深化供給側結構性改革 破解水利發展現實問題

闞善光,曹革苗

(沂沭泗水利管理局，江蘇 徐州 221018)

沂沭泗水系位于淮河流域東北部，北起沂蒙山，東臨黃海，西至黃河右堤，南以廢黃河與淮河水系為界。流域面積7.96萬km2，涉及蘇魯豫皖四省17個地市79個縣(市、區)。自1981年國務院批準成立沂沭泗水利管理局，對沂沭泗流域的主要河道、湖泊、樞紐工程及水資源實行統一管理和調度運用以來，流域水利事業取得長足發展，水利管理成效顯著，為流域水安全提供了有力保障。但是，沂沭泗水系復雜，水事矛盾多發，水旱災害頻繁，隨著流域工業化和城鎮化的快速推進，水少、水多、水臟、水浪費、水生態退化等共性問題依然是流域經濟社會發展的重要制約因素。

一是水資源短缺問題仍未根本得以解決。沂沭泗水系水資源總量多年平均為235.31億m3，是我國重要缺水區之一，人均、畝均地表水資源量分別只占全國平均值的16.4%和16.2%；受自然條件和極端天氣事件影響，流域旱澇災害呈現突發頻發重發態勢；南水北調東線一期調水極大地緩解了北方嚴重缺水的情況，沿線河湖蓄水在枯水期得到改善，但流域水資源供需矛盾仍較為突出，資源型缺水、工程型缺水、水質型缺水和管理型缺水仍不同程度地存在，區域性缺水、季節性缺水、行業性缺水多發頻發[1]。

二是節水型社會尚未真正形成。實行最嚴格水資源管理制度要求，到2030年萬元工業增加值用水量降低到40m3以下；農田灌溉水有效利用系數提高到0.6以上；水功能區水質達標率提高到95%以上。沂沭泗流域離目標節水要求尚有很大差距，用水效率不高、管理粗放、跑冒滴漏等水資源浪費現象仍然存在。部分縣(市、區)節水型社會建設取得突破，但社會節水意識尚未真正形成，節水管理制度尚待健全[2]，“自律式”節水運行機制、激勵機制尚不完善，有利于提高水資源使用效率和效益的水價形成機制尚未建立，水價的杠桿作用尚沒真正發揮。

三是水生態問題依然突出。水資源對經濟發展方式轉型的倒逼機制尚未真正形成，城鎮建設產業布局、園區建設等尚未充分考慮到水資源、水環境的承載能力，水資源剛性約束作用仍未有效發揮。個別區域產業結構和布局與水資源條件不相匹配，水資源開發利用水平已超出水資源和水環境承載能力，湖泊干涸、河道斷流、濕地萎縮、地下水超采、水體污染、水土流失等水生態問題仍有發生，需實現從單純的水資源管理向水生態環境治理的轉變。

四是應對極端災害天氣事件的能力仍然不足。受全球氣候影響，沂沭泗流域水文要素變化明顯，旱澇災害頻繁發生。一方面，流域旱災頻頻出現，流域內的南四湖20世紀80年代后多次出現干湖現象；另一方面，流域又多次出現大范圍暴雨洪水，造成個別地區洪澇災害。面對流域旱澇災害呈現突發頻發重發態勢，流域防洪抗旱減災體系、應對極端災害天氣事件的能力仍顯薄弱[3]。

五是流域水治理體系和治理能力仍待提高。目前，我國已形成一套基本完備的水法規制度體系，但流域管理立法、流域綜合規劃、岸線利用專業規劃缺位或滯后的問題仍較突出，流域管理與區域管理相結合的管理體制仍需進一步理順，重復發證、違規建設、無序開發的現象應得到及時糾正。流域和區域聯合執法、綜合執法體制機制有待進一步建立健全，流域水資源管理能力亟待進一步強化，水行政執法強制性不夠，約束力不強，行政執法與刑事司法銜接有待加強。

