供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中加強(qiáng)小型水利工程管理能力建設(shè)的思路與重點(diǎn)

王亞杰，張瑞美，尤慶國

(1.中國水利經(jīng)濟(jì)研究會，北京 100053；2.水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

水利是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)和命脈，建立合理的水利基礎(chǔ)設(shè)施投入結(jié)構(gòu)，加大對已建水利工程的管理和維修養(yǎng)護(hù)投入，是確保水利發(fā)揮經(jīng)濟(jì)、社會效益的重要保障。我國小型水利工程數(shù)量眾多、分布廣泛，包括小型水庫、水閘、小型灌排工程、水源工程、引水工程等多種類型，承擔(dān)著蓄、引、提、灌、排、防、飲等多種功能，發(fā)揮了防洪排澇、灌溉供水等重要作用。然而，由于小型水利工程大多地處偏遠(yuǎn)地區(qū)，建設(shè)年代較久遠(yuǎn)，加之產(chǎn)權(quán)不明晰、管理經(jīng)費(fèi)不足、管理人員整體素質(zhì)偏低等因素，部分地區(qū)工程管護(hù)責(zé)任難以落實(shí)到位，是影響小型水利工程效益發(fā)揮和推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的明顯“短板”。推進(jìn)和深化小型水利工程管理體制改革和管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水利可持續(xù)發(fā)展，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和水利現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程具有重要意義。

1 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對小型水利工程管理提出的新要求

1.1 推進(jìn)小型水利工程管理體制改革提出了新要求

2013年，水利部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見》[1]中明確提出，小型水利工程要建立產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確的工程管理體制；建立社會化、專業(yè)化的多種工程管護(hù)模式；建立制度健全、管護(hù)規(guī)范的工程運(yùn)行機(jī)制；建立穩(wěn)定可靠、使用高效的工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；建立獎(jiǎng)懲分明、科學(xué)考核的工程管理監(jiān)督機(jī)制，對加強(qiáng)小型水利工程管理能力建設(shè)提出了明確要求。

小型水利工程是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本支撐，提升小型水利工程管理能力，是穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)的迫切需要，是改善農(nóng)民生活條件、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的迫切需要。加快小型水利工程管理體制改革，需要全面提升小型水利工程管理能力，特別要突出解決小型水利工程管理體制機(jī)制等薄弱環(huán)節(jié)問題。針對面廣量大的小型水利工程產(chǎn)權(quán)不清、管理主體缺位、老化失修、效益衰減、安全隱患突出等問題，要求堅(jiān)持政府主導(dǎo)與發(fā)揮市場機(jī)制作用相結(jié)合，堅(jiān)持責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，堅(jiān)持分類指導(dǎo)因地制宜，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧的原則，以落實(shí)管護(hù)主體和責(zé)任為核心，以明確工程所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)為抓手，以落實(shí)財(cái)政補(bǔ)助和創(chuàng)新管理模式為重點(diǎn)，以確保工程安全運(yùn)行和充分發(fā)揮效益為目標(biāo)，著力建立歸屬清晰、責(zé)權(quán)明確、經(jīng)費(fèi)保障、長效運(yùn)行的體制和機(jī)制。

1.2 加快適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提出了新要求

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，小型水利工程作為農(nóng)村生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、促進(jìn)糧食生產(chǎn)方面發(fā)揮了重要作用。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種植結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)規(guī)模、生產(chǎn)方式等都發(fā)生了較大的變化。中國共產(chǎn)黨第十八次代表大會(以下簡稱黨的十八大)提出，到2020年要全面建成小康社會，并提出堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，水利基礎(chǔ)設(shè)施是重要保障之一。

通過多年持續(xù)不懈努力，小型水利工程建設(shè)和管理取得積極成效，但建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、工程老化失修、管護(hù)不到位等問題依然突出，影響到工程功能和效益的充分發(fā)揮，已成為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的主要制約因素之一，一定程度上影響了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大和新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體發(fā)展壯大，迫切需要通過深化改革創(chuàng)新，探索建立與集約化、專業(yè)化、組織化、社會化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系相適應(yīng)的小型水利工程建設(shè)管理機(jī)制，更好發(fā)揮小型水利工程效益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。因此，必須加強(qiáng)小型水利工程建設(shè)與管理工作，探索創(chuàng)新小型水利工程管理體制機(jī)制，全面提升管理能力與水平，有效發(fā)揮工程綜合效益，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的新形勢和新要求。

1.3 健全完善基層水利服務(wù)體系提出了新要求

2011年，水利部等制定出臺了《關(guān)于進(jìn)一步健全完善基層水利服務(wù)體系的指導(dǎo)意見》[2]。明確了基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與職能，對理順管理體制、科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)、合理確定人員編制、建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、改進(jìn)人員管理方式、改善工作條件等提出了明確的要求。并提出建立職能明確、布局合理、隊(duì)伍精干、服務(wù)到位的基層水利服務(wù)體系，全面提高基層水利服務(wù)能力,提升基層水利工程管理水平。

