供給側結構性改革中的云南省水資源管理

關家康

(云南省水利廳水資源處，云南昆明 650021)

1 云南省水資源管理現狀及存在問題

1.1 基本水情

云南省河流分屬長江、珠江、紅河、瀾滄江、怒江和伊洛瓦底江六大水系，既有著名的“三江并流”奇觀，又有風采各異的滇池、洱海、撫仙湖、瀘沽湖等“九大”高原湖泊；水資源總量達2 222億m3，位居全國第三位，但時空分布不均，全省大部分地區汛期(5—10月)降水約占全年降水量的85%左右，11月至次年4月是農業灌溉用水集中期，降水卻只占全年的15%左右，極易出現冬、春、夏連旱；全省現狀供水能力為157.1億m3，現狀水資源開發利用率為7.1%，而且時空分布極不均，占全省土地面積6%的壩區，集中了2/3的人口和1/3的耕地，但水資源量只占全省的5%，滇中核心區人均水資源量僅為全省人均的15%；滇池等九大高原湖泊中有5個水質屬于劣Ⅴ類，富營養化比較嚴重，部分城區及城市下游河流水質惡化趨勢尚未扭轉；全省水土流失面積13.4萬km2，占國土面積的35%。

概括起來說，云南基本水情主要特點一是“水美”，二是“水多”，三是“水少”，四是“水臟”，五是“水渾”。

1.2 云南省水資源管理成效

“十二五”以來，云南省委、省政府堅決貫徹中央決定，站在全局和戰略的高度，結合省情和水情，推進最嚴格水資源管理，一是落實“節水優先”，推進節水型社會建設；二是落實“空間均衡”，推進優化配置和統一調度；三是落實“系統治理”，推進水生態文明建設和水資源保護；四是落實“兩手發力”，創新水資源管理改革，推進水權制度建設，發揮市場機制作用。在制度建設、水資源保障能力、高原湖泊及生態保護、水資源費征收等方面取得顯著成效。

1.3 云南省水資源管理存在的問題

云南水資源管理面臨的主要困難和問題：一是水資源時空分布不均，滇中主要經濟區干旱缺水十分嚴重，嚴重制約全省經濟社會發展。二是水資源管理保護任務艱巨。云南處于長江、珠江上游，以及東南亞重要江河的上游，國際水事敏感，水資源問題容易成為社會關注的熱點，而且國家新發展理念對水資源管理保護提出更高要求，水資源和水生態保護形勢嚴峻，任務艱巨。三是目標任務重，管理能力薄弱?；鶎铀Y源管理機構不健全，人員數量少，專業結構不適應管理要求，基層水資源管理保護能力與目標任務嚴重不匹配。四是考核結果剛性約束應用不夠。

2 供給側結構性改革是破解云南省水資源問題的有效手段

2.1 水資源保障是經濟社會發展的重要基礎性供給側

水是生命之源、生活之本、生態之基，水資源不僅是實現糧食穩產的必要和先決條件，也是支撐新型工業化、城鎮化、農業現代化的重要基礎，是生態文明建設的核心要素。不管是生產、生活還是生態，都離不開水資源的供給保障。水資源就是典型的供給側，是保障民生、維系生態的基礎條件和自然資源。因此，水資源是國民經濟發展中的重要基礎性供給側[1-2]。

2.2 推進云南省水資源管理供給側結構性改革的總體要求

一是全面貫徹習近平總書記“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水新思路，落實習近平總書記在云南考察工作時重要講話精神，要求云南努力成為全國生態文明建設排頭兵、著力推進環境保護等“三個定位”“五個著力”的總要求，牢記習總書記調研洱海時提出“要以湖泊、河流水污染防治為重點，綜合推進滇池、洱海、撫仙湖等高原湖泊水環境治理”的囑托。二是牢固樹立綠水青山就是金山銀山的意識，以生態優先綠色發展為導向，以落實最嚴格水資源管理制度為核心，以推進水資源消耗總量和強度雙控行動為目標，以責任考核為抓手，以取用水行政管理為重點，以監控能力建設為基礎，以試點示范為引領，全面統籌制度建設、依法嚴管、深化改革、試點示范、規劃先行、提升能力等工作，全面推進最嚴格水資源管理制度；三是不斷提高水資源有效供給總量、供給質量和效率，加快推進云南節水型社會和水生態文明建設[3]。

