環境法治建設促進區域經濟發展的基本原則研究

周一沁

（蘭州職業技術學院，甘肅 蘭州 730070）

一、人類生態倫理要求下的環境法治建設

區域經濟發展，要有區域環境法治的支撐，但從法治進程的歷史來看，一個區域的法制化的形成，是區域政治、文化、經濟、區位、行政區劃、資源稟賦、人口數量、民俗、信息等多重因素的共同作用的結果，區域環境法治建設也不例外。區域環境法治發展建設必須承認區域的發展水平差異而進行差異化建設。但不論如何強調差異，其根本原則為——必須以保護公眾環境人權為根本。

在追求經濟增長的進程中，唯GDP論帶來的惡果就是環境的日趨惡化，迫使人們對傳統的經濟增長模式以及傳統法治觀念進行了深刻反思，并認識到“經濟人”和“社會人”作為一切選擇的根本性假設在環境面前是遠遠不夠的，“生態人”假設在環境法治建設中成為根本性假設，強調人與萬物的平等性，這種平等包括了橫向平等與縱向平等，既有現階段各區域之間的環境平等，也有代際間的環境平等，強調了環境問題的終極實質人在生態上的倫理要求，是倫理問題。

二、區域經濟可持續發展進程中的環境法益確定

（一）環境正義

根據美國環保局（EPA）的“環境正義”定義①美國環保局（EPA）“環境正義”：指在環境法律、法規和政策的制定、適用和執行等方面，全體國民，不論種族、膚色、國籍和財產狀況差異，都應得到公平對待和并能有效參與環境決策。，意味著關于由于工業生產等經濟活動所產生的一切消極的環境后果都不應該讓任何無辜群體承擔，這不分種族、不分社會經濟地位、不分倫理觀念。在立法層面，任何受環境消極影響的無辜群體都應有權利參與環境決策。環境正義理念對現代環境法治建設有著突破性的貢獻，環境正義最關鍵的是關注每個人的生活環境質量，目的是同等保護，同等享受，而不是同等污染同等破壞[1]。

西部地區經濟增長的過程爆發了多次環境危機，尤其是水危機，西部地區是我國主要河流的發源地區，但是經濟欠發達，收入較低，生態保護費用的財政投入有限。生態補償機制是一個可行性很高的解決上述問題的方式，通過建立下游地區對上游地區進行補償的機制，上游地區減少或者停止水資源過量開采，以生態保護為重，下游地區重點發展經濟，是上游地區環境保護工作的受益者，下游地區應該從地區財政收入中劃撥一部分給予上游地區，對其環境保護工作進行一定程度的補償。這樣，既可以在不犧牲上游利益的前提下讓環境得到保護，又可以使水資源向能產生更高效益的相對發達的下游地區集中。

這種已然發生的危機事實引發的不單純是經濟增長和發展遲滯的問題，更重要的是人類的環境正義的損害，這決定了未來區域間、代際間人類的基本生存問題。

（二）環境法益

環境法益是環境正義在法律中的體現，一方面表現為環境法益上升為環境權利的法律保護，另一方面仍作為環境法益，適用于習慣保護，但不論什么方式，環境法益都是受法律保護的，目的在于促進個人利益、社會利益、環境利益的綜合發展。環境權利可以視為環境法益的高級形式，只有經濟社會的可持續發展，才能做到對環境權利的根本保護，維護社會的、公眾的、區域的環境正義。可持續發展與環境正義兩者是共生關系，體現在環境法治建設中，就是將關注點從“傳統經濟利益本位”轉向“社會利益本位”。

“所謂環境權，主要是指人類享有的在健康、舒適的環境中生存的權利”。從法益視角看，環境權的維護是對社會正義的矯正，為“經濟人”的逐利行為劃上了底線。在我國，目前在涉及環境法益時多為概括性規定，尤其是區域環境法治建設過程中，關于未上升至環境權利的環境法益保障的有效性措施更是少之又少，停留在紙面上的多，實際發揮作用的少，這也是阻礙區域經濟發展的一塊絆腳石。

（三）環境正義與環境法益的關系

環境正義理念的崛起，宣揚人們擁有平等的環境權利，盡可能減少因為地區差異、自然稟賦差異、經濟發展水平差異等因素造成的環境權利的不平等，在環境問題上從根本上維護平等主體的尊嚴與利益，重新奠定了現當代環境法治建設的意識形態基礎，環境正義實質是對環境責任與生態利益的對應關系的厘清。環境法益是環境正義在司法領域的體現，是應該受到法律保護的環境利益，體現了上層建筑的意識形態，在權衡國家利益、社會利益與個人利益的過程中形成符合發展規律的環境法益。法律通過對環境權利的保護以及適用于習慣性保護兩種方式，實現對環境法益的保護。環境正義的提出，擴大了環境權利的范圍，同時適用習慣性保護的環境法益范圍也相應發生變化，發展為關注每一位平等主體的環境利益，對于環境責任與生態利益進行適時分擔和合理分配，實現同等保護環境、同等享受環境的目的。

