深入推進水利供給側結構性改革的對策措施

王冠軍

(水利部發展研究中心，北京 100038)

推進供給側結構性改革，是以習近平同志為核心的黨中央在深刻分析國際國內經濟新形勢、科學判斷我國經濟發展新走向基礎上作出的重大戰略部署，是適應引領經濟發展新常態的重大創新和必然要求。水利是國民經濟發展的重要基礎設施，也是推進供給側結構性改革的重要實施領域，國內學者圍繞水利供給側改革開展了大量研究分析工作[1-2]。面對新形勢、新任務、新要求，必須緊緊圍繞供給側結構性改革，緊密結合水利特點和改革發展實際狀況，進一步創新水利發展體制機制，補齊補強民生水利發展短板，深化水利重要領域改革攻堅，增加水利公共產品和服務供給，著力構建與全面建成小康社會相適應的水安全保障體系[3-5]。

1 推進供給側結構性改革對水利提出的新要求

習近平總書記在2015年中央財經領導小組第十一次會議上首次提出“供給側結構性改革”，強調“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續增長動力，推動我國社會生產力水平實現整體躍升”。此后，黨中央國務院多次對供給側結構性改革進行研究并作出決策部署，進入“十三五”以來，以“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”為重點的供給側結構性改革全面推進，社會各方高度關注，各地積極制定出臺相關政策措施，以經濟新常態為背景、以新發展理念為指導、以供給側結構性改革為主線的政策框架迅速形成，逐步明晰。水利是公共產品和公共服務的重要范疇，也是供給側結構性改革的重要內容，中央有關供給側結構性改革的決策部署，對水利改革發展提出了新的要求。

1.1 對增加水利公共產品有效供給提出要求

從供給側結構性改革任務看，深入推進“三去一降一補”和農業供給側結構性改革，著力振興實體經濟，優化區域發展格局，推進新型城鎮化，加快推進關鍵性改革，都與水利息息相關，需要發揮水資源的引導約束功能和水利的支撐保障作用。從擴大有效投資需求看，增加水利投資當前能拉動需求、長遠能改善供給，具有很強的乘數效應、結構效應，是激活有效需求的重要措施。從生態文明建設要求看，需要增加優質生態產品的有效供給，發展綠色產業，引領綠色消費，為經濟發展創造新需求、拓展新空間、打造新優勢。為此，必須圍繞深化供給側結構性改革，在補短板、破瓶頸、夯基礎、增后勁上下功夫，切實增強水工程、水資源、水環境等公共產品的供給能力，提高水利公共服務水平，提升國家水安全保障水平。

1.2 對優化水資源開發利用結構提出要求

供給側結構性改革要通過各類資源、要素配置和主體的改革創新，實現資源優化配置，提高全要素生產率。水資源是國民經濟發展的戰略性資源，也是生物生存不可或缺的環境資源，具有很強的稀缺性和不可替代性，水資源的利用方式和效率對經濟發展方式具有深刻影響，在很大程度上關系著供給側結構性改革的質量和效果。推進水利供給側結構性改革，必須對水資源進行優化配置、合理開發、高效利用、全面節約和有效保護，利用水資源節約保護的“倒逼機制”，推進經濟結構調整和發展方式轉變，更好推動形成更加符合市場導向的經濟結構和生產方式。

1.3 對創新水利發展體制機制提出要求

供給側結構性改革本質就是一場改革，其核心是堅持處理好政府與市場的關系，通過改革破除經濟發展長期積累的體制機制問題，激發經濟增長的內生動力。其中，行政審批制度改革、財稅體制改革、投融資體制改革等事項都和水利具有密不可分的聯系。推進水利領域的供給側結構性改革，也必須把體制機制改革作為加快水利改革發展、提高水利公共服務水平的重要舉措，針對水利供給側的關鍵領域和環節，著力推進水利投融資、水利建設和管理等方面的改革攻堅，使水利發展更加充滿活力、富有效率，讓水利改革發展成果更多更公平惠及全體人民。

