規(guī)范地方政府舉債融資政策背景下推進(jìn)水利PPP的思考

馬 超，李 昂

(1.水利部發(fā)展研究中心 北京 100038；2.中國水利水電科學(xué)研究院 北京 100038)

2017年以來，財政部先后制定印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預(yù)〔2017〕50號，以下簡稱50號文)、《財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財預(yù)〔2017〕87號，以下簡稱87號文)等政策文件，對PPP、政府投資基金、政府購買服務(wù)等各類政府與社會資本合作行為提出明確要求，對地方政府舉債融資行為作出嚴(yán)格規(guī)范[1-2]。水利是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，也是政府與社會資本合作的重要領(lǐng)域，由于公益性強、投資規(guī)模大、建設(shè)周期長，水利工程建設(shè)長期以政府財政投資為主，且多數(shù)在地方組織實施，是地方政府財政金融風(fēng)險的多發(fā)、易發(fā)環(huán)節(jié)，在推行政府和社會資本合作時應(yīng)注重規(guī)范和監(jiān)管。

1 規(guī)范地方政府融資政策的內(nèi)容解讀

黨中央、國務(wù)院高度重視政府債務(wù)風(fēng)險防范。近年來的中央經(jīng)濟工作會議、中央政治局會議、國務(wù)院常務(wù)會議、政府工作報告均提出明確要求。為進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為，避免因個別地方違法違規(guī)融資行為發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險，2017年以來，財政部會同有關(guān)部門先后印發(fā)了50號文、87號文對政府融資行為作出了要求和規(guī)范，初步實現(xiàn)了對當(dāng)前地方政府及其部門主要違法違規(guī)融資方式的政策全覆蓋。其政策內(nèi)容及有關(guān)要求主要包括以下幾個方面：

1.1 加強地方政府融資平臺管理

50號文強調(diào)，要推動融資平臺盡快轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)，依法合規(guī)開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺公司日常運營和市場化融資。同時明確指出，地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機構(gòu)正常經(jīng)營行為。

1.2 規(guī)范政府與社會資本合作行為

50號文強調(diào)，地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，除另有規(guī)定外，地方政府在推行PPP項目、設(shè)立財政性投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條件變相舉債。

1.3 規(guī)范政府購買服務(wù)實施行為

針對政府購買服務(wù)行為，87號文從規(guī)范實施范圍和預(yù)算管理兩個方面作出了要求。在實施范圍方面，以“正面清單+負(fù)面清單”的方式，規(guī)定政府購買服務(wù)的內(nèi)容的重點是有預(yù)算安排的基本公共服務(wù)項目，嚴(yán)禁將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、儲備土地前期開發(fā)、農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目，嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項目。在預(yù)算管理方面，要求堅持先有預(yù)算、后購買服務(wù)，政府購買服務(wù)資金應(yīng)當(dāng)在既有預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃期限內(nèi)，以確保購買服務(wù)項目及其預(yù)算安排真實合規(guī)。

1.4 嚴(yán)禁利用購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資

針對一些地方假借政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的做法，對地方政府、金融機構(gòu)、承接主體行為均提出明確要求，防止發(fā)生違法違規(guī)融資行為。一是明確政府部門行為邊界。地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債，不得通過政府購買服務(wù)向金融機構(gòu)等融資，不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付(收)賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資。二是保障金融機構(gòu)合法權(quán)益。要求金融機構(gòu)涉及政府購買服務(wù)的融資審查必須符合預(yù)算管理要求，引導(dǎo)金融機構(gòu)加強風(fēng)險識別，防范經(jīng)營風(fēng)險。

總的來看，50號文和87號文的相繼出臺，對遏制地方政府非法融資行為將起到十分關(guān)鍵性的作用，這也標(biāo)志著我國地方政府舉債融資行為和PPP模式的推廣運用，已經(jīng)進(jìn)入更加公開、更加透明、更加規(guī)范的操作實施階段。