小型水利工程主要由基層水利人員進(jìn)行管理，從整個(gè)水利行業(yè)來看，基層水利人員技術(shù)力量較為單薄，業(yè)務(wù)水平較低。同時(shí)，基層水利技術(shù)人員從事上傳下達(dá)等事務(wù)性工作較多，沒有或很少有時(shí)間進(jìn)行深造，技術(shù)水平提高的速度慢，更缺乏深層次的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，難以承擔(dān)有一定深度的水利工程運(yùn)行管理工作。此外，長期存在的“重工程建設(shè)、輕工程管理”的思想傾向，使得在興建水利工程時(shí)，沒有很好地考慮工程運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)，管理設(shè)施簡陋，管理人員經(jīng)費(fèi)得不到有效落實(shí)，形成工程建設(shè)越多，背的包袱越重的非良性運(yùn)行機(jī)制。健全基層服務(wù)體系要求進(jìn)一步提升小型水利工程管理能力，推進(jìn)有先進(jìn)手段、有優(yōu)良人員、有規(guī)模示范基地、有嚴(yán)格責(zé)任制度、有穩(wěn)定財(cái)政保障的基層水利服務(wù)中心建設(shè)，全面推行人員聘用、績效考評、推廣責(zé)任、知識更新、多元推廣服務(wù)等制度，切實(shí)履行水利技術(shù)推廣、工程質(zhì)量監(jiān)管、建后管護(hù)等監(jiān)管職能。

1.4 推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)總體布局提出了新要求

水是生命之源、生存之本，水資源是生態(tài)系統(tǒng)的控制要素，水利是生態(tài)文明建設(shè)的核心內(nèi)容。黨的十八大把水利放在生態(tài)文明建設(shè)的突出位置，做出一系列重要部署。中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議提出要用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，并將水資源管理、水價(jià)改革、水權(quán)制度、對水土資源超載區(qū)域采取限制性措施等納入生態(tài)文明制度建設(shè)重要內(nèi)容，提出了明確要求。中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議特別強(qiáng)調(diào)，要制定完善生態(tài)補(bǔ)償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。2015年5月，中共中央國務(wù)院出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》[3]，9月印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》[4]。

加快生態(tài)文明建設(shè)要求全面提升小型水利工程管理能力。在工程建設(shè)與管護(hù)中，要系統(tǒng)治理，完善水利工程體系，必須更加注重山水林田湖的系統(tǒng)治理，積極促進(jìn)大中小微設(shè)施的協(xié)調(diào)配套，確保工程和投資整體效益的發(fā)揮；要建管并重，促進(jìn)工程長效良性運(yùn)行；要按照分級負(fù)責(zé)的原則，以明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、保障收益權(quán)為重點(diǎn)，健全管護(hù)制度、落實(shí)工程管護(hù)主體、明確管護(hù)責(zé)任；要鞏固國有大中型水利工程管理體制改革成果，認(rèn)真總結(jié)推廣小型水利工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和運(yùn)行管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，加快明晰小型水利工程產(chǎn)權(quán)，努力做到大中型水利工程專業(yè)機(jī)構(gòu)管理、小型水利設(shè)施自主管理全覆蓋；要加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)，規(guī)范和創(chuàng)新農(nóng)民用水合作組織多元化發(fā)展，積極培育專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍，引導(dǎo)社會力量管護(hù)小型水利工程。

2 小型水利工程管理能力建設(shè)現(xiàn)狀與問題

2.1 基本情況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，24個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)、計(jì)劃單列市、兵團(tuán)80%以上的小型水庫由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理，85%以上的中小河流堤防由縣級水行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，60%以上的小型水閘由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和用水合作組織管理。管理主體主要包括縣級水行政主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、用水合作組織、新型經(jīng)營主體(專業(yè)化維修養(yǎng)護(hù)公司等)及民間組織、個(gè)人等[5]。

根據(jù)各省調(diào)研情況，公益性的小型水利工程，主要靠各級財(cái)政補(bǔ)助，但由于各級財(cái)政資金緊張，補(bǔ)助額度有限，不能滿足小型水利工程維修需求；少部分小型水利工程通過承包等形式，將收入部分用于小型水利工程維修養(yǎng)護(hù)和管理人員基本支出；部分屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所有的工程，由集體經(jīng)濟(jì)組織籌措部分資金用于小型水利工程基本管理支出；部分地區(qū)結(jié)合目前正在進(jìn)行的小型水利工程管理體制改革，積極探索通過政府購買服務(wù)、創(chuàng)新管理機(jī)制、組建物業(yè)服務(wù)公司等方式進(jìn)行管理[6]。