2.3 云南省水資源管理供給側結構性改革的目標

為全面建成小康社會提供水資源支撐和保障，到2020年云南省水資源管理目標為：用水總量控制目標215億m3，萬元GDP增加值用水量比2015年下降29%，萬元工業增加值用水量比2015年下降30%，農田灌溉水有效利用系數0.55以上，重要江河湖泊水功能區水質達標率87%以上[4]。

3 云南省水資源管理供給側結構性改革的重點工作

3.1 加快“云南水網”建設，做大水資源供給總量

云南省正著力打造路網、航空網、能源保障網、水網、互聯網的“五網”建設?！笆濉痹颇鲜∷l展規劃水利投資2 000億元以上，加快推進滇中引水等一批“云南水網”工程建設，增加水資源供給總量，提高保障能力。

3.2 全面推行“河長制”，落實“每條河流要有河長”

全面落實《云南省全面推行河長制的實施意見》，到2017年年底，全面建立省、州(市)、縣(市、區)、鄉(鎮)、村五級河長體系，把老百姓通俗認為的農村河道和各類分散飲用水源納入管理，認真落實習近平總書記“每條河流要有河長”的要求。突出云南特點，一是自加壓力，提前一年建立河長制。二是較國家四級河長體系增設一級，五級河長合力治水。三是河湖庫渠全覆蓋，全面加強保護管理。六大水系、牛欄江及九大高原湖泊設省級河長。其他河湖庫渠分級納入州(市)、縣(市、區)、鄉(鎮)、村各級河長管理，實現了全省河湖庫渠管理保護全覆蓋。四是重點保護高原湖泊。以問題導向、因地制宜，以滇池、洱海和撫仙湖等高原湖泊為重點，由省委、省政府主要領導掛帥擔任河長，加強高原湖泊保護。五是全面建立河湖管理保護機制。制定行動計劃、編制河湖一策一檔名錄，為各級河長服好務，構建以保護水資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態為主要任務，責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制，加強對河長的績效考核和責任追究。

3.3 著力抓好水資源消耗總量和強度雙控行動

云南省創新建立了水資源紅黃綠分區管理制度。在2015年和2016年實行紅黃綠區動態管理的基礎上，繼續深化水資源紅黃綠分區管理，推進水資源承載能力監測預警機制和強化水資源承載能力剛性約束，實現從供水管理向需水管理轉變，使水資源、水生態、水環境承載能力切實成為經濟社會發展的剛性約束。

3.4 推進節水型社會建設，提高用水效率和效益

要認真按照云南省人大頒布的節約用水條例、省人民政府出臺的關于加強節水型社會建設的意見要求，建立省級節約用水工作聯席會議制度，落實“十三五”節水型社會建設規劃，適時完成用水定額修訂，建立健全節水制度體系，建立節水激勵機制，開展好水效領跑者引領行動，強化節約用水管理，推進節水合同管理，落實節水“三同時”制度，積極推進節水型社會建設。通過改革倒逼用水側，提高用水效率和效益。

3.5 嚴格取水許可，嚴把審批關口

一是深化水利行政審批制度改革，在取消建設項目水資源論證審批、水資源論證資質審批的同時，加強取水許可審批。二是落實國務院化解過剩產能的有關政策要求，加強產能過剩行業項目取水許可和入河排污口設置審批管理。三是開展公眾參與取水許可管理模式，在水資源論證報告書編制和取水許可審批和發證審核時開展公眾調查、向社會進行公示。四是審批中嚴格執行“三條紅線”，水資源論證和取水許可執行“三條紅線”論證制度，強化水資源剛性約束，嚴把取水許可審批關口。

