，住房公積金的發放、信貸等職能由新加坡國家發展部門隸屬下的建屋發展局負責。住房公積金繳存用戶按照市場化利率獲取利息收益，并以低于市場化的利率貸出資金。這樣的設計和安排規避了住房公積金運行中的制度漏洞，保證了住房公積金使用上的公平公正。另一個是大力發展政府組屋。政府組屋是相對于私人住房的住房模式，屬于政府投資開發建設并提供的住房公共品。政府組屋建設所需要的資金主要來源于住房公積金和政府建設債券，是一種成本低廉、數額龐大的資金籌集方式，這種方式在解決財政投入不足難題的同時也確保了政府組屋大規模、集中化的開發建設。由于政府組屋建設資金成本相較于市場化信貸方式低廉，這就在一定程度上拉低了政府組屋的出售價格并確保了市場價格的可控性，使其在政府計算后的符合居民購買能力的價格區間內波動。政府不僅對組屋的市場價格進行控制，同時對于特殊群體、特殊情況做出特殊規定，對那些符合條件的居民給予適當的住房補貼，確保居民買得起、住的上。政府組屋是新加坡主要住房模式，約有80%以上人口居住的是政府組屋。顯然，住房公積金制度和政府組屋工程不是孤立運行的，而是借助于政府的主導作用實現有機的結合。住房公積金在上游和下游分別解決政府和居民的資金來源，政府組屋在中游把資金盤活，推動了要素資源的有機組合，發揮了公積金的杠桿作用，從而使保障性住房模式在良性互動的軌道上健康發展。綜合來看，政府用居民的資金解決居民的住房問題是新加坡保障性住房的典型特征。

二是美國保障性住房模式。美國保障性住房政策主要是面向中低收入家庭實施的一攬子保障體系。由于美國是一個主張住宅經濟自由的國家，房屋高度商品化和私有化，因此，美國的保障性住房政策主要集中在終端交割上，即通過政府在提高居民的房屋購買能力和降低房屋購買門檻兩個維度上的介入，最大限度上滿足居民的住房需求。在降低房屋購買門檻方面，主要采取稅金信用計劃的方法降低住房的成本進而拉低房屋的市場價格。具體來說，政府為了激勵更多的市場主體參與到房屋建設中來，向有志于履行社會責任的機構和私人發放稅金信用證。稅金信用證是一種納稅豁免憑證，可用于減輕稅負負擔。稅金信用計劃的主要面向租賃用住宅，資金來源主要是政府財政支出，是一項惠及房屋建設者和租用者等多元主體的住房保障政策，準入門檻較低，機會相對公平，特別是對于那些非營利性機構和部門，賦予其更多的信用配額優惠，其目的旨在促進房屋供給主體朝著多元化的方向發展。在提高居民的房屋購買能力方面，主要采取兩種方式予以保障。一種方式是全球通行的抵押貸款擔保和保險制度。美國實施信貸購房的歷史比較悠久，最早可追溯到18世紀30年代成立的FHA。美國的信貸購房體系具有期限長、利率低、首付低等三大特點，這是其他實行信貸購房政策的國家所不具備的保障優勢，究其原因，與美國高度成熟的金融體系是密不可分的。當然，這種住房和金融高度耦合的信貸住房模式并非沒有漏洞，相反在一定程度上客觀存在著不可規避的風險隱患，2008年美國的次貸危機就是由住房信貸引發的全球性金融危機。另一種方式是租金資助性計劃，即《美國住宅法》中的第8條款。租金資助性計劃主要是面向殘障人士、流浪者、孤寡老人和低收入家庭等特殊群體實施的住房救助計劃。由于適用對象的特殊性，這就決定了相關政策實施程序上的相對復雜性，其中關鍵環節是美國住房與城市發展部的資格審核。租金資助計劃與受益者的收入計劃相掛鉤，實行動態監測、跟蹤和周期性滾動，一旦符合資格人員的收入發生變化，其所享受的租金資助政策就隨之進行動態調整。租金資助性計劃是美國眾多房屋租金補貼政策中具有深遠影響的保障性住房政策，這種深遠性不僅體現在龐大的輻射面和覆蓋面，更體現在其帶來的沉重財政負擔。

