社會資本參與農田水利建設的典型案例分析及經驗啟示

嚴婷婷，羅 琳，王轉林

(1.水利部發展研究中心，北京 100038；2.北京大學國家發展研究院，北京 100871)

農田水利是國家農業發展和糧食安全的基礎，加快農田水利建設是水利改革發展的重要任務[1]。為改善農田水利基礎設施建設這一薄弱環節，亟需加大投資力度[2]。政府和社會資本合作(Public Private Partnership, PPP)開展農田水利建設，是適應水利需求結構變化、改變水利供給結構和水平的有效舉措，是實施水利供給側結構性改革的重要內容，是水利供給側結構性改革中“補短板”的具體表現[3]。近年來，國家出臺一系列政策支持社會資本參與水利建設，社會資本在水利工程中的參與程度不斷提高，“十二五”期間全國水利建設資金中社會投資約964億元，是“十一五”期間的5.4倍[4]。各地在鼓勵引導社會資本參與農田水利建設方面也開展了積極探索，社會資本和信貸資金規模在農村水利總投資中的比重超過了10%。2016年頒布實施的《農田水利條例》,進一步以法規的形式明確了農田水利建設實行政府投入和社會投入相結合的機制[5]。PPP模式作為水利供給側結構性改革中制度要素的創新，將成為推動農田水利建設持久良性發展的新動力。筆者選取社會資本參與農田水利建設的典型案例，分析云南陸良縣、山東齊河縣以及安徽定遠縣等地在創新PPP模式方面的主要做法，總結社會資本參與農田水利建設的經驗啟示，為各地進一步鼓勵和引導社會資本參與水利工程建設運營提供借鑒。

1 典型案例分析

1.1 云南省陸良縣恨虎壩中型灌區創新機制試點項目

恨虎壩灌區位于云南省陸良縣西部，多為緩坡地，主要種植馬鈴薯、烤煙等經濟作物，是全國首個規范地引入社會資本到農田水利建設中的試點項目。項目區設計灌溉面積67.2萬hm2，主要新建泵站2座，鋪設干支管道243 km，田間管網1 111 km。其中，灌區工程建設骨干工程由政府負責投資興建和運行管護，社會資本負責農田末級渠系的投資、經營及管理。項目總投資2 712萬元，其中吸引社會資本646萬元(市場投資主體452萬元，農民用水合作組織194萬元)，占比約24%[6]。

在灌區建設和運營的過程中，社會資本通過“企業+合作社”的新型合作模式，以特許經營方式參與。農民通過成立合作社入股，與企業共同組建項目公司。項目公司作為支管、配水管網和配套設施的產權和管理責任主體，直接享有灌區支渠、斗渠和田間工程的所有權，由縣人民政府頒發產權證書，同時享有經營權和收益權。按照特許經營協議，項目公司運營管理期為20年，經營滿3年后可以轉讓退出。項目設計社會資本供水收益的年均資本收益率為9.8%，高于商業銀行貸款利率。為了分擔風險，協議還明確在當社會資本投資收益和折扣之和低于7.8%時，由縣政府補足相應缺口部分資金，并鼓勵公司通過提供生產技術服務等農業綜合性經營服務獲得額外收益。

該項目通過“企業+合作社”的模式創新，不僅將工程受益農戶和市場主體組成利益分享、風險共擔的共同體，同時也在政府主導、社會資本充分參與的條件下，借助企業先進的管理經驗和技術解決了管理維護主體缺位的問題，有助于農田水利工程長期良好運行。

1.2 山東省齊河縣PPP農田高效節水灌溉試點項目

山東省齊河縣位于魯西北平原，土地較為分散，主要種植糧食作物，是全國首個在平原地區開展農田水利PPP項目的試點。試點項目區涉及7個行政村，共發展噴灌工程面積352.8 hm2，已于2016年3月全面完工并投入運行。其中，政府負責投資建設水源、電力等骨干工程，社會資本負責投資建設田間噴灌設施。項目區田間節水灌溉設施投資共 1 012.52萬元，社會資本投入225.07萬元，占比約22%[7]。