3.6 嚴格取水許可管理和水資源費征收

一是加強取水許可監督管理。實行“省水政監察總隊統一負責、各級分工配合”，組織開展取水許可監督管理，定期或不定期組織監督檢查，并結合專項檢查、“雙隨機”等方式開展檢查。二是按照國家行業用水定額標準5年修訂一次的要求，在2013年修訂基礎上，2018年再次進行修訂。三是落實“雙控”行動，嚴格年度計劃用水。嚴格過剩產能和落后產能行業企業的取用水總量控制和定額管理，按照定額核定年度取用水計劃，對超計劃或超定額取水的，實行累進征收水資源費。對國家已明確淘汰的落后產能和化解的過剩產能，同步核減企業年度取水用水計劃，并根據國家有關政策要求，責令企業采取限制或停止取水等措施。四是取水許可延續時，原取水許可審批單位要對產能過剩行業企業取用水情況進行全面重點評估，對不符合國家產業政策，使用淘汰的高耗水工藝、技術和裝備，未達到用水定額標準和不符合水資源管理要求的企業單位，不予批準延續取水申請。五是建立完善取水許可臺賬體系，實現水資源管理由宏觀粗放靜態向微觀精準動態轉變。六是全面實施以征收水資源費為主要形式的水資源有償使用制度。強化取水許可管理，加強水資源費征收工作，做到依法征收，應收盡收。加強與財政、稅務、發改部門協調開展水資源稅改革的調研和準備工作[6]。

3.7 嚴控新建中小水電項目取水許可審批，依法加強水電站取水許可監督管理

嚴格按照云南省人民政府2016年出臺的《關于加強中小水電開發利用管理的意見》(云政發〔2016〕56號)要求，從嚴審批新建中小水電項目取水許可。一是嚴控新建項目取水許可審批。原則上不再開發建設25萬kW以下的中小水電站，已建成的中小水電站不再擴容。“十三五”期間，全省原則上不再核準審批新開工所有類型的中小水電項目。全省所有新增中小水電裝機容量的規劃及項目核準審批均應上報省人民政府批準同意。二是依法落實取水許可管理。已經核準但2年內尚未開工建設的中小水電站，原項目核準文件自動失效，取水許可行政許可文件失效嚴格按照有關規定執行。三是嚴格取水許可證發放和延續評估。四是建立健全生態運行監管機制。采取安裝生態流量在線監控裝置工程措施，保障生態下泄流量，下泄流量原則上不得低于河道多年平均流量的10%[6]。

3.8 嚴格重大規劃水資源論證評估

云南省已經基本建立規劃水資源論證制度，聯合發改委出臺開展規劃水資源論證的文件，出臺規劃水資源論證評估辦法，將規劃水資源論證列入最嚴格水資源管理制度考核。一是按照以水定產、以水定城的要求，突出重點區域規劃水資源論證工作，對“十二五”期間已經批復的城市總體規劃、開發區規劃、工業園區規劃、重大產業基地規劃和撤縣設市(區)等領域開展規劃水資源論證工作?！笆濉逼陂g與規劃水資源論證與規劃制定同步開展，同步審批。二是根據不同區域水資源條件和社會經濟發展情況，對全省16個州市分四類區域進行管理和考核。對規劃水資源論證實行報備考核制度，在年度最嚴格水資源管理制度考核中，根據分類要求進行考核評分。三是強化用水需求和用水過程治理，落實空間均衡，建立水資源水環境承載能力監測預警機制，使水資源、水生態、水環境承載能力切實成為經濟社會發展的剛性約束。

3.9 嚴格水行政執法，加強事中事后監管

加強取水、計劃用水、入河排污口設置執法檢查力度，加強水事糾紛查處，依法嚴格查處違法行為。以過剩產能行業為重點，全面檢查企業依法取水情況，切實嚴把水資源消耗總量和強度雙控關口。通過最嚴格的水行政執法，促進最嚴格水資源管理制度的落實。

3.10 嚴格生態流量保障，推進水生態文明

嚴格執行“把生態用水列入水資源統一管理、統一調度的重要內容，完善生態流量監測系統建設，調度提高大庫大湖的豐水期調節能力，加大枯水期河道生態環境水量，有效消除枯竭部分河道斷流干枯或水黑發臭等現象。”從水資源配置規劃、建設項目水資源論證、取水許可和監督管理、水資源調度、環境影響評價、水利工程建設等各階段進一步明確生態用水和生態流量的管理目標要求，把保障生態流量作為審查審批的重要內容和必要條件，執行生態基流汛期不低于多年平均流量的30%，枯期不低于多年平均流量的10%。加強最小下泄生態流量作為取水許可發證、延續、監督管理的重要內容，建立健全計量設施和生態流量監測保障措施。