三是英國保障性住房模式。英國保障性住房側重于住房制度供給的頂層設計，通過實施各種計劃政策等福利措施介入和干涉住房市場的交割，從而來保障中低收入群體的住房需求。分工明確、職責清晰、相互制約的組織架構和科學完善的制度體系是英國保障性住房政策的鮮明特征，在此基礎上形成的一系列住房計劃和政策都是組織架構和制度體系完善的直接反映。英國保障性住房組織主要由住房政策制定部、監管部、社會房東和被資助部門等四部分構成，這四部分不是孤立運行的，而是在一整套制度框架約束下互促互進、耦合互構。在不同的歷史時期，英國實行了不同的保障性住房政策，其中可負擔房屋模式計劃和居者有其屋住房計劃的影響最為深遠，社會效果也最為認可。可負擔房屋模式計劃以注冊房東和政府為施策對象，旨在通過對這兩方面力量的制衡，實現對租金靈活性水平(目標資金的浮動率)、目標租金數額(租金水平的期望值)和租金封頂額(社會的公租房資金額度)等三個關鍵指標的控制，從而使房屋租金顯著低于市場租金，真正降低房屋租住者的租住成本。居者有其屋住房計劃主要有兩種實現方式，一個是政府推出的新建住房計劃，即住房凈值貸款方式。該計劃針對購房申請者提供優惠貸款，優惠的信貸資金由政府和開發商按照一比一的比例共同承擔。另一個是共享產權方式，即房屋的產權由住房申請者和住房協會按照一定的比例共同所有，住房申請者需要向住房協會所持有的房屋產權份額交納租金，與此同時，住房申請者采取回購的方式從住房協會逐步購回剩余的房屋產權。當然，這個過程不是單向的，而是可逆的，即住房協會也可從住房申請者手中購回剩余的房屋產權。

三、國外保障性住房模式的經驗啟示

中國在保障性住房方面積累了豐富的經驗，但也客觀存在這諸多方面的問題和挑戰，解決這些問題和挑戰既要立足于中國的具體國情，又要充分借鑒人類社會的有益成果。新加坡、美國和英國的保障性住房模式為我國解決保障性住房問題提供了可供借鑒的經驗參考，概括起來有如下幾條：

第一，盤活社會資本推進保障性住房建設。保障性住房不同于商品住房，俱有成本回收周期長、收益率低等先天缺陷，對信貸資本具有顯著的排斥效應。因此，建設保障性住房首要的關鍵的是解決資金來源問題。新加坡經驗表明，盤活社會資本是破解保障性住房資金難題的重要路徑。社會資本分布具有點多、分散、量小等特征，要把分散的社會資本集中起來使用，關鍵是要借助制度和技術創新等手段形成資本集聚的載體，通過載體平臺把分散的社會資本集中起來，從而實現集中力量建設保障性住房的目的。在我國，政府是最大的信用主體，承擔著無限的社會責任，人民群眾愿意把閑散資金投資于政府主導的社會事業建設中，天然的是理想的資本集聚重要載體。基于這樣的國情優勢和邏輯機理，建議政府要充分發揮信用的集聚功能，組織力量研發多種性質和功能的保障性住房建設債券以及債券衍生品，積極推進住房債券在產品和實現形式上的創新創造，通過發行住房債券、建設債券等各種各樣的資本集聚方式盤活社會資本，為我國保障性住房建設注入充沛的社會資金。

第二，加快住房公積金立法進程。我國住房公積金運行中存在的諸多問題主要是法制建設滯后的結果。實踐表明，住房公積金制度運行中法律法規的制度性硬約束的缺失，在一定程度上客觀滋生了跑冒滴漏等違規違紀現象的發生，不僅使住房公積金制度的社會效益大打折扣，而且也損害了住房公積金用戶的住房福祉。英國和美國的經驗啟示我們，要對住房公積金制度進行立法，把住房公積金制度納入到法律的框架下運行和推進，用法律手段明確利益相關者的權利和義務，嚴格約束相關主體的行為，保護弱勢群體的合法權益，使其成為人人退而避之的“帶電高壓線”和“燙手山芋”，維護住房公積金制度的市場秩序，保障住房公積金制度的程序正義和運行公平，切實增強住房公積金制度的嚴肅性和權威性。我國住房公積金制度具有體量大、覆蓋面廣、社會影響深遠等顯著特點，對住房公積金制度進行立法，不僅現實十分必要，而且意義十分重大。特別是隨著全面依法治國日益向縱深推進以及人民群眾對美好生活向往的日益強烈，對住房公積金制度進行專門立法不僅現實越來越迫切，而且逐漸成為一種主流的發展大趨勢。要充分把握好這一主流趨勢，在持續推進住房公積金制度立法進程中不斷增強人民群眾的住房獲得感。

