水資源管理立法現狀與供給側改革的新要求

張瑞美，王亞杰，陳 獻

(1.水利部發展研究中心，北京 100038；2.中國水利經濟研究會，北京 100053)

1 水資源管理立法現狀

1.1 國家層面

截至目前，水資源管理領域出臺的法律有2部：《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)與《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)。國務院出臺的行政法規和法規性文件有5部，對節約用水、水量調度、取水許可及水資源費征收等制度進行了進一步細化。水利部出臺的部門規章有6部，對建設項目水資源論證、入河排污口監督管理、水量分配、取水許可、飲用水水源地保護、水權交易等進一步細化明確[1]。

從形式上看：①通過制定《水法》等綜合性法律作為水資源管理法律依據，具有較高的法律位階，為相關領域立法提供基本依據；②出臺水資源管理具體領域的行政法規、部門規章，對水資源管理具體問題進行進一步明確細化，形成了比較完善的水資源管理立法體系；③隨著水資源開發利用與水資源管理實際情況的變化，相關法律法規進行了修正、修訂。

從內容上看:①通過《水法》《水污染防治法》等綜合性法律，對水資源規劃、開發利用、節約使用、水事糾紛處理及法律責任等方面做出了詳細規定，為水資源開發、利用提供了強有力的法律依據；②確立了水資源規劃和論證制度、總量控制和定額管理相結合的用水管理制度、取水許可和水資源有償使用制度、水量分配制度、水量調度制度、節水管理制度、水功能區監督管理制度、入河排污口監督管理制度、飲用水水源保護區制度等，為加強最嚴格水資源管理工作提供依據；③確立了水污染防治規劃、環境影響評價、重點水污染物排放總量控制制度，全面推行排污許可證制度，建立水環境信息統一發布制度，完善飲用水水源保護區管理制度，強化對違法排污行為的處罰力度以及加大政府責任等相關內容，對防治水污染相關問題進行法律規制；④通過《黃河水量調度條例》《取水許可和水資源費征收管理條例》《淮河流域水污染防治暫行條例》《太湖流域管理條例》等，進一步細化了水資源管理在水量調度、水資源費征收、取水許可、水污染防治等具體方面的制度規范，對流域水資源管理重點領域問題進行明確；⑤通過制定具體的部規章，對建設項目水資源論證、入河排污口監督管理、水量分配、飲用水水源地保護、水權交易等進一步細化明確。

1.2 流域層面

近年來，各流域制定了相關規范性文件對水資源管理工作進行規范。在用水總量控制制度建設方面，各流域為加強水資源開發利用控制紅線管理，嚴格實行用水總量控制，先后出臺了包括嚴格規劃管理和水資源論證、嚴格控制流域和區域取用水總量、嚴格實施取水許可、嚴格水資源有償使用、嚴格地下水管理和保護、強化水資源統一調度等方面的法律規范。如制定了《長江水利委員會實施取水許可制度細則》《黃河水量調度條例實施細則(試行)》《黃河取水許可管理實施細則》等。在水功能區限制納污制度方面，為加強水功能區限制納污紅線管理，嚴格控制入河湖排污總量，相關流域出臺了嚴格水功能區監督管理、加強飲用水水源地保護、推進水生態系統保護與修復方面的法律規范。如制定了《長江水利委員會入河排污口監督管理實施細則》《黃河入河排污口管理辦法(試行)》等[2]。

從立法形式上看：①各流域水資源管理立法主要以規范性文件的形式呈現，效力等級不高，主要是對國家層面的水資源管理法律法規進一步的明確細化規定；②相關規范性文件的制定頒布機關為流域機構或其職能部門，如流域水政水資源處、流域水資源保護局等；③七大流域在水資源管理領域的立法數量、具體制度等方面存在較大差距，個別流域立法相對薄弱[3]。