從全國情況來看，小型水利工程管理的設(shè)備設(shè)施東部發(fā)達(dá)地區(qū)較西部地區(qū)完備。但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后的西部地區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)，小型水利工程管理單位辦公條件較差，辦公用房老舊，設(shè)備設(shè)施落后，信息化建設(shè)相對滯后，各類小型水利工程的綜合性應(yīng)用平臺建設(shè)尚未啟動(dòng)，信息化網(wǎng)絡(luò)在覆蓋范圍和容量上還遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了民生水利發(fā)展需要。特別是小型水庫和河道堤防普遍缺乏自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)，信息化手段嚴(yán)重不足。

2.2 存在的主要問題

a. 經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制尚未完全建立。由于小型水利工程大多地處偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)，工程自身造血盈利能力差，地方財(cái)政特別是縣級財(cái)政緊張，無法安排管護(hù)補(bǔ)助資金給予一定的引導(dǎo)扶持。

b. 工程維修養(yǎng)護(hù)難以到位。因工程數(shù)量多，產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，大部分工程長期處于無機(jī)構(gòu)、無人員、無經(jīng)費(fèi)的“三無”狀態(tài)。管理責(zé)任缺失，管理制度不健全[7]。

c. 管理人員結(jié)構(gòu)性缺乏。小型水利工程管理單位人員大多不具備水利管理等方面的專業(yè)技術(shù)職稱，文化水平普遍較低，中老年人員居多。

d. 管護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施亟待完善。多數(shù)省份小型水利工程管理單位辦公用房等基礎(chǔ)設(shè)施不完善，辦公設(shè)備陳舊，缺乏電腦、打印機(jī)等基本辦公設(shè)備，缺少水尺、水位測量儀等必要的測量、監(jiān)測、巡查工具，缺乏基本的通訊設(shè)施[8]。

3 供給側(cè)改革中加強(qiáng)小型水利工程管理能力建設(shè)的思路

3.1 完善管理模式，強(qiáng)化管護(hù)措施

a. 進(jìn)一步探索專業(yè)化管護(hù)模式。成立工程養(yǎng)護(hù)公司，對規(guī)范化管理小型水利工程試行管養(yǎng)分離，逐步過渡為管養(yǎng)分離模式。由地方政府或水利站(所)組建專業(yè)的管護(hù)機(jī)構(gòu)，并與專業(yè)管護(hù)機(jī)構(gòu)簽訂管護(hù)責(zé)任書[9]。

b. 進(jìn)一步推廣市場化的管護(hù)模式。對有條件、效益明顯的小型水利工程，采用承包、租賃經(jīng)營權(quán)、拍賣等形式，進(jìn)一步明確小型水利基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，實(shí)行市場化運(yùn)作、物業(yè)化管理。通過公開招標(biāo)，選擇專業(yè)公司、合作組織或承包人為管護(hù)責(zé)任單位[10]。

c. 繼續(xù)支持受益戶共管模式。以受益戶共同出資興建并協(xié)商推選產(chǎn)權(quán)人代表的小型水利工程，村組與產(chǎn)權(quán)人代表簽訂管護(hù)責(zé)任書，并負(fù)責(zé)對安全責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行檢查考核。完善“民辦公助”、“一事一議”等機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民參與小型水利工程建設(shè)和管護(hù)。

3.2 拓寬經(jīng)費(fèi)渠道，完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

a. 在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上，繼續(xù)加大管護(hù)經(jīng)費(fèi)財(cái)政補(bǔ)助。各級財(cái)政從公共財(cái)政預(yù)算、水利建設(shè)基金、水利規(guī)費(fèi)投入、土地出讓收益中計(jì)提的農(nóng)田水利建設(shè)資金中安排一定比例資金，專項(xiàng)用于小型水利工程管護(hù)和安全運(yùn)行。

b. 多渠道籌集資金投入工程管理。合理劃分工程管理事權(quán)，落實(shí)地方主體責(zé)任，對小型水利工程，每年可由縣區(qū)財(cái)政分別補(bǔ)助運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)。在省級財(cái)政補(bǔ)助基礎(chǔ)上，按照縣級財(cái)政拿一點(diǎn)、水務(wù)投資公司籌一點(diǎn)、承包資金擠一點(diǎn)的辦法，保障管護(hù)資金足額到位。

c. 進(jìn)一步提升工程自身造血能力。對于具有灌溉、供水、發(fā)電、養(yǎng)殖等功能，且效益較好的小型水庫，宜采取“以庫養(yǎng)庫”等方式，在確保工程安全運(yùn)行的前提下，加強(qiáng)經(jīng)營管理，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)效益[11]。