第三，加大保障性住房的財政投入，強化政府對保障性住房建設的宏觀調控力度。建設保障性住房，政府要正確擺正位置和科學有效發力，不僅要有合理的“位”，還要更好的“為”，既不能缺位和越位，也不能無為亂為。不能因為發展市場經濟就把屬于政府的“位”和“為”讓渡于市場，實踐中，完全依靠市場辦法實現保障性住房的市場出清不僅不現實，而且也根本做不到。要看到，即使美國這樣一個高度市場化和私有化的國家，在解決居民的住宅問題上同樣使用了稅金信用證這樣一種政府引導方式，同樣使用了租金資助計劃這樣一種財政補助救濟辦法，其目的是通過政府的監管、引導和控制，使保障性住房建設按著政府預期的方向發展。我國是市場經濟發展不充分的社會主義國家，我們雖然強調市場在資源配置中發揮決定性作用，但這只是前半句，還有補充前半句的后半句，即更好地發揮政府的宏觀調控作用。這兩個半句不是分開獨立作用的，而是以合力的方式綜合起來運用的，其最終指向就是從根本上徹底規避市場失靈和政府失靈。具體到保障性住房建設同樣不能例外。因此，在解決保障性住房等重大民生問題上應該堅持這樣的思路，即政府是核心主體，公有制是根本保障，充分發揮政府的宏觀調控作用是主導，加大政府的財政投入力度是重點，靈活運用市場手段是主要路徑，整體提高保障性住房的建設規模是根本目標。

第四，創新政府購買保障性住房的方式方法和途徑。保障性住房作為一種重要的民生產品，事關人民群眾的切身利益，政府必須在解決保障性住房問題上主動作為。英國在解決保障性住房方面的經驗啟示我們，發揮政府的保障性功能和作用，不僅要從房屋建設、房價控制的維度進行規劃和引導，同時也要從住房產品購買的視角予以保障。比如，對于解決殘障人士、流浪者、孤寡老人和低收入家庭等沒有購買住房能力的特殊群體，可由政府財政購買住房產品并成立專門機構負責房屋的租住管理，確保住有所居。再比如，為解決信貸資質較低而又有購房需求的中低收入家庭的購房問題，政府可成立官方性質的住房協會，由住房協會購買住房產品并負責住房產品的產權市場流通。居民可購買房屋的部分產權，并通過回購的方式直至完全占有產權。如此不僅可以有效解決購房者的資金缺口問題，而且降低了信貸成本。類似的政府購買保障性住房的模式還有很多種，重點和關鍵是要創新政府購買保障性住房的方式方法，拓展創新政府購買保障性住房的技術瓶頸和思維困境，不斷開發新產品、發展新模式、拓展新思路。

從全球視角看，解決保障性住房問題不僅僅是技術問題、制度問題，更是一項重大的政治問題，是任何國家和政府都無法回避的問題。切實解決好人民群眾日益關切的保障性住房問題，不僅是新時代中國特色社會主義建設的題中應有之義，更是建設社會主義現代化國家的歷史新征程中必須解決的問題。我國在借鑒域外國家保障性住房建設經驗的過程中，必須從立足中國國情這一最大的實際出發，堅持用馬克思主義立場觀點和方法辯證客觀的分析和提煉，堅決杜絕盲目主義和“拿來主義”，切實用習近平新時代中國特色社會主義思想指導新時代的保障性住房建設，不斷開辟中國保障性住房建設的“中國方案”，走新時代中國特色社會主義保障性住房發展道路。