2 新形勢下水利PPP應(yīng)引起重視的幾個問題

近年來，為激發(fā)社會資本活力，建立健全水利投入資金多渠道籌措機制，提高水利管理效率和服務(wù)水平，水利部先后制定出臺了關(guān)于吸引社會資本參與農(nóng)田水利、水土保持、重大水利工程建設(shè)運營的政策措施，通過投資補助、財政貼息、價格機制、稅費優(yōu)惠等政策措施，鼓勵社會資本以參股控股、特許經(jīng)營等多種形式參與水利工程建設(shè)運營[3-4]。同時，選擇了12個項目開展國家層面聯(lián)系的試點工作，積極探索可復(fù)制推廣的經(jīng)驗，指導(dǎo)地方積極開展政府和社會資本合作探索實踐。截至目前，湖南莽山水庫、廣東韓江高陂水利樞紐等5個試點項目已經(jīng)完成引入社會資本工作，共吸引社會資本37.61億元，約占項目總投資的22.8%。2011年以來全國民間投資用于水利建設(shè)資金約1 267億元，年均投資規(guī)模約為“十一五”期間的6倍，水利建設(shè)的市場融資能力進(jìn)一步增強，非財政資金在水利建設(shè)投資中比重不斷提高，總體來看水利吸引社會資本取得了積極進(jìn)展和成效[5-6]。但同時也要看到，由于水利建設(shè)周期長、投資回報率低、長期由政府組織實施，水利PPP尚缺乏成熟的操作經(jīng)驗[7-9]。特別是從近期財政部關(guān)于對規(guī)范政府融資舉債行為的要求來看，水利領(lǐng)域在推行PPP過程中對如下幾個問題需要引起有關(guān)方面的高度重視。

2.1 從合作方式看，政府付費類PPP與政府購買服務(wù)的邊界不夠清晰

近年來，國家有關(guān)政策文件(如國發(fā)[2014]60文)對PPP的概念進(jìn)行了界定，但業(yè)界對PPP實質(zhì)性表述的理解上仍有偏差，認(rèn)識上存在分歧。有的認(rèn)為PPP就是政府購買服務(wù)，凡是適宜政府購買服務(wù)的項目同樣適用于PPP模式；有的則認(rèn)為PPP屬于政府購買服務(wù)的范疇，是政府購買服務(wù)政策的延伸；也有觀點認(rèn)為，政府購買服務(wù)是PPP的一種特殊形式，在實際操作中將其近同于政府付費類的PPP項目。從現(xiàn)有政策看，政府購買服務(wù)與PPP在適用范圍、實施主體、實施程序、預(yù)算安排、回報來源等方面都存在較大差異。比如在適用范圍上，工程建設(shè)項目不得作為政府購買服務(wù)項目，而PPP模式的適用范圍相對更加廣泛；在具體操作中，PPP項目中政府支付責(zé)任不能超過本地公共預(yù)算支出的10%，而政府購買服務(wù)并無10%的約束。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對于一些公益性很強的水利項目，由于市場融資能力較差，財政補貼又相對有限，有的地方將其列入政府購買服務(wù)的范疇。這一做法事實上將政府付費類的PPP項目與政府購買服務(wù)混為一談，既違反了先有預(yù)算后采購的原則，又規(guī)避了10%的預(yù)算管理限制，容易產(chǎn)生較大的債務(wù)風(fēng)險，相當(dāng)于無形之中將PPP模式“架空”了。

2.2 從融資模式看，部分水利投融資平臺存在違規(guī)舉債融資現(xiàn)象

近年來，隨著中央加快水利改革發(fā)展利好政策的相繼出臺，水利投融資平臺得到了快速發(fā)展。筆者調(diào)研了解到，許多地方在推進(jìn)水利PPP項目時，往往選擇當(dāng)?shù)氐耐度谫Y平臺(政府出資人代表)作為社會資本合作方之一。特別是對于一些盈利能力較差甚至沒有盈利能力的水環(huán)境整治等項目，為滿足社會資本方投資回報要求，有的地方采取無償劃撥土地資源，或允許社會資本方分享周邊土地增值等方式。在實際操作中，不少融資平臺將政府的土地預(yù)期出讓收入作為償債來源向銀行或其他金融機構(gòu)進(jìn)行貸款融資，造成了“借政府信用進(jìn)行市場化融資”的假象。從財政部規(guī)范融資平臺的要求看，今后不僅融資平臺不得利用政府性資源干預(yù)金融機構(gòu)的正常經(jīng)營行為，金融機構(gòu)也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范融資管理，切實加強風(fēng)險識別和防范，在融資平臺借貸時不得接受擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式的政府信用擔(dān)保，并要求對當(dāng)前存在的違法違規(guī)融資行為進(jìn)行清理整改。由此可見，在防范地方違法違規(guī)舉債融資政策形勢下，地方水利投融資平臺過去長期依靠政府信用的融資模式已難以為繼，平臺市場化轉(zhuǎn)型已迫在眉睫。

