當前財稅體制改革進展情況綜述

□楊滿旺

一、十八大以來財稅體制改革的基本走向

2012年11月，黨的十八大報告在提出要繼續全面深化經濟體制改革的同時，明確要求加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系，構建地方稅體系，形成有利于結構優化、社會公平的稅收制度。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），為新一輪財稅體制改革作了戰略部署。首次提出財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。具體任務就是改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。

2014年6月30日，中共中央政治局審議通過《深化財稅體制改革總體方案》（以下簡稱《方案》），新一輪財稅體制改革正式啟動。深化財稅體制改革的目標是建立現代財政制度，即健全有利于資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的科學的可持續的財政制度。新一輪財稅體制改革，著眼全面深化改革全局、堅持問題導向，圍繞黨的十八屆三中全會部署的“改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度”三大任務穩步推進。

2017年10月18日，黨的十九大報告明確財稅改革的任務是“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系。”

二、近年來財稅體制改革的主要成效及十九大對財稅改革的新要求

從2013年至今，財稅體制改革取得明顯進展，成效顯著。預算管理制度改革方面，現代預算制度主體框架基本確立；新預算法頒布施行；預算公開、中期財政規劃管理、轉移支付制度完善、地方政府性債務管理等方面改革穩步實施。稅收制度改革方面，“營改增”全面完成，增值稅對貨物和服務全覆蓋；資源稅從價計征改革全面推進；環境保護稅法制定出臺；房地產稅立法、個人所得稅改革、健全地方稅體系改革工作穩步推進；國稅、地稅機構合并省級層面改革基本完成。財政體制改革方面，國務院出臺了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》、《基本公共服務領域共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，將涉及人民群眾基本生活和發展需要、現有管理體制和政策比較清晰、由中央與地方共同承擔支出責任、以人員或家庭為補助對象或分配依據、需要優先和重點保障的八大類18項主要基本公共服務事項，首先納入中央與地方共同財政事權范圍；全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案出臺實施。

黨的十九大報告對財稅體制改革提出了新的要求。一是財稅改革的重點任務排序發生了變化。中央和地方財政關系的調整放在了第一位，抓住了目前財政改革的核心問題。二是對財政改革進程提出了要求。從“建立現代財政制度”調整為“加快建立現代財政制度”。三是對財稅改革三大任務的具體要求有了新變化。財政改革方面，從“建立事權和支出責任相適應的制度”變化為“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”。預算制度改革方面，從十八屆三中全會提出的“實施全面規范、公開透明的預算制度”變為“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，增加了標準科學、約束有力、績效管理三方面的新要求。稅收制度改革方面，從“深化稅收制度改革，完善地方稅體系”變化為“深化稅收制度改革，健全地方稅體系。”

三、目前財稅體制改革存在的主要問題

財政體制改革方面，一是缺位和越位現象仍然存在。一些本可由市場調節或社會提供的事務，財政包攬過多，同時一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠。二是中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多。三是省以下財政事權和支出責任劃分進展緩慢。四是中央與地方收入劃分改革、轉移支付制度改革需進一步推進。

預算制度改革方面，一是預算管理和控制方式不夠科學，全口徑政府預算管理和跨年度預算平衡機制需要進一步推進和完善。二是預算約束力不夠，財政收支結構有待優化。三是財政結轉結余資金規模較大，預算資金使用績效不高。四是預算透明度不夠，財經紀律有待加強。

稅收制度改革方面，一是直接稅體系需要完善，收入調節力度有限。綜合與分類相結合的個人所得稅制度尚未建立，企業所得稅稅率設計不夠合理，房地產稅立法和實施難度較大。二是間接稅體系需要健全。增值稅的抵扣鏈條需要健全，完善出口退稅政策需要完善，增值稅需要立法，以最終形成規范的現代增值稅制度；部分消費稅品目征收環節和收入歸屬需要結合中央和地方收入劃分改革進行調整；地方稅體系尚未建立；稅收法定原則需要進一步落實。