“供給側結構性改革重在解決中長期經濟增長所面臨的突出問題”[4]。破解沂沭泗水利發展面臨的現實問題，也迫切需要進一步深化水利供給側結構性改革，優化水利公共產品供給結構和水資源配置體系，提高水利發展質量和效益，增強流域水安全保障綜合能力[5]，加快構建有利于實現流域水利創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展的新體制機制。

1 補齊補強水利建設短板，著力提升流域水利支撐保障能力

水利既是供給側結構性改革的重要領域，也是擴大有效投資的關鍵領域。從擴大有效投資需求看，增加水利投資當前能拉動需求、長遠能改善供給，具有很強的乘數效應、結構效應[6]，是激活有效需求的重要措施。

經過多年努力，沂沭泗流域水利基礎設施建設取得重大突破，但流域整體防洪能力仍需提高，流域內地方水利發展還不平衡，水資源供需矛盾依然突出。“十三五”期間，“要緊緊圍繞以提升流域防汛抗旱減災能力為核心，以嚴格水資源節約保護為抓手，以加強流域綜合管理為支撐”[7]，集中力量補齊補強影響水利發展的短板，加快完善水利基礎設施網絡，為沂沭泗流域經濟社會持續健康發展提供更加有力的水利支撐和保障。

a. 進一步完善流域防災減災工程體系。進一步完善流域、區域、城市間及大中小工程間相協調的防洪除澇工程體系，協調治理指標、工程規模、實施時序和調度運用，著力提高對洪水的綜合防御能力[4]。緊抓國家新一輪治淮的有利時機和國家大力開展中小河流、江河主要支流治理的大好機遇，加快推進沂沭泗河上游治理，推進城市防洪和南四湖湖東滯洪區、黃墩湖滯洪區、重點平原洼地南四湖片和沿運邳蒼郯新片治理工程建設，積極開展沂沭泗河洪水東調南下提高防洪標準論證工作，啟動實施南四湖、駱馬湖防洪體系完善工程，全面實施工程除險加固，筑牢城鄉防洪保安屏障。

b. 統籌優化流域水資源配置格局。以河、湖、庫工程為框架，以雨洪資源利用、南水北調為依托，統籌引江和引沂濟淮，科學論證、穩步推進江河湖庫水系連通骨干工程，推進南水北調后續工程規劃與建設，加強水源控制工程建設，完善跨流域、區域調配水體系，加快構筑多水源互聯互調、多功能安全可靠的城鄉區域用水保障體系，全面提升水資源保障水平。統籌上下游、左右岸、干支流[4]，兼顧防洪減災和蓄水興利，按照安全第一、風險可控、效益最大的原則，進一步優化完善水利工程調度運用方案，科學實施防汛、抗旱、排澇、減污、生態聯合調度，研究論證大中型水庫增容，穩妥實施南四湖、駱馬湖汛限水位動態控制，科學開發雨洪資源，促進流域水資源綜合利用效益最大化。

2 創新管理體制機制，推進流域水治理體系和治理能力現代化

新制度經濟學認為，制度與勞動力、土地、資本、科技創新一樣，是經濟增長的要素之一[8]。當前，中國經濟進入轉型升級的新階段，水資源條件變動、涉水利益格局調整、涉水思想觀念變化、涉水管理體制變革，對水利公共管理與社會服務的難度和挑戰不斷加大，迫切要求進一步更新傳統觀念，創新流域管理法規制度供給，建構流域管理新模式新機制，改進流域管理的方式和手段。