2.3 從回報機制看，部分水利PPP項目難以實現(xiàn)利益共享和風(fēng)險共擔(dān)

財政部有關(guān)文件對政府和社會資本合作中的“收益兜底”模式做出了嚴(yán)格要求，比如不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，等等。從調(diào)研情況看，由于水利投資回報率較低，不少地方在推行水利PPP時，為提高社會資本的收益預(yù)期和參與意愿，在回報機制上往往采取“投資封頂”“收益保底”等方式保障社會資本的投資收益。比如，有的地方明確，如果項目運行期發(fā)生供水水量、水價、上網(wǎng)電價達(dá)不到預(yù)期情況，政府將通過增加補貼或者政府付費等方式，保障社會資本的年度收益或回報率不低于預(yù)期水平。有的地方則明確，當(dāng)工程建設(shè)期間項目投資規(guī)模超出預(yù)期時，超出投資部分由政府財政承擔(dān)。盡管這類做法可以近乎“零風(fēng)險”地滿足社會資本投資預(yù)期，但事實上違背了政府和社會資本“利益共享”和“風(fēng)險共擔(dān)”的原則，不僅降低了社會資本方加強經(jīng)營管理、提高項目收益的積極性，也增加了政府為滿足社會資本方收益而產(chǎn)生的財政負(fù)擔(dān)，是一種典型的“明股暗債”。

2.4 從服務(wù)與監(jiān)管來看，地方在推行水利PPP時存在一些監(jiān)管漏洞

從財政部相關(guān)文件內(nèi)容來看，不管是規(guī)范地方政府舉債融資行為，還是規(guī)范政府購買服務(wù)，目的都是為了防范地方財政風(fēng)險，完善中央對地方的債務(wù)監(jiān)管。近年來，國家大力推行以“放管服”為核心的投融資體制改革，通過簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等措施，激發(fā)民間投資的積極性，盡管取得很大成效，但在實際操作過程中也暴露出“重放輕管”的問題。特別是對于水利這樣公益性很強的領(lǐng)域而言，長期以來水利工程建設(shè)多數(shù)由地方組織實施，向社會資本敞開大門以后，勢必對政府加強監(jiān)督管理，保障公共安全和公共利益提出了更高要求，而一旦規(guī)范和監(jiān)管力度不夠，就容易發(fā)生債務(wù)方面的風(fēng)險。比如，對社會資本而言，為了實現(xiàn)自身利益最大化，往往在項目談判時就要求政府給予投資收益方面的承諾，或要求政府為其在融資方面提供便利條件，有的還在建設(shè)管理過程中變相增加預(yù)算，并要求政府給予追加投資。而對地方政府而言，有時存在“為了PPP而PPP”的心理，為了盡快吸引社會資本落地實施，在和社會資本合作過程中，往往讓渡自身投資收益，甚至對社會資本作出收益兜底的承諾，在建設(shè)過程中也未能真正建立起有效的監(jiān)管體系，導(dǎo)致建設(shè)管理效率不高，不僅增加了自身債務(wù)風(fēng)險，也影響了公共安全和公共利益。因此，推行政府與社會資本合作，不僅要通過簡政放權(quán)敞開大門，優(yōu)化環(huán)境，更要通過加強監(jiān)督管理正本清源、防范漏洞。

3 進(jìn)一步推進(jìn)水利PPP的政策措施和建議

財政部近期相繼出臺的防范地方政府違法違規(guī)融資政策，并非是對PPP的限制，而是進(jìn)一步堵住違法違規(guī)融資行為的“暗渠”，敞開政府和社會資本合作的“明渠”，標(biāo)志著我國政府舉債融資行為和PPP的推廣應(yīng)用已經(jīng)進(jìn)入了規(guī)范實施的關(guān)鍵階段。水利部門應(yīng)充分認(rèn)識這一形勢，積極采取有效措施，將水利PPP推向更加透明、更加規(guī)范、更加高效的實施階段。