在立法內容上:①目前在用水總量控制方面的流域內立法較多，在取水許可管理、水資源費征收管理、水量調度、建設項目水資源論證管理等方面進行了有效規制；②目前流域層面在水功能區限制納污制度方面的立法主要集中在對入河排污口監督管理方面，針對水功能區監督管理、飲用水水源地保護、水生態環境保護環節內容立法較為薄弱[4]。

1.3 地方層面

從形式上看：①全國取水許可與水資源費征收地方立法的層級不高；②節約用水方面的地方性法規主要集中在缺水的城市或地區，如山東、內蒙古、河北、北京等省(市、區)，立法的層級較高；③水源保護領域地方立法的層級較高，共有5部是通過地方性法規形式頒布的。

從內容上看：①明確了取用水的內涵和取水許可的范圍，簡化和規范了取水許可程序，強化了監督管理措施，明晰了水資源費征收主體，明確了水資源費征收標準的制定原則，完善了水資源費征收和繳納程序；②將節約用水與區域用水總量控制和行業用水定額管理等制度緊密結合在一起；③建立健全了相關節約用水的重點制度，如大部分地方性節水立法均規定了新、改、擴項目節水設施“三同時”制度；④明確了水源保護體制和管理制度，劃定了水源的一級、二級和準保護區，并明確保護區內禁止實施的活動，建立健全了相關配套制度。

2 水資源管理立法存在的主要問題

2.1 國家層面部分法律法規有待完善

2.1.1 部分法規制度亟待修訂

《水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》等水資源管理相關法律法規規定了取水許可和水資源有償使用制度、水資源總量控制和定額管理相結合制度、水資源規劃制度、水功能區劃和飲用水水源保護區制度等一系列水資源管理制度，為水資源管理與保護提供了法律支撐。中國共產黨第十八次全國代表大會(以下簡稱黨的十八大)以來，面對水資源管理面臨的落實最嚴格水資源管理制度、加快水生態文明建設的新形勢，《生態文明體制改革總體方案》再次強調要完善最嚴格的水資源管理制度，健全用水總量控制制度，提出建立健全節約集約用水機制，健全國土空間用途管制制度，建立統一的確權登記系統對水流等所有自然生態空間統一進行確權登記，探索建立水權制度等，為水資源管理立法提出了新要求。而水資源管理相關制度已經不能適應新形勢的發展與變化，如取水許可制度、總量控制制度、水量調度制度、水功能區管理制度等有待進一步完善[5]。

2.1.2 相關領域存在立法空白，缺乏法律依據

一方面，由于現有立法對很多水資源管理涉及的問題還沒有相關法規規定，需要從國家層面進行立法，為水資源管理活動提供法律依據；另一方面，現有部分法律規定相關原則，在各地區的水資源管理具體實踐中操作性不強。因此，水資源管理法規體系仍有待完善，特別是在節水管理、水權交易等領域的法規有待加快制訂[6]。

2009年度、2013年度，他被評為柳州市直機關百名優秀科長，2010年被授予廣西食品藥品監管系統先進個人稱號。

a. 節水管理立法有待完善。《水法》確立了我國基本的節水制度，但主要是原則性規定。從國家層面來講，還缺乏專門的節水法規對節約用水相關制度進行規范。同時，對浪費用水行為缺乏懲罰措施，不利于改變水資源粗放利用方式。當前，迫切需要出臺一部國家層面的節約用水相關法規，規范和加強節水管理，對浪費用水行為進行有效遏制，引導全社會樹立節水意識，更好地落實最嚴格的水資源管理制度。