2 當前水利供給側改革發展的現狀及問題分析

水利是基本的公共產品和民生福祉，加快水利改革發展必須在供給側和需求側兩手發力。在供給側，主要通過工程建設、技術改造、體制機制改革等多種手段，履行好防洪、灌溉、供水、生態等多種公益性職能，滿足國民經濟發展和人民群眾生產生活的需要。在需求側，主要是針對供水、灌溉、生態等方面的公共產品和公共服務，綜合運用行政、技術、經濟等措施，有效調節經濟社會發展需求，提高水公共產品的利用效率和效益。近年來，隨著中央先后做出加快水利改革發展、保障國家水安全、推進節水供水重大水利工程等系列決策部署，水利改革發展取得了重要進展和成績，其中在供給側主要體現在以下5個方面。

2.1 水工程供給體系不斷完善，水安全保障能力有效提高

堅持確有需要、生態安全、可以持續的原則，通盤考慮172項重大水利工程建設布局，西江大藤峽、淮河出山店、陜西引漢濟渭等重大工程陸續開工建設，大江大河大湖治理加快實施，南水北調東中線一期工程全面通水，一批引調水工程和水源工程相繼建成運行，現代水利工程體系進一步完善。中小河流治理、小型病險水庫除險加固等防洪薄弱環節加快建設，以堤防、水庫、蓄滯洪區等為重點的大江大河干流防洪減災體系基本形成，水安全保障能力進一步提高。

2.2 農村水利供給不斷增加，民生水利短板有效補齊

針對事關人民群眾切實利益和經濟社會發展的安全飲水問題，“十二五”期間，全面解決規劃2.98億農村居民和4 133萬農村學校師生飲水安全問題，農村集中式供水受益人口比例由58%提高到82%，農村自來水普及率達到76%，超額完成農村飲水安全任務。農田水利基礎設施持續加強，新增農田有效灌溉面積500萬hm2、改善灌溉面積1 866.67萬hm2，發展高效節水灌溉面積800萬hm2，全國農田灌溉水有效利用系數從2011年的0.51提高到2016年的0.54，為全國糧食產量連年增長提供了有力支撐。

2.3 供水管理水平不斷增強，水資源利用效率大幅提升

以實施最嚴格水資源管理制度為主線，建立用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污控制“三條紅線”指標體系，并逐級分解到省、市、縣三級行政區，作為強化水資源水環境承載力剛性約束的重要依據。健全規劃和建設項目水資源論證制度，嚴格執行取水許可制度，加強計劃用水管理，強化用水定額管理。開展最嚴格水資源管理考核，考核結果向社會發布，并作為地方領導干部綜合考核評價的重要依據。“十二五”末，全國實際用水總量 6 103億m3，低于6 350億m3控制指標，以用水總量的微增長支撐了經濟社會持續健康發展。

2.4 生態文明建設加快推進，水生態產品供給持續增加

針對經濟社會發展進程中出現的水生態、水環境問題，大力實施水土保持生態建設，加強坡耕地綜合整治和生態清潔小流域建設，每年新增水土流失治理面積5.45萬km2，整治坡耕地26.67萬hm2。積極推進京津冀“六河五湖”綜合治理和生態修復，加強長江經濟帶水生態空間管控，推進河北等地下水超采區綜合治理。強化黃河等流域水量統一調度，實施江河湖庫水系連通和重點河湖濕地生態補水，水資源水環境承載能力得到提升。

2.5 水利供給側改革深入推進，水利體制機制逐步完善

堅持把政府該管的事情管嚴管好，同時注重發揮好市場機制作用，建立健全水利供給側管理制度體系。全面推行并落實河長制，加快建立健全以地方各級黨政主要領導負責制為核心的河長體系。加快水行政審批職能轉變，提高水行政管理效率和質量。創新水利投融資體制機制，鼓勵社會資本參與水利建設，一批水利PPP項目有效落地實施，非財政資金在水利建設投資中比重進一步提高。深入推進農業水價綜合改革，加快建立符合市場導向的水價形成機制。加快推進水權水市場建設，中國水權交易所掛牌運營，促進水資源在更大區域內實現優化配置。

同時也要看到，受我國國情水情和水利發展階段等因素影響，當前水利改革發展還存在一些薄弱環節，特別是與經濟新常態下中央推進供給側結構性改革的要求相比，水利作為補短板、擴大有效投資需求的重要領域，許多方面亟待進一步加強和完善。比如，重大水利工程建設任務依然繁重，存在前期工作、資金保障、投資來源渠道單一等制約因素；水資源管理“三條紅線”倒逼作用尚未充分發揮，水資源利用效率和效益不高，水資源承載能力剛性約束有待進一步加強；創新水利投融資機制、農業水價綜合改革、國家水權制度建設等改革任務落實有待檢驗和修正，改革攻堅力度需要進一步加大。