3.11 推進市場機制配置水資源改革，優化供給結構，逐步建立水權制度

按照市場經濟的規律和資源配置準則，充分運用市場機制優化配置水資源，市場在水資源配置的3個主要環節，發揮不同的作用。

一是在水資源配置環節。在流域層面，加快29條跨界河流水量分配，將用水總量控制指標落實到江河控制斷面；在行政區域層面，完善水資源控制指標逐級分解確認工作，建立完善覆蓋省、市、縣三級行政區的水資源控制指標體系。

二是在取水權授予環節(即一級水市場)。進一步規范和嚴格取水許可，明晰初始水權。一方面要嚴控增量，另一方面要盤活存量，加快節水改造，科學核定取水戶的水資源使用權限，并進行統一確權登記。

三是在水權交易環節(即二級水市場)。建立和完善水市場，規范各類市場行為，促進水權按照市場供求在不同區域、行業和取水戶之間有序流轉，實現水資源的優化配置[6-7]。

按照“先建機制、后建工程”要求開展試點探索，以元謀縣水權水市場試點改革、澄江縣節水減排試點、瑞麗江水資源確權試點和農田水利改革等為突破口，探索建立農業初始水權分配、節獎超罰、節水減排評價、水價形成等機制，開展水權交易。總結和復制推廣試點經驗，推進縣級以上重要飲用水源地和高原湖泊節水減排監控評價，在農田水利改革項目實施中構建農業灌溉用水總量控制和定額管理制度。結合云南實際研究制定《云南省水權交易管理試行辦法(試行)》，推動建立水權制度。

3.12 加強水資源統一調度管理

加強水資源統一調度管理工作，不斷增強重要流域、敏感區域的供水安全和水事安全。編制水資源統一調度管理名錄，推進云南省18個重點區域的水資源承載能力、優化配置體系及統一調度方案研究，加強對牛欄江—滇池補水工程等重要水資源調度管理。

3.13 建立健全最嚴格水資源管理部門聯動機制

通過最嚴格水資源管理制度考核平臺，水利部門加強與發改、工信、環保等相關部門的溝通協調，強化信息共享，形成協同監管機制，建立協調聯動機制。對于產能過剩行業項目取水許可和入河排污口設置申請，關口前移，在項目前期工作階段嚴格把關。對明顯不符合國家產業政策的項目，及時將水資源管理相關政策告知申請單位；對不能確定是否符合產業政策的，就項目是否符合國家產業政策、是否屬于應清理的過剩產能范疇、是否允許辦理相關審批手續等，征求行業主管部門和上級水行政主管部門意見。

3.14 推進嚴格管理，“做實”最嚴格水資源管理制度

推進水資源規劃、水資源論證、取水許可、水功能區、水資源費、水行政執法和責任考核等方面的嚴格管理。強化考核結果運用，以水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污“三條紅線”的剛性約束，促進和倒逼經濟發展方式轉變。把實行最嚴格水資源管理制度作為實施生態立省、環境優先和爭當全國生態文明建設排頭兵戰略的基礎性工作。

[1] 中共中央,國務院.中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見[EB/OL].(2017-02-05)[2017-08-08].http://www.gov.cn/zhengce/2017-02/05/content_5165626.htm.

[2] 水利部辦公廳.關于嚴格水資源管理促進供給側結構性改革的通知[EB/OL](2017-06-16)[2017-09-09].http://szy.mwr.gov.cn/tztg/tzgg/201706/t20170616_936242.html.

[3] 中共云南省委,云南省人民政府.關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的實施意見[EB/OL].(2017-02-16)[2017-06-09].http://www.yn.gov.cn/yn_ynyw/201702/t20170216_28475.html.

[4] 水利部,國家發展改革委.關于印發《“十三五”水資源消耗總量和強度雙控行動方案》的通知[EB/OL].(2016-11-11)[2017-06-10]．http://szy.mwr.gov.cn/dflygz/201611/t20161111_771780.html.

[5] 云南省水利廳.關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的行動方案[EB/OL].(2017-04-05)[2017-08-09].http://www.wcb.yn.gov.cn/arti?id=62413．

[6] 鐘玉秀.水權制度建設及水權交易實踐中若干關鍵問題的解決對策[J].中國水利，2016(1):12-15.

[7] 王曉娟,陳金木,鄭國楠.關于培育水權交易市場的思考和建議[J].中國水利，2016(1):8-11.