四、理論界對深化財稅體制改革的主流認識

中國社會科學院副院長、學部委員高培勇認為，黨的十九大報告提出“加快建立現代財政制度”，集中反映了本輪財稅體制改革的緊迫性。可以說，“加快”一詞表明了將一張財稅體制改革藍圖繪到底，真正落到實處的迫切要求。黨的十九大報告對黨的十八屆三中全會提出的財稅體制改革三個方面內容的排序做了調整：中央和地方財政關系改革跨越其他兩方面改革，從尾端躍至首位，預算管理制度改革和稅收制度改革則相應退居第二和第三。排序的調整，顯然折射的是三個方面改革內容相對重要性的變化。可以說，立足于我國發展新的歷史方位，加快中央和地方財政關系改革，不僅是本輪財稅體制改革必須跨越的關口，更是必須首要完成的任務。黨的十九大對于財稅體制改革作出如此部署，既是中國特色社會主義進入新時代的必然要求，亦是在對黨的十八屆三中全會以來財稅體制改革進程做出恰當評估的基礎上做出的戰略抉擇。

中國財政科學研究院院長、博士生導師劉尚希認為，十八屆三中全會《決定》提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，這是一個站在歷史和理論的高度提出的論斷，對當前財稅體制改革具有十分重要的長期指導意義。國家治理是基于社會共同體理念下的多元主體共同治理，它包括三個維度，即國家與市場（企業）的關系，國家與社會（個人）的關系，中央與地方（城鄉區域）的關系，這三個維度則是財政在新時期的坐標系，財政活動、財政改革、財政法治都深深嵌入到這三個維度之中。國家治理改革的基本內涵，就是向市場（企業）分權、向社會（個人）分權和向地方（城鄉區域）分權。從經濟的維度來看，財政與市場的關系是主脈，關鍵詞是“效率”；從社會維度來觀察，財政與社會的關系是主脈，關鍵詞是“公平”；從中央與地方維度來觀察，集權與分權的關系是主脈，關鍵詞是“適度”；從立體的角度整體來把握，公共利益與個人利益的關系是主脈，關鍵詞是“包容”。每一個維度在不同的時期側重于不同的方面，就形成了不同的財政改革的導向，實際上也形成了不同的財政模式。在當前國家治理的背景下，應樹立一種以人為本的民生財政價值觀，在這種價值觀下，財政的出發點和落腳點，不是促進物質財富的增長，而是最終要落到人的發展上來。

劉尚希認為，財政體制改革要分兩個層次來進行：一是國家層面的財政體制要與國家治理架構相適應；二是地方層面的財政體制要與地方治理架構相匹配，建立轄區財政責任機制，完善地方稅體系。同時，構建現代預算制度和現代稅收制度。

劉尚希認為，現在的改革是以供給側結構性改革為主線，供給側結構性改革一是生產要素的市場化，比如電、煤、天然氣、石油和資金、土地、勞動力供給、技術服務等提高市場化程度；二是治理的現代化。這兩個方面與財稅都是密切相關的，財稅既關聯著市場，又關聯著政府，所以，財稅政策、財稅改革對供給側結構性改革，對要素的市場化改革，對政府治理的現代化有非常重要的影響。財政通過自身的改革來轉變政府的行為方式，也就是促進政府自身改革，轉變政府職能，實現政府治理的現代化。這是通過預算改革、中央與地方財政關系改革，稅制改革對政府行為方式、活動范圍及方向進行約束。當然，這個約束是需要長期下功夫的。現在政府性基金很多，政府各個部門手里都有錢，各個部門的甚至各個司、各個處里都有錢。這些錢怎么花？這對市場的影響很大，對政府的行為影響也很大。而政府的行為對市場的行為影響非常大，預算怎么安排，中央與地方的財政關系中支出責任怎么劃分，都會對市場、對供給側、對整個產業轉型升級產生影響。怎么樣真正去轉變政府的行為方式，就是要依靠財稅改革，只有財稅改革真正發揮了這個作用，整個政府職能的轉變才能有實質性的進展。但要通過預算真正約束政府，這在我國還是個大難題。像這樣的改革，很顯然不是一個部門所能解決的。這也是財稅改革的進展與大家的預期有所差距的原因。

劉尚希認為，目前深化財稅體制改革應從以下幾方面入手：第一，以化解公共風險為著眼點，為改革注入確定性；第二，以構建中央與地方財政關系為主線，按照“一體兩翼”的路徑推動財稅體制改革；第三，從兩級治理出發，完善中央與地方財政關系；第四，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度；第五，建立轄區財政責任機制，構建和完善地方稅體系；第六，強化資金統籌，提高財政支出效率；第七，與其他相關改革的協調。