3.3 繼續(xù)鼓勵(lì)引導(dǎo)，推動(dòng)農(nóng)民用水合作組織建設(shè)

a. 加大對用水戶協(xié)會資金扶持。落實(shí)中央財(cái)政農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展資金，支持農(nóng)民用水合作組織創(chuàng)新發(fā)展和能力建設(shè)。地方各級財(cái)政部門在安排農(nóng)田水利建設(shè)資金時(shí)，可安排一定比例用于農(nóng)民用水合作組織能力建設(shè)。

b. 引導(dǎo)大戶帶頭。引導(dǎo)家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)揮帶頭作用，加入或創(chuàng)辦農(nóng)民用水合作組織，逐步提高農(nóng)民用水合作組織專業(yè)化程度，提升工程管護(hù)水平。

c. 加大業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)力度。對協(xié)會中農(nóng)民進(jìn)行必要的技術(shù)培訓(xùn)，使其能掌握基本的工程維修養(yǎng)護(hù)知識和技術(shù)。

d. 建立協(xié)會管理激勵(lì)機(jī)制。制訂激勵(lì)政策，完善協(xié)會管理辦法，對管理運(yùn)行比較好的協(xié)會，要給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，并在小型水利工程建設(shè)項(xiàng)目上給予傾斜，以提高農(nóng)民用水戶協(xié)會的管理積極性。

3.4 創(chuàng)新人才引進(jìn)機(jī)制，強(qiáng)化管理隊(duì)伍建設(shè)

a. 創(chuàng)新人才引進(jìn)機(jī)制。針對基層水利專業(yè)技術(shù)人才匱乏，人才引進(jìn)困難的問題，地方各級水利部門和單位應(yīng)根據(jù)本地區(qū)、本單位的實(shí)際情況，加強(qiáng)與當(dāng)?shù)亟M織、人事、機(jī)構(gòu)編制等部門的溝通協(xié)調(diào)，制定吸引人才的相關(guān)政策。如提高基層水利職工待遇標(biāo)準(zhǔn)，積極探索大學(xué)生“水官”制度等，鼓勵(lì)和引導(dǎo)水利大中專院校畢業(yè)生到基層就業(yè)。

b. 不斷強(qiáng)化人才培訓(xùn)力度。針對小型水利工程管理人員素質(zhì)較低、專業(yè)人才不足等問題，重點(diǎn)加強(qiáng)人員技術(shù)培訓(xùn)，定期組織專門培訓(xùn)，對工程安全運(yùn)行管理、巡查的法律法規(guī)和規(guī)程規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)。

3.5 建立考核評價(jià)機(jī)制，提高工程管理水平

a. 探索建立小型水利工程管理考核相關(guān)制度規(guī)范。各地可結(jié)合實(shí)際管理需要，探索建立工程管理考核相關(guān)制度，明確考核內(nèi)容、方式、指標(biāo)、程序等。如通過對小型水庫的考核，及時(shí)對壩體、溢洪道、輸水涵洞等各個(gè)關(guān)鍵部位的運(yùn)行情況進(jìn)行核查，有效地排查安全隱患，保證小型水庫除險(xiǎn)加固后安全運(yùn)行，鞏固水庫除險(xiǎn)加固成果[12]。

b. 探索建立考核結(jié)果與獎(jiǎng)懲掛鉤機(jī)制。將考核結(jié)果與工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)掛鉤，通過評價(jià)考核，地方水行政主管部門根據(jù)各地管護(hù)工作開展情況，會同財(cái)政部門下達(dá)下年度小型水利工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)；將考核結(jié)果與管理人員薪酬績效掛鉤，如對管理工作到位、責(zé)任心強(qiáng)、表現(xiàn)突出的管理人員，地方水行政主管部門應(yīng)給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

[1] 水利部，財(cái)政部.關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見[EB/OL].(2013-03-28)[2017-07-12].http://www.jsgg.com.cn/Index/Display.asp?NewsID=17122.

[2] 水利部,中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室,財(cái)政部.關(guān)于進(jìn)一步健全完善基層水利服務(wù)體系的指導(dǎo)意見[EB/OL].(2012-06-01)[2017-07-12].http://www.jsgg.com.cn/Index/Display.asp?NewsID=16189.

[3] 中共中央，國務(wù)院.關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見[EB/OL].(2015-04-25)[2017-07-12].http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/yg/2/Document/1436286/1436286.htm.

[4] 中共中央，國務(wù)院.生態(tài)文明體制改革總體方案[EB/OL].(2015-09-21)[2017-07-12].http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-09/21/content_2936327.htm.

[5] 王冠軍，劉長順，周曉花，等.水利工程管理體制改革評估及深化改革研究[M].北京：中國水利水電出版社,2016.

[6] 劉小勇，王冠軍，王建宇，等.小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革研究：進(jìn)展情況及問題診斷[J].中國水利，2015(2)：11-13.

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