3.1 劃清邊界，確保PPP和政府購買服務(wù)涇渭分明

針對一些地方將政府付費類的PPP和政府購買服務(wù)混為一談的操作誤區(qū)，必須進(jìn)一步劃清兩者之間的邊界，避免政府以購買服務(wù)的名義進(jìn)行違法違規(guī)融資。

3.1.1 細(xì)化政府購買服務(wù)范圍

要科學(xué)制定并適時完善水利購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，將其嚴(yán)格限制在屬于政府職責(zé)范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)事項之內(nèi)，將水利工程建設(shè)、原材料購買等事項排除在購買目錄之外，逐步形成政府購買服務(wù)的負(fù)面清單。

3.1.2 嚴(yán)格購買服務(wù)預(yù)算管理

要堅持先有預(yù)算后購買服務(wù)的方式，將政府購買服務(wù)期限嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期規(guī)劃預(yù)算之內(nèi)，禁止地方把政府購買服務(wù)作為增加預(yù)算單位財政支出的依據(jù)，不給違法違規(guī)融資可乘之機。

3.1.3 規(guī)范水利PPP項目運作

水利項目采用政府付費方式吸引社會資本時，要嚴(yán)格遵守財政部劃定的PPP項目預(yù)算支出“紅線”，即每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%，堅決杜絕以水利PPP之名行違法違規(guī)融資之實。

3.2 深化改革，加快推動水利投融資平臺市場化轉(zhuǎn)型

針對地方融資平臺公司發(fā)生的違法違規(guī)行為，地方政府要進(jìn)一步加快職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場的關(guān)系，規(guī)范融資平臺公司的融資行為管理。

3.2.1 盡快開展清理整改工作

許多違法違規(guī)融資行為，表面在融資平臺，根源在地方政府。目前，財政部正在組織開展地方政府融資擔(dān)保清理整改工作。建議水利部門要盡快對當(dāng)前地方水利融資平臺債務(wù)情況進(jìn)行統(tǒng)計了解，組織開展摸底排查，特別是針對參與水利PPP項目的地方融資平臺公司，要對其融資行為是否合法合規(guī)進(jìn)行核查，對利用政府性資源進(jìn)行擔(dān)保的融資行為進(jìn)行整改，對違規(guī)融資形成的債務(wù)風(fēng)險，及時通報地方人民政府，聯(lián)合有關(guān)部門通過債務(wù)置換、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)資源注入、無效資產(chǎn)剝離等方式進(jìn)行化解，保障地方水利投融資平臺良性運行。

3.2.2 加快推動融資平臺轉(zhuǎn)型

對水利管理部門而言，在推行水利PPP過程中，要盡量選擇市場化、實體化、多元化程度高的融資平臺作為社會資本合作方，規(guī)避因平臺融資能力不足而增加的債務(wù)風(fēng)險，在選擇過程中要通過公開招標(biāo)、競爭性談判方式，擇優(yōu)確定社會投資經(jīng)營主體，倒逼融資平臺加速轉(zhuǎn)型。對水利融資平臺而言，要主動思考未來發(fā)展方向，考慮圍繞水利建設(shè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈的前后向延伸，如供水、水務(wù)等，進(jìn)行相關(guān)多元化發(fā)展，確保依靠自身實力從資本市場籌集資金。

3.3 完善機制，實現(xiàn)PPP合作雙方利益共享、風(fēng)險共擔(dān)

針對部分地方推進(jìn)水利PPP時存在的“收益兜底”行為，要進(jìn)一步完善項目論證與競爭合作機制，促進(jìn)實現(xiàn)政府和社會資本雙方利益共享和風(fēng)險共擔(dān)。

3.3.1 完善項目論證機制

水利項目向社會資本放開，并不等于所有項目都適合開展PPP。為此，在推行PPP之前必須委托專業(yè)機構(gòu)進(jìn)行項目甄別，通過物有所值評價和財政承受能力分析，對水利項目開展PPP的適宜性進(jìn)行判斷，特別是對于收益性較差、需要由政府付費或者補貼的項目，要判斷財政能力是否可以承受。