b. 水權交易需要做進一步的規定。利用水市場優化配置水資源,充分發揮市場的作用和功能，是提高水資源使用效率的有效途徑。《水法》未對水權交易問題作出規定。我國是一個水資源短缺的國家，為促進水資源的合理配置、高效利用和有效保護，緩解水資源供需矛盾，近年來，一些流域、地區在水權交易方面開展了大量卓有成效的實踐。浙江、寧夏、內蒙古、甘肅、新疆等多個省區開展了水權轉讓試點，通過這些實踐探索，提高了水資源使用效率，有效解決了用水矛盾突出地區的現實需求，初步形成政府引導、企業投資、有償轉讓的運作模式和機制。水利部2006年出臺了《關于水權轉讓的若干意見》，明確了水權轉讓的原則、限制范圍，并對水權的轉讓費和期限進行了原則性規定,有利于推動我國的水權制度建設。2016年水利部出臺了《水權交易管理暫行辦法》，按照確權類型、交易主體和范圍劃分對區域水權交易、取水權交易和灌溉用水戶水權交易3種類型進行明確。但我國的水權交易法律制度建設總體仍滯后于水權交易實踐，未上升到法律法規層面，開展水權交易的配套法律法規尚不完善[7]。

c. 地下水管理與保護立法有待完善。目前，《水法》及相關法規只在個別條款中對地下水資源管理與保護作出了相應的規定和說明，不夠具體明確，造成地下水管理與保護工作中法律依據不充分，一定程度上也給執法帶來不便。此外，部分重點制度缺乏相關規定，如缺乏對地下水資源的開采利用行為，尤其是對超量開采地下水行為的法律責任的規定；規范污染地下水行為的法律制度不足、懲罰力度不夠；缺乏針對農村地下水資源保護的法律法規等，亟待完善。

2.2 流域層面水資源管理立法有待推進

2.2.1 水法規體系建設方面

缺乏系統規定流域管理基本原則、基本法律制度和運行機制的流域管理的基本法，現有流域管理的立法在協調各項水事活動和整體水事關系上還存在很大的局限性；對單條河流的立法研究不夠深入，對有關的立法項目缺乏統籌協調，難以針對單條河流存在的突出問題提出可行的立法項目建議；與有關法律配套的法規建設滯后，使得法律關于流域管理的規定在執行中大打折扣；有關立法之間的協調性不夠，存在規定不一致的現象。

2.2.2 法律制度建設方面

對流域管理機構和地方在水資源開發、利用、節約、保護、配置、治理各方面的責任強調不夠；流域管理立法局限于現有的流域管理模式，有關流域管理機構職責的規定還難以突破現行的體制障礙；缺乏對上下游之間水權流轉機制及相應經濟補償機制的規定；缺乏公眾參與流域水資源管理和進行監督的規定。

2.3 地方與國家層面法律法規有待進一步銜接

2.3.1 地方配套法規有待出臺

一些地方性法規在水資源管理方面雖有一定法律基礎，但覆蓋面較為欠缺，在實際的操作和執行過程之中，法律的側重點和法律效力等級不同，沒有同國家、流域形成階梯管理的法律體系，沒有在國家層面法律法規規定的基礎上及時出臺配套的地方政府規章、規范性文件，如沒有在水資源論證、取水許可及水資源費征收、水量分配與調度等方面做出進一步的細化規定，難以同國家層面相關法律法規有效銜接[8]。

2.3.2 地方性法規規章與國家法律法規規定存在沖突

地方在制定相關配套性法規、政府規章時，由于對地方利益的考慮，出現與國家層面行政法規、部門規章規定不一致的現象。同時，容易在不同程度上強化地方水行政主管部門的職責，而忽視流域管理機構在流域管理中的地位和作用，在立法中造成與國家、流域層面法律規定的不銜接，影響法律法規的有效實施。

3 推進供給側改革對完善水資源管理法規體系的新要求

3.1 保障國家水安全的新要求

水是生存之本、文明之源、生態之要。我國人多水少、水資源時空分布不均，節水、治水、管水、興水任務艱巨。近年來，隨著工業化、城鎮化快速推進和全球氣候變化影響加劇，我國水安全呈現出新老問題交織的嚴峻形勢，水資源短缺、水災害頻發、水生態損害、水環境污染等問題愈加凸顯，已經成為制約經濟社會發展的突出瓶頸。節約水資源、保障水安全，事關“四個全面”戰略布局，事關民族永續發展，事關國家長治久安。