3 深入推進水利供給側結構性改革的重點舉措

今后一個時期，推進水利供給側結構性改革的總體思路是：深入貫徹落實新時期中央加快水利改革發展系列決策部署，緊緊圍繞供給側結構性改革的中心任務，堅持問題導向，正確處理好水利供給與需求的關系、政府與市場的關系、總量與結構的關系、生態與發展的關系，加快完善水利基礎設施網絡，補齊補強民生水利短板，積極推進水生態文明建設，健全水利公共管理和服務體系，不斷提高水利公共產品供給能力和公共服務水平，著力構建與全面建成小康社會相適應的水安全保障體系。重點舉措主要包括以下幾個方面。

3.1 以補齊補強水利短板為重點，完善水利基礎設施網絡

針對防洪、供水、灌溉、生態等領域的薄弱環節，全面加強水利基礎設施建設，補齊水利發展的功能短板。

a. 補齊防災減災短板。在加快推進大江大河大湖治理和流域骨干控制性工程建設的同時，重點抓好中小河流治理、小型病險水庫除險加固、重點區域排澇能力建設、農村基層防汛預報預警體系建設以及城市易澇點整治等薄弱環節建設，補齊事關人民群眾生命財產安全的防災減災短板。

b. 補齊供水安全保障短板。有序建設一批重點水源工程和引調水工程，積極推進江河湖庫水系連通，大力提高區域水資源調蓄能力、供水保障能力和水環境承載能力，切實解決好重要經濟區和城市群的資源性、工程性、水質性缺水問題，補齊事關經濟社會持續健康發展的供水保障短板。

c. 補強農業節水工程短板。充分考慮農業由總量不足轉變為結構性矛盾的變化趨勢，把農業節水作為主攻方向納入農業供給側結構性改革任務框架，大規模實施農業節水工程，完善農業節水政策、技術和產品標準體系，提高水土資源利用效率和效益。

d. 補強農村飲水安全保障短板。在全面完成農村飲水安全建設任務的基礎上，綜合采取改造、配套、升級、聯網等方式，進一步提高農村集中供水率、自來水普及率、供水保證率、水質達標率，補齊補強這塊事關群眾健康和生產生活的民生短板。

3.2 以優化水資源配置結構為重點，強化用水紅線管控

牢固樹立“在水資源上過緊日子”的思想，強化水資源紅線管控，深入落實最嚴格水資源管理制度，全面加強節水型社會建設。

a. 強化“三條紅線”管理，嚴格落實水資源開發利用總量、用水效率和水功能區限制納污總量“三條紅線”，實施水資源消耗總量和強度雙控行動。加強相關規劃和項目建設布局水資源論證工作，對取用水總量已達到或超過控制指標的地區，暫停審批新增取水，強化水資源開發利用剛性約束。

b. 強化用水定額管理，完善重點行業、區域用水定額標準。嚴格水功能區監督管理，從嚴核定水域納污容量，嚴格控制入河湖排污總量。

c. 強化最嚴格水資源管理考核，把節水作為約束性指標納入政績考核，在嚴重缺水的地區率先推行，保障最嚴格水資源管理制度有效落實，以用水方式轉變倒逼產業結構調整和經濟布局優化，實現水資源管理供給側結構的“帕累托改進”。

3.3 以增加生態產品供給為重點，推進水生態文明建設

牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，堅持山水林田湖統籌，加快推進生態文明建設，增加生態產品的有效供給[6-7]。

a. 科學確定和維持河湖生態流量?？茖W確定重要江河湖泊生態流量和生態水位，將生態用水納入流域水資源統一配置和管理，維持重要河湖、濕地及河口基本生態需水，重點保障生態基流。

b. 加強水土保持生態建設。堅持預防為主、防治結合，注重封育保護和自然修復，加強重要江河源頭區、重要水源地和水蝕風蝕交錯區，以及老少邊窮等重點區域水土流失防護和治理。實施清潔小流域建設，加強坡耕地、侵蝕溝及崩崗綜合整治。

c. 嚴格河湖生態空間管控。劃定河湖管理和保護范圍，加強河湖水域岸線保護，嚴格限制占用水域，系統整治江河流域，有序推動河湖休養生息，保護和恢復河湖生態系統及功能。通過退耕還湖還濕、退養還灘、封育保護、水源涵養等措施，強化重要生態功能區、江河源頭區、自然保護區生態保護。

d. 加強地下水保護和超采區綜合治理。嚴格地下水水量和水位雙控制，綜合采取劃定限采禁采范圍、水源置換、休耕、試行退地減水等措施，對地下水超采較嚴重的京津冀晉等地區開展地下水超采區治理與修復，壓減地下水超采量，逐步實現地下水采補平衡。