在社會資本參與的過程中，建立了農民用水協會和社會資本方參與的股份合作機制，以“企業+農民用水協會”構建“合作社”的市場合作新模式。財政投資部分工程造價作為協會投入，雙方依法注冊成立農業灌溉專業合作社，共同經營管理，共同分享投資管理紅利，并按出資比例行使權利和承擔義務。財政投資建設的工程所形成的國有資產產權歸焦廟鎮人民政府，社會資本方則獲得了其投資建設的田間噴灌設施的產權。合作社作為工程運行管理主體，為農業用水戶提供及時可靠的灌溉服務，同時負責節水灌溉設施的運行管理和維修養護。合作社經費主要來源于收取的灌溉水費收入及其他水利服務的綜合經營收入。項目實施過程中，先后出臺關于初始水權分配、合理水價形成機制和政府扶持等相關激勵和約束機制，保障PPP項目的有效進行。縣政府出臺了有關節水獎勵與灌溉補貼的執行辦法，并設立了專項資金，分別對用水戶進行節水獎勵和合作社的灌溉補貼。

齊河縣的試點項目是繼云南省陸良縣恨虎壩灌區和澄江縣丘陵經濟作物區項目之后，又一成功地引入社會資本參與農田水利建設的試點項目。齊河縣在建立相應的配套機制和創新組織形式的基礎上，用財政資金承擔農民用水協會應該承擔的合作社注冊資金、實行灌溉補貼兜底等措施為同類型地區引入社會資本提供了良好的借鑒示范作用。

1.3 安徽省定遠縣小型農田水利工程PPP模式

安徽省定遠縣地處江淮分水嶺，農業人口比重為85%，是典型的農業大縣。近年來，定遠縣積極推進小型農田水利工程建設和運行管理，大力推廣“泵站串塘”建設模式，致力于實現讓水利死角地區也有水可用的目標。自2011年開展水利改革，該縣累計完成小型農田水利建設投資4.85億元，其中社會資本占比約29%。5年來，該縣新增和恢復有效灌溉面積約1.753萬hm2，有效灌溉率提升了11.1個百分點，農村水利基礎設施條件和農業灌溉保障能力大為改善[8]。

在小型農田水利工程的建設管理中，定遠縣建立“一金一費”、頒發“兩證一書”，大力推廣PPP模式，努力構建政府主導、社會參與、農戶支持的合作機制。政府按照“先建后補，多建多補”的原則，對社會資本建設考核達標的農田水利工程，按照工程決算審計價的2/3發放水利建設獎補資金；對社會投資主體自主建設的小型水利工程發放管護補助經費，對通過政府購買服務方式管護公益性小型水利工程的專業化公司支付管護經費。定遠縣積極開展小型水利工程“兩證一書”改革，采用承包、租賃、股份合作、拍賣等多種形式，廣泛吸納社會資金投資農田水利設施建設和管理。此外，民豐村鎮銀行與定遠縣水務局達成協議，開展小型水利工程產權證、使用權證抵押貸款，提供額度為5萬～80萬的低息貸款，盤活了水利資產，增強了農田水利項目對社會資本的吸引力。

定遠縣是全國小型農田水利PPP模式建設的先進典范，充分發揮了財政資金的杠桿作用以及金融機構的支持力量，形成了多元化的投入機制，讓社會投資者有合理的投資回報，提高了農村水利設施的完好率和使用率，實現政府財政資金的效益提高、農民增收、社會資本獲益的三方共贏。

2 經驗啟示

根據典型地區社會資本參與農田水利建設的做法，從農田水利PPP模式各方的參與要點、合作的關鍵機制以及相關保障措施等方面，總結以下經驗啟示，為各地進一步推動社會資本參與農田水利建設提供參考。

2.1 發揮政府的主導作用

農田水利項目具有較強的公益性，盈利能力較弱，必須充分發揮政府的主導作用來推廣農田水利PPP模式[9]。①通過財政資金引導社會資本投入。在加大公共財政投資力度的前提下，可依法依規將各級政府財政資金作為水利項目資本金，統籌用于水利項目建設，發揮財政資金的杠桿作用，通過對采取PPP模式的農田水利項目給予財政補貼等形式撬動社會資本。②完善相關政策[10]。地方政府應盡快出臺支持和規范社會資本參與農田水利建設的政策法規，明確農田水利PPP項目的基本原則、準入退出機制、操作要點、監督管理等，規范項目實施流程[11-12]。同時，進一步完善農田水利建設與運行管理制度，加大用地支持力度，給予社會資本方稅收、用電等方面的優惠，鼓勵開展綜合性經營，提高農田水利項目對社會資本的吸引力。