“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，是加快推進“四個全面”戰略布局的關鍵五年。貫徹落實新發展理念，適應把握引領發展新常態，必須著力推進供給側結構性改革，用改革的辦法推進結構調整，加大重點領域關鍵環節市場化改革力度，調整各類扭曲的政策和制度安排。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央，從戰略和全局高度，對保障國家水安全作出一系列重大決策部署，明確提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期水利工作方針，為加快水利改革發展提供了科學指南和根本遵循。踐行新時期水利工作方針，順應自然規律、經濟規律和社會發展規律，要牢牢把握經濟發展新常態，以供給側結構性改革為主線，深入推進水利供給側改革，加快完善水利基礎設施網絡體系，更加精準有力地發揮水利對區域協同發展的先行引導作用，全面提升水利保障經濟社會發展的能力，著力構建與全面建成小康社會相適應的水安全保障體系[9]。

落實中央決策部署，推進治水思路戰略性轉變和水利供給側改革深入落實，迫切需要運用法治思維和法治方式推進改革，花更多功夫、下更大氣力研究和推進制度建設，深化全方位的改革，建立健全水利科學發展的體制機制,切實提高運用法治思維和法治方式推進改革的能力和水平。保障國家水安全、推進治水思路戰略性轉變要求著眼水利立法需求最為迫切的領域，統籌推進水資源管理方面的立法進程，進一步健全完善涉水法律法規體系。

3.2 加快實施最嚴格水資源管理的新要求

人多水少，水資源時空分布不均、與生產力布局不相匹配，依然是現階段我國的突出水情，也是我國將要長期面臨的基本國情。面對客觀基本水情和嚴峻的水資源形勢，解決我國日益復雜的水資源問題，實現水資源高效利用和有效保護，根本上要靠制度、靠政策、靠改革。2011年中央1號文件和中央水利工作會議明確要求實行最嚴格的水資源管理制度，確立水資源開發利用控制、用水效率控制和水功能區限制納污“三條紅線”，從制度上推動經濟社會發展與水資源水環境承載能力相適應。2012年國務院印發了《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》(國發[2012]3號)[10]，對實行最嚴格水資源管理制度工作進行全面部署。2015年9月，中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》[11]，再次強調要完善最嚴格的水資源管理制度，健全用水總量控制制度，保障水安全。貫徹落實黨中央、國務院關于推動供給側結構性改革的決策部署，充分發揮水資源在推動經濟發展方式轉變和經濟結構調整中的作用，通過嚴格水資源消耗總量和強度控制，推動化解過剩產能，2017年5月水利部辦公廳印發了《關于嚴格水資源管理促進供給側結構性改革的通知》(辦資源[2017]76號)[12]。

建立最嚴格的水資源管理制度是一項系統工程，需要綜合運用技術、經濟、法律等多種手段，將“最嚴格”的思想貫穿在水資源管理的各個環節[13]。中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議(以下簡稱黨的十八屆四中全會)提出，要全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，對水資源管理立法工作具有指導意義。深入推進最嚴格水資源管理，需要通過完善水資源管理法規體系，將國家政策上升為法律，制定水資源管理的各項法律、法規和規范性文件，劃定水資源管理“三條紅線”；通過嚴格執法，將國家意志在社會生活中具體化，確保最嚴格的水資源管理制度落到實處，切實建立水資源要素對轉變經濟發展方式的倒逼機制。

隨著經濟社會快速發展和氣候變化影響加劇，在水資源時空分布不均、水旱災害頻發等老問題仍未根本解決的同時，水資源短缺、水生態損害、水環境污染等新問題更加凸顯，新老水問題相互交織。與經濟社會發展要求和各方面需求相比，目前我國的水安全保障能力還存在不少差距，推進供給側結構性改革，需要補齊水利這個短板，持續深入推進水利改革發展。