三、環境法治建設促進區域經濟發展的基本原則

（一）協調發展原則

協調發展原則，即經濟社會發展與環境保護相協調原則，指的是環境保護與社會發展統籌規劃、同步實施、協調發展，實現經濟效益、環境效益以及社會效益的統一[2]。《環境保護法》規定從“經濟發展”角度而不是“經濟增長”角度提出了可持續發展的法律要求，體現了在限制中增長的發展理念，體現了環境法的價值趨向，具有現實的指導意義。協調發展原則深度認知經濟社會發展與環境法治建設之間的關系是協調發展原則適用的思想前提，進一步理解只有環境保護的經濟增長才是真正的發展。當所謂的經濟發展以環境的污染破壞、資源的浪費和過度掠奪為代價，即使有些發達國家或地區不在本國本地區破壞環境和掠奪資源，也會利用自身的強勢地位，對落后地區的環境與資源進行掠奪。在環境保護與經濟增長之間出現矛盾時，當代統治利益階層通常會選擇經濟增長而放棄環境，“先污染后治理”的理念影響了整個世界的經濟發展模式。環境法治建設促進區域經濟發展，是用整體、長遠、全面的眼光對待環境保護問題，不僅實現當今社會經濟橫向發展，同時也能保障代際間縱向發展，通過具體法治手段，將資源的開發利用、環境的承載力保護等內容通盤考慮到位，將生態效益、經濟效益、社會效益有機結合，尋求到環境保護與經濟發展的最佳平衡點，以期真正做到區域經濟的可持續發展。

環境法治建設促進區域經濟發展原則在實施中應注意以下問題。從決策部門來說，涉及國民經濟發展的決策和規劃必須建立在深度經濟發展與環境保護之間的論證關系之上，全面考慮，綜合平衡后作出科學的決策。保護環境的手段，不僅僅限于各項環境法律法規政策，還要綜合運用各類經濟手段，充分發揮市場調節機制的作用。環境法治建設促進區域經濟發展原則，在于指導環境經濟、技術領域的法律規范的制定。環境法律規范與其他實體法相比有其特殊性，在很大程度上它是經濟與技術性規范，在制定環境經濟政策以及相關法律法規時，一方面要考慮環境保護戰略方針，制定切乎實際的環境保護目標；另一方面還要考慮各地區不同發展階段的環境保護科學技術的推廣應用，使環境政策與經濟技術規范達成最佳環境污染預防及治理效果。可以說，社會經濟發展帶來的經濟技術水平的提高會對環境法治建設提供不斷變化的標準，環境法治建設完善也能保障環境經濟技術的推廣和應用，從而實現經濟發展與環境法治建設的協調發展。

（二）重點預防原則

環境法治建設促進區域經濟發展，在立法層面上應采用重點預防的原則，也就是保護優先、預防為主、綜合治理原則，強化環境污染預防手段，預防環境惡化，一切以環境承載力為限控制經濟生產中的環境污染與破壞，同時滿足生態平衡、環境良好、物質文明、社會經濟持續健康發展的多項指標，對于已然造成的環境污染，積極治理，爭取最大范圍、最大程度的環境重建。

從工業社會發展過程中可以清晰看出眾多國家和地區在追求經濟增長過程中造成的環境破壞的影響具有一定的時滯性，且后果不可逆。隨著全球重大環境污染事件的頻發，越來越多的國家和政府都認識到，與其耗費大量的金錢與時間用來治理污染后的環境，不如提前預防，使環境免受破壞與污染，只有預防污染才是成本最低的環境保護手段。在我國《環境保護法》中的基本制度規定，也體現出了這一原則，例如環境影響評價制度、排污許可制度等；我國環境法體系中的各類環境保護單行法，其中也有關于重點預防的專項規定，例如《海洋環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等。