3.4 以改善水利投資結構為重點，創新水利投融資機制

考慮今后一段時期水利投資需求規模仍將“居高不下”，水利投資以財政為主、來源渠道相對單一等特點，加快完善水利投入穩定增長機制，為大規模水利建設提供資金保障[8]。

a. 完善公共財政水利投入政策。積極爭取增加中央預算內水利投資規模，同時調整優化政府投資結構，中央預算內固定資產水利投資更多向重大水利工程、民生水利工程及中西部和貧困地區傾斜，地方財政資金優先保證列入中央投資計劃的重大水利建設項目和民生水利項目。

b. 落實水利金融支持相關政策。繼續推動建立水利政策性金融工具，加大中央和地方財政貼息力度，為水利工程建設提供中長期、低成本的貸款。積極協調金融監管機構，進一步拓寬水利建設項目的抵(質)押物范圍和還款來源。

c. 鼓勵社會資本參與水利建設。針對當前社會資本參與水利建設存在的不愿進、不敢進和操作經驗不足等問題，進一步研究完善投資補助、財政補貼、貸款貼息、收益分配、價格支持等優惠政策，加強服務與監管，促進社會投資經營主體更好參與水利建設運營。

3.5 以提升水利管理能力為重點，深化重點領域改革

針對水利體制機制中的薄弱環節，深化水利重點領域改革，著力推進水治理體系和能力現代化。

a. 增強國家水治理能力。建立健全以地方各級黨政主要領導負責制為核心的河長體系，落實地方河湖管理保護責任，加強績效考核和責任追究，采取針對性措施解決河湖管理保護中的突出問題。

b. 提高水資源市場化水平。把產權制度和價格機制作為水資源管理的有效手段，通過穩步推進農業水價綜合改革，加快建立健全水價形成機制，促進節約用水和水利工程良性長效運行。開展水流產權確權試點，健全水權配置體系和交易制度，探索多種形式的水權流轉方式，提高水資源利用效率和效益。

c. 增強水利建設管理能力。因地制宜推行水利工程項目法人招標、代建制、設計施工總承包等模式，實行專業化社會化管理。推動管養分離和政府購買服務，提高水利工程建設和管理的專業化、市場化和社會化水平。健全基層水利服務機構，加強農民用水合作組織和專業化服務隊伍建設，強化基層水利隊伍建設，切實提高基層水利建設、管理和服務能力。

d. 增強依法治水能力。加快出臺《節約用水條例》《地下水管理條例》，推進河道采砂、流域管理、農村飲水安全保障、水權交易管理、農村水電等重點領域立法，開展《水法》《防洪法》修訂前期研究，完善與水利供給側改革相適應的水法規體系。

[1] 王忠法.改革體制創新機制促進基層水利健康發展[J].中國水利，2007(19)：10-12.

[2] 高軍明，盧明.緊緊圍繞水利建設存在突出問題在落實供給側結構性調整中補齊短板[J].河北水利，2016(6)：12-13.

[3] 范恒山.推進水利供給側結構性改革[J].中國水利，2017(18)：4-6.

[4] 陳堅.加快推進云南水利供給側結構性改革的認識與實踐[J].中國水利，2016(22)：1-3.

[5] 郭利君.供給側結構性改革視角下加快農村水利建設的思考[J].水利發展研究，2017(10)：21-23.

[6] 陳明忠.明確目標突出重點加快推進水生態文明建設[J].中國水利，2013(6)：7-9.

[7] 馬建華.推進水生態文明建設的對策與思考[J].中國水利，2013(10)：1-4.

[8] 李泉，劉燕平.我國農田水利發展與投融資機制創新[J].山東農業科學，2013，45(1)：147-151.