3.3 深入推進依法治水的新要求

提升國家水安全保障能力、加快實施最嚴格水資源管理，必須全面深化改革，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，需要加快構建充滿活力、富有效率、創新引領、法治保障的水利體制機制，推進水治理體系和治理能力現代化。黨的十八大強調了法治建設的特殊重要性，關于法治的論述貫穿于改革發展全過程，覆蓋了經濟、政治、文化、社會、生態文明建設全領域。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確指出，我國正處于社會主義初級階段，全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區，依法治國在全局中的地位更加突出、作用更加重大，必須更好發揮法治的引領和規范作用。

依法治水，既是水利工作的重要內容和基本準則，也是推進依法治國、依法執政、依法行政的必然要求。水法規建設是依法治水的基礎，是法治國家、法治政府、法治社會建設的重要組成部分，是水利改革發展頂層設計的重要支撐。水法規體系建設作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分和依法行政的基本依據，要緊密結合全面推進依法治國的整體部署、法治政府建設的新要求，進一步統籌兼顧、突出重點、完善程序、加快進度、提高質量，著力優化體系結構，在推進水利依法行政中更好地發揮基礎性和保障性作用，不斷提高水利工作法制化水平。

近年來，水資源管理制度體系建設取得較大進展，初步建立了水資源開發、利用、節約、保護和管理的制度框架，為加強水資源管理提供了重要的法律依據。但與實行最嚴格水資源管理制度、保障國家水安全的立法需求相比，水資源管理立法中部分領域還存在立法空白，部分水利立法質量不高、操作性不強、權威性不夠，配套法規不完善等問題仍然突出。亟待進一步按照全面推進依法治國的整體部署、法治政府建設的新要求，立足水利改革發展現狀，分析水資源管理法規立法需求，進一步著眼實際、統籌兼顧、突出重點、優化結構，科學制定立法銜接方案，加快完善水資源管理法規體系，在推進水利依法行政中更好地發揮基礎性和保障性作用。

[1] 王建平,汪貽飛.我國地方水法規制定情況總結與展望[J].水利發展研究，2013(10):11-14.

[2] 梁敬影.中國流域水資源管理立法研究[J].環境科學與管理，2014(2):178-181.

[3] 熊向陽.建立流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理體制的相關問題探討[J].水利發展研究，2006(6):4-9.

[4] 吳永祥,王高旭，豐華麗，等.區域層面河湖功能區劃研究[J].水利水運工程學報，2011(3):18-26.

[5] 左其亭,胡德勝，竇明，等.基于人水和諧理念的最嚴格水資源管理制度研究框架及核心體系[J].資源科學，2014(5):906-912.

[6] 王文生.統籌流域管理與區域管理實行最嚴格水資源管理制度[J].中國水利，2011(11):10-12.

[7] 竇明,王艷艷.適應最嚴格水資源管理需求的水權制度框架[N].黃河報，2014-07-17(3).

[8] 薄曉波.論完善水資源論證制度立法的思路[J].水利發展研究，2013(8):24-29.

[9] 陳紅衛,陳蓉.我國節水立法的現狀分析與對策[J].水利發展研究，2012(9):93-97.

[10] 國務院.關于實行最嚴格水資源管理制度的意見[EB/OL].(2012-01-12)[2017-07-16].http://www.gov.cn/zwgk/2012-02/16/content_2067664.htm.

[11] 中共中央，國務院.生態文明體制改革總體方案[EB/OL].(2015-09-21)[2017-07-16].http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-09/21/content_2936327.htm.

[12] 水利部辦公廳.關于嚴格水資源管理促進供給側結構性改革的通知[EB/OL].(2017-06-01)[2017-07-16].http://env.people.com.cn/n1/2017/0601/c1010-29312191.html.

[13] 陳金木,梁迎修.實行最嚴格水資源管理制度的立法對策[J].人民黃河，2014，36(1):55-56.