重點預防原則，從事前調整出發，是前置態度，從科學管理的思想入手，是環境保護戰略性選擇，是目前最重要的環境保護手段的體現。預防環境污染，是盡量防止和減少因人類經濟活動而引起的環境退化，不僅包括損害預防，也包括風險預防；不僅包括實時損害預防，也包括未來較遠時空的累積型損害預防。但是，環境法治建設基于現有技術水平而構建，對于迷信高科技、新科技的社會，如果過分注重各類環境技術規范，“法律役于技術”，這是勢必出現的偏向。現有科學技術水平，可知或不可知對環境均存在或多或少的影響，在未有明確證據可以證明對環境有破壞性的主體預期惡性經濟行為，為了防止由于現有科技水平認知限制帶來的環境污染隱患，在環境法治建設中應做出特別規定，根據重點預防原則，從嚴規則：對于從事環境開發、利用等活動的，凡不能證明對環境無不良影響，均視為有影響，應嚴格限制，或禁止，或采取相應補償措施等[3]。預防是環境污染治理的首要手段，但不是萬能手段，并不能消除和減少已經發生的環境污染問題，也無法防止所有的環境問題，對于因現當代科學認知條件帶來的環境污染問題，由于無法提前認知，預防手段無法發揮作用，只能選擇“后治理”手段，應根據實際情況綜合運用各種手段，追求環境保護，實現環境法治建設促進區域經濟發展的目標。

在追求經濟發展的進程中，環境污染預防工作首當其沖，但是重點預防原則在我國現階段各區域的司法實踐中還存在一定問題，使得經濟發展與環境法治建設并沒有真正達到協調發展。由于環境污染事件的危害存在時滯性，有些事件的危害幾年十幾年才能顯現，立法規定顯然是無法促進經濟發展的，只能影響一個國家或地區的可持續發展的速度。

（三）環境責任對等原則

經濟發展與環境法治建設的協調發展，必須遵循經濟發展與環境責任對等的原則。在目前的環境法學理論界，普遍認為環境責任是指生產生活主體因為生產生活等活動進行環境開發、自然資源利用而帶來的環境破壞、自然資源損害，應當承擔的法律責任。例如污染者付費、開發者保護、利用者補償、破壞者恢復等原則都體現了環境責任。

環境立法中明確了環境責任，但在追求經濟發展與環境法治建設的協調發展時，環境責任應該與經濟可持續發展要求相匹配。現有的環境經濟手段補償制度已經發揮了一定作用，但如果簡單理解環境責任就是具體的經濟手段補償是有缺陷的，實踐中，污染企業即使付費，其成本與形成的效益相比微乎其微，環境污染的侵權后果觸目驚心的。在追求經濟發展中，由于污染者付費對國家或地區造成的環境損失是無可估量的，甚至變味成只要付費，企業就可以擁有隨意污染環境的權利，而治理環境的責任是國家的，這對于受污染群眾是不公平的，對于國家或地區經濟發展而言也是不公平的。

生態環境中的自然資源與環境資源的價值在現當代被遠遠低估，同樣還有因為生產活動而帶來的物種多樣性的破壞，珍稀物種的生存空間越來越狹小，環境責任雖然有體現，但是和環境損失相比完全不對等。另由于我國環境保護工作都是由政府負責管理，是國家權力，目前被監督力度也極為有限，環境行政機關過大的權力和過小的責任，勢必帶來廣闊的權力尋租空間，滋生腐敗，環境破壞也有行政機關的推手。綜合上述，環境責任在目前是被嚴重弱化的，目前環境法治建設促進區域經濟發展的阻礙之一就是環境責任的不對等。

改變環境責任不對等的現狀，在立法司法實踐中，明確受益補償、明確利益均衡兩大規則，任何會對環境產生不利影響的生產活動，均應該根據其破壞程度、強度、影響范圍等指標，明確其環境責任，使其從生產活動中獲取的利益與其環境責任相匹配，根據環境污染損害的原因，環境責任還應該根據環境污染損害程度，對環境污染者和破壞者進行與環境污染損害程度相匹配的懲罰性賠償。從當前立法層面來看，重新確定環境責任，以及追求環境責任對等，是推進環境法治建設、促進區域經濟發展的重要手段。