2.2 激發社會資本的活力

在政府有序引導下，進一步激發社會資本的活力。①培育多元化投資主體。目前，參與農田水利建設的社會資本方主要有專業大戶、家庭農場、集體經濟組織、農業企業等[13]。一些地方還形成了不同類主體相互聯合的創新模式，如“企業+合作社”、“企業+農民用水協會”等。為充分發揮社會資本靈活和高效的特點，要不斷培育新型投資主體，引導各類社會資本積極參與農田水利基礎設施建設管理，形成多元化主體格局，提供更為高效專業的服務。②不斷豐富社會資本的參與方式。社會資本參與農田水利建設的方式既有特許經營、股份合作、承包、租賃、財政獎補等，也有激勵工程受益區農戶集資、投工投勞等。農田水利項目還可借鑒其他水利項目的經驗，進一步探索建設-經營-轉讓(Build-Operate-Transfer, BOT)、建設-擁有-運營(Build-Own-Operate, BOO)等模式，豐富多元化資金籌集機制。

2.3 加大金融的支持力度

農田水利建設任務重、資金需求總量大，需多渠道解決建設投資不足的問題，持續加大金融的支持力度[14]。①建立投融資平臺，打通融資渠道。通過資金注入、財政補助、設立擔保資產以及重組、增加水電站、城市供水等部分優質資金的方式，幫助水利投融資平臺做大做強。②加強與金融機構的合作，充分發揮金融機構在農田水利建設中的作用。通過財政貼息補貼、建立農田水利投資基金等方式，建立政府、企業、金融機構的聯動機制，積極鼓勵銀行、投資公司等各類金融機構加大對水利改革發展的支持力度，加強和提升對農田水利投資的金融信貸服務[15-16]。

2.4 建立共贏的長效機制

政府和社會資本合作開展農田水利建設，需要建立公平合理、長效共贏的機制。①進行項目投資回報分析，建立合理的投資回報機制[17]。以現行的國家和水利行業規程規范為依據，嚴格執行國家現行的財稅、價格政策，根據預測的項目收入及成本情況，測算農田水利PPP項目投資回報水平，明確項目資金籌措方式和社會資本投資規模、收益分配方案，形成合理的投資收益機制。②充分考慮各種因素的變化可能，設計公平的風險分擔機制[18]。農田水利PPP項目尚處于起步階段，社會資本參與的過程中存在很多不確定性。為保證項目的順利實施，要對可能面臨的政策、法律、融資、市場、技術等風險進行有效識別和合理分配，給社會資本吃一顆“定心丸”。此外，農業用水需求受天氣等因素影響較大，社會資本參與農田水利項目面臨的自然災害風險，可通過政府兜底、購買保險等方式進行分擔和轉移。

2.5 深化農田水利綜合改革

進一步深化農田水利重點領域改革創新，為社會資本更加積極順暢地參與農田水利建設奠定堅實基礎。①深化農田水利設施產權制度改革。按照“誰投資、誰所有”的原則，明確農田水利基礎設施的所有權和管護責任主體，發放小型水利工程所有權證、使用權證、管理維護責任書等，以“兩證一書”保障社會資本權益，為進一步的產權交易、經營權轉讓等創造有利條件[19]。②推進農業水價綜合改革。通過落實農業水價綜合改革的各項任務，建立健全初始水權分配和水權交易機制，形成科學合理的農業用水定價和動態調整機制[20]，提高農田水利項目的盈利能力。同時，通過不斷完善節獎超罰的激勵機制，增強社會資本方的創新意識，不斷提升農田水利設施的管理水平和效率。

3 結 語

農田水利工程具有準公益性的特點，其首要功能是保障糧食安全和維護農民利益。農田水利PPP項目雖然可以回收部分投資，但受項目風險因素多、投資收益率低等影響，社會資本參與的意愿不強。根據典型案例的已有經驗，各地在推廣農田水利PPP項目時，政府應因地制宜，出臺引導和補助政策，完善配套措施，創新合作模式，著力提高社會資本參與農田水利建設運營的積極性，為PPP項目的順利實施和農田水利工程的良性運行提供保障。

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