a. 加快流域管理立法步伐，突出流域綜合規劃的剛性約束作用。供給側改革的重中之重是制度創新[9]。針對目前水法規體系結構中流域管理立法滯后的問題，改善水行政管理制度供給結構，應加快流域管理立法步伐，制定江河流域管理法、河道采砂管理條例、南四湖管理條例、邊界水事糾紛爭議處理規約等水法規，進一步明確流域管理機構的法律地位，合理劃分流域和區域的事權，將全面推行河長制的精神實質、根本要求和主要制度設計內容融入新的水事立法中去。認真做好流域綜合規劃、專項規劃的修編工作，切實改變規劃滯后于經濟社會發展的現實，解決流域管理規劃依據相對不足的問題，突出水利規劃的時效性和約束力，強化水利規劃對水利建設和涉水事務社會管理的剛性約束。

b. 樹立流域共治理念，完善水治理體制機制。適應社會管理向社會治理轉型的新形勢，樹立流域共治理念，完善流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理制度，注意發揮涉水利益主體特別是地方政府及有關部門的積極作用，在總結湖西聯防、打擊河湖非法采砂聯合執法機制實踐經驗的基礎上，推動建立各方參與、民主協商、共同決策、分工負責的流域議事協調機制和高效執行機制。強化流域與區域之間聯動執法，積極化解省際邊界水事糾紛，形成團結治水合力，共同維護河湖健康生命。按照中央要求，把推行河長制作為深化水利供給側結構性改革的重中之重，抓緊制定細化工作方案，建立完善工作機制，制定相關工作制度，加快建立以黨政領導負責制為核心，以水域岸線管控、節水治污控源和生態保護修復為重點，覆蓋省市縣鄉四級的河長體系，開展定期督導，為維護河湖健康生命、實現河湖功能永續利用提供制度保障[10]。

c. 強化流域社會法治意識，著力推進依法治水管水。隨著水利功能不斷拓展、效用不斷延伸，水資源開發利用的利益主體和利益訴求日益多元化，涉水主體的法律維權意識進一步增強，迫切要求全社會的水患意識和水法治觀念宣傳教育進一步強化，牢固確立“法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越”和“法無授權不得為、法定職責必須為”的法治觀念，進一步提高干部職工法治思維和依法辦事能力，在流域治理中努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。持續深化“放管服”水行政審批制度改革，嚴格按照行政許可法和有關法律法規要求，優化審批流程，提高審批效率。切實加強審批事項的后續監管工作，明確監管責任，落實監管任務，確保監管到位,防止出現“監管真空”[11]。

d. 加強水利管理科技創新，扎實推進水利信息化建設。加強雨水情墑情監測站網建設，調整改造現有監測站網，充實完善中小河流、中小水庫水文監測站網。加快實施國家水資源監控能力建設，力爭水量、水質動態監測站點覆蓋流域內所有監測斷面、城鄉飲用水水源地、主要水功能區、規模以上取水戶和大型灌區，努力為最嚴格的水資源管控提供技術支撐。加強水庫、堤防、險工險段安全監測、通信預警和遠程控制系統建設，提高水利管理信息化、自動化水平。積極運用遙感、GPS等技術手段，對重點堤防、水利樞紐、重要河湖節點等進行視頻實時監控，對涉河湖違法違規行為做到早發現早制止早處理。大力推廣應用互聯網+、物聯網等新理念、新技術，強化相關信息系統和數據資源整合，探索構建互聯互通、信息共享、運轉高效的智慧水利管理平臺，全面提升水利管理信息化水平。

3 牢固樹立生態優先、綠色發展理念，統籌推進流域水生態文明建設

生態文明建設是“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的重要內容。水是生存之本、文明之源、生態之要[12]。水是生態環境的主要控制性因素，水生態文明是生態文明的重要組成和基礎保障。要把生態文明理念融入水利管理工作的各方面和全過程，充分發揮流域機構職能作用，促進和保障流域水生態文明建設。