（四）公眾參與原則

環境法治建設促進區域經濟發展，要通過立法鼓勵公眾積極參與環境保護，賦予公民依法監督企業生產經營活動的權利，在發生環境污染事件后充分發揮公眾以及輿論的監督作用。從立法層面看，對于公眾參與環境保護原則，目前的法律法規已經做出相應的規定。由于公眾參與監督管理的作用，尤其是社會輿論的作用，在環境問題上的監督力度不容忽視。許多國家和地區都通過地方政府與社會團體積極鼓勵公眾參與環境管理工作，從根本上轉變社會態度以及個體行為，以達成更寬泛的民主管理趨勢。一方面監督市場主體的生產經營活動對環境的破壞，另一方面對政府的自由裁量權進行監督制約，杜絕因尋租行為影響其權力的公正合理行使。近些年，隨著公民環保意識崛起，公眾參與環保愈發積極，對于環保工作發揮了重要作用，成效顯著，亦可從中看出綠色公民的不斷成長與政府面對公共危機應急處置能力和方式的變化，例如，公眾對大型工程項目的環境污染問題保持高度關注并引發“鄰避效應”、華北地區空氣嚴重污染引發的強大社會輿論等。

從環境保護效果來看，公眾參與比以政府為主導的環境保護工作的效果要明顯，從可持續發展角度而言，公眾參與是極為有效的保障原則，應大力推行。要真正落實公眾參與原則，首先確定環境法益，通過立法將環境法益實行具體化的保護制度；建立健全公眾參與制度，完善環境管理的途徑和程序規則，給予公眾更寬泛的環境訴訟權利；落實環境公眾聽證制度，任何事關重大的環境決策應該建立在廣泛征求公眾意見的基礎之上，正確面對公眾對環境問題的多角度質詢；政府環境管理執法工作要公開、透明、并接納來自公眾的全面監督；鼓勵建立民間非營利環境保護社會團體，形成新興的、有效的、追求可持續發展的組織形式，旨在解決“市場失靈”以及為公眾提供團體訴訟等問題。環境保護部出臺《環境保護公眾參與辦法》（以下簡稱《辦法》），其意義在于自新修訂的《環境保護法》實施以來，國家首次以立法形式，將環境保護公共參與原則以專門規定的形式明確下來，是全國第一個將環境保護公眾參與原則納入立法的部門規章，于2015年9月1日起正式施行，這標志著環境保護公眾參與原則在立法層面上的一大進步。

四、環境法治建設促進區域經濟發展的基本原則的應用思考

（一）加強地方經濟立法，維系生態環境與經濟增長的協調發展

由于我國地區環境與資源稟賦差異巨大，統一的環境法在實際執行過程中會遇到各種阻力和不適用情形。資源的流向可以通過運用法律規范和制度傾斜引導完成，實現區域經濟協調穩定的發展。地方政府在制定地方環境法制體系的時候，應充分考量當地經濟發展情況與資源環境稟賦事實，突出可持續發展需求，充分做到生態環境與經濟增長的協調發展，將地方可持續發展戰略、綠色經濟戰略等納入立法體系，注重符合生態要求的基礎設施建設、新能源開發、發展綠色經濟等方面的立法以及執法過程的可操作性。

（二）重點預防環境事件，杜絕“先污染后治理”現象發生

針對區域經濟發展的不平衡性，地方政府在追求政績的過程中很容易發生為了GDP的增長而對環境破壞事件睜一只眼閉一只眼，直至重大環境事故發生才會站出來對污染者進行處理。“先污染后治理”成為欠發達地區經濟增長的通病，環境治理成本畸高，嚴重制約區域經濟的可持續發展進程。通過環境法治建設，突出預防為主、治理為輔的現代環境管理理念，將區域經濟增長的環境成本降至更低，最終達到可持續發展的目的。

（三）強化環境責任對等原則，避免嚴重低估資源環境價值

針對傳統經濟增長過程中資源環境價值被嚴重低估的現實狀況，在地方環境法治建設過程中，特別強化環境責任對等原則，將區際不平等、代際不平等狀況盡可能做到精準補償，通過立法、執法、司法多重建設，真實還原資源環境價值，尤其是不可再生資源的價值，在生產經營過程中，以法治作保障，做到環境責任對等，打擊嚴重破壞環境的行為，大幅提升破壞環境的代價，最終達到保護生態環境，維系生態環境自愈自凈能力的可持續發展目的。

（四）積極培育環境法治文化，調動公眾的參與積極性

經過多年的發展，區域經濟發展成為日益注重生態文化的經濟，可預測、可量化、可持續化的經濟發展模式。隨著人口素質的提升，諸多環境事件的發生，民眾對環境問題的關注度持續上升，在環境法制建設過程中，應充分調動公眾參與管理環境的積極性，通過立法保護公眾合法的環境權利，并影響更多人參與環境管理之中，培育出積極良好的環境法治文化，樹立環境法治的權威和尊嚴，通過國家強制力保護公民的各項環境權，形成守法、護法的社會氛圍，促進環境法律法規的傳播，構建生態文明與經濟文明協調發展的美好社會形態。