3.3.2 完善收益分配機制

政府與社會資本能否進(jìn)行有效合作，關(guān)鍵在于通過責(zé)權(quán)利的合理劃分，確定雙方各自收益和風(fēng)險的區(qū)間和邊界。對盈利條件較好的水利項目，政府可通過股權(quán)投資的方式吸引社會資本，雙方按照出資比例分?jǐn)偸找娣謸?dān)風(fēng)險；對盈利條件較差的水利項目，可由政府承擔(dān)公益性部分投資，承諾讓渡投資回報，并適當(dāng)對社會資本收益給予補貼。

3.3.3 完善風(fēng)險分擔(dān)機制

政府和社會資本在簽訂協(xié)議時，要摒棄“保障社會資本基本收益”甚至是“零經(jīng)營風(fēng)險”的固有模式思維，進(jìn)一步明確雙方的風(fēng)險分配機制，即社會資本不僅要承受因經(jīng)營不善帶來的投資收益風(fēng)險，也要承擔(dān)因未能發(fā)揮好項目公益性職能帶來的違約風(fēng)險。

3.4 加強監(jiān)管，提高水利領(lǐng)域政府社會資本合作質(zhì)量

“敞開大門”不等于“撒手不管”，政府要通過多種方式加強對水利PPP項目的監(jiān)督管理，提高水利領(lǐng)域政府和社會資本合作質(zhì)量。

3.4.1 盡快出臺監(jiān)管措施

針對當(dāng)前地方在推行水利PPP時暴露出的違法違規(guī)融資行為，在水利部層面制定印發(fā)規(guī)范性文件，從合作模式、融資方式和建設(shè)管理行為方面，對政府和社會資本雙方的行為進(jìn)行規(guī)范，堅決打擊地方政府為實現(xiàn)融資目的推行“假PPP”，確保水利吸引社會資本行為是確有需要、合乎規(guī)范。

3.4.2 盡快出臺水利PPP操作指南

盡快出臺政府和社會資本合作建設(shè)重大水利工程操作指南，從項目前期、投資建設(shè)、運營管理等方面，明確政府和社會資本合作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、操作步驟和注意事項等，為社會資本參與水利工程建設(shè)工作提供指導(dǎo)和參考，促進(jìn)政府和社會資本合作的效果和質(zhì)量的提升。

3.4.3 切實加強對PPP的監(jiān)管

建議可采取政府直接參與PPP的方式，由政府出資人代表與社會投資經(jīng)營主體以一定持股比例聯(lián)合組成項目公司，作為項目法人負(fù)責(zé)項目建設(shè)運營管理。也可由政府成立專門的監(jiān)管機構(gòu)，或親自選定工作人員履行監(jiān)事職責(zé)，對項目建設(shè)運營全過程進(jìn)行監(jiān)督管理，確保工程質(zhì)量安全和效益發(fā)揮。

[1] 財政部，國家發(fā)展改革委，司法部，等.關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知[EB/OL].(2017-05-03)[2017-05-26]http://www.gov.cn/xinwen/2017-05/03/content_5190675.htm.

[2] 財政部.關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知[EB/OL].(2017-06-03)[2017-06-13].http://www.gov.cn/xinwen/2017-06/03/content_5199529.htm.

[3] 國務(wù)院.關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見[EB/OL].(2014-11-26)[2017-05-26]http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/26/content_9260.htm.

[4] 國家發(fā)展改革委，財政部，水利部.關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營的實施意見[EB/OL].(2015-03-19)[2017-06-05].http://www.gov.cn/xinwen/2015-03/19/content_2836367.htm.

[5] 馬超，喬根平，厲娜.當(dāng)前水利吸引社會資本應(yīng)避免陷入的幾個誤區(qū)[J].中國水利,2017(3):44-47.

[6] 馬超，袁曉奇.社會資本參與水利建設(shè)的典型模式及操作要點[J].水利經(jīng)濟，2016，34(6)：5-8.

[7] 馬毅鵬.地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型路徑：透視水利行業(yè)[J].改革，2015(3)：82-88.

[8] 魏紅亮，張旺.加大水利投入穩(wěn)定增長機制創(chuàng)新探索的思考[J].中國水利，2013(8)：55-62.

[9] 李敏，水利PPP項目運營模式選擇的適應(yīng)性分析[J].人民珠江，2016(6)：70-73.