a. 大力實施生態保護和修復工程。推動實施南四湖、駱馬湖退圩(漁)還湖工程。加快環南四湖、駱馬湖大生態帶建設，構建生態廊道和生物多樣性保護網絡，在環湖地區、大型水庫周圍、主要河流水源地及沿線建設綠色生態保護帶，強化生態屏障建設。統籌水環境、水生態、水景觀、水文化，綜合實施河湖治理、濕地修復、塌陷區利用、水利風景區建設，貫通城鄉河湖水系，提高水資源調配能力，努力構建“互聯互通、引排順暢、水清岸潔、生態良好”[13]的流域現代水網，形成蓄泄得當、豐枯調劑、多源互補、水清岸綠的水生態保護格局。

b. 嚴格河湖水生態空間管控。完善水域岸線管理利用規劃，界定河湖岸線，明確水域功能定位與開發利用保護要求。依法劃定河湖管護范圍，推進水利工程劃界確權。強化河湖空間用途管制，建立建設項目占用水利設施和水域岸線補償制度。強化涉河建設項目和活動監督管理，以河道采砂、涉河建設和水資源監管為重點，切實加強河湖執法巡查，及時發現、堅決打擊違法侵占水域岸線的行為。繼續推進水行政執法能力建設，推動建立行政執法與刑事司法銜接機制，積極推進以刑事司法手段打擊非法采砂等嚴重水事違法行為。

c. 切實落實最嚴格水資源管理制度。按照水資源消耗總量和強度雙控方案要求，牢牢把握生態優先、綠色發展的戰略定位，堅持把流域水資源和水環境承載能力作為剛性約束，以水定產、因水制宜、量水而行，更加重視南四湖、駱馬湖及其河道水資源保護，嚴格機關建設項目水資源論證報告書的技術審查。強化用水總量控制，實施區域用水總量控制，突出抓好取水許可與監管工作。優化水資源供給結構，建立水資源供給配置制度，水資源供給要優先保障城鄉居民生活用水和高附加值、高技術含量、綠色低碳、具有國際競爭力的產業用水。按照已批準的流域河道分水方案，嚴格執行計劃用水管理制度，強化用水定額修編和管理，實施階梯水價，積極推進合同節水管理，提高水資源供給效益。

[1] 王翔．淮河流域實行最嚴格水資源管理的措施[C]//第十六屆海峽兩岸水利科技交流研討會論文集．北京：中國水利水電出版社，2013：417-420．

[2] 李香云.基于節水優先的我國地方節水政策現狀與分析[J].中國水利，2017(11)：5-8.

[3] 鄭大鵬,李燕.沂沭泗流域防洪減災的思考//[C].第十六屆海峽兩岸水利科技交流研討會論文集．北京：中國水利水電出版社，2013：138-140．

[4] 沈坤榮.供給側結構性改革改什么怎么改？[J].求實，2016(7):31-33.

[5] 范恒山.推進水利供給側結構性改革[J].中國水利，2017(18)：4-6.

[6] 陳雷.適應新常態 落實新理念 全面加快“十三五”水利改革發展[J].中國水利，2017(2)：1-6.

[7] 肖幼.積極踐行新時期水利工作方針 實現“十三五”治淮良好開局[J].中國水利，2016(24)：43-44.

[8] 人民網.深化簡政放權改革，促進供給質量[EB/OL].(2016-04-24)[2017-10-20]．http://www.cssn.cn/.

[9] 中國經濟網.供給側改革：核心是制度創新與制度供給[EB/OL].(2016-3-20)[2017-07-20]．http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201603/20/t20160320_9634435_2.shtml.

[10] 陳雷.凝心聚力加快水利改革發展以優異成績迎接黨的十九大勝利召開[J].水利發展研究，2017(1)：1-8.

[11] 水利部.水利部研究部署進一步深化水利“放管服”改革[EB/OL].(2017-05-28)[2017-07-20].http://www.gov.cn/xinwen/2017-06/28/content_5206307.htm.

[12] 水利部黨組.建立人水和諧美麗中國[J].中國水利，2017(18)：1-3.

[13] 石泰峰.全面推行河長制打好治水攻堅戰[J].中國水利，2017(2)：6-7.