關于我省地稅系統內部控制機制建設的思考

□張東霞

稅務部門內控機制是指稅務機關通過加強內部行政管理和稅收執法全過程的協調和監督，確保正確執行稅收政策法規、提高稅收工作效率、防范稅務管理和行政管理風險的一種工作機制。作為國家財政收入集聚和調節分配政策的直接執行者，加強和完善稅務部門內控機制建設，是打造科學、高效、規范、廉潔的稅務干部隊伍，推動黨風廉政建設和制度建設，防范稅收執法和稅務部門行政管理風險的重要保證。隨著全國稅務系統深入推進集制度、流程、信息、監督“四道防線”于一體的內部控制機制建設，內控工作也正在成為新形勢下提高我省地稅部門公共服務效能和內部治理水平的有力切入點。

一、開展內控機制建設的必要性研究

稅務部門相對于一般行政事業單位有著獨特的工作特性特點，決定著稅務系統必須組織和實施好內控，以進一步防控風險、優化服務、提升形象。主要概括為以下方面：

（一）管理層級多。地稅系統自省局以下實行地方政府和上級稅務機構的雙重領導。相比其他行政機關，管理層級多，條塊關系共存，容易引發雙向信息傳遞風險。

（二）隊伍規模大。我省地稅系統是行政主管部門中所轄人員最多的單位之一，機構龐大、人員眾多的情況,容易引發思想認識不一致、政策理解不一致以及行動步調不一致的風險。

（三）工作責任重。稅收是實現國家財政收入的主要手段，也是實行經濟宏觀調控和調節收入分配的重要方式，對完善國家治理具有基礎性、支柱性和保障性作用。稅收還直接關系著公民的切身利益，稅制改革、稅收執法、納稅服務等工作越來越受到公眾的關注。

（四）執法風險高。稅務部門直接面對納稅人，是真正的“窗口單位”，執法事項存在“點多線長面廣”的特點，在稅務征收、管理、稽查過程中，執法風險點不可避免。

二、我省地稅系統內部控制工作現狀

山西省地稅系統以省市督察內審部門全面承接內控機制建設日常管理工作為契機，有序組織推進內部控制工作。

（一）組織機構保障方面。各級地稅機關均成立了內部控制工作領導小組，實行內控“一把手”負責制，建立聯席會議制度，配備內控專人專崗，構建起了“內控領導小組全面抓，主要領導親自抓，分管領導具體抓，管理部門和主責部門各盡其職”的集智聚力共治格局。全系統各單位、各部門共確定承辦內控建設工作人員（兼職）428人，其中，省級26人，市級22人，縣區（分局）380人。

（二）制度體系建設方面。在轉發稅務總局《全國稅務系統內部控制基本制度（試行）》、《全國稅務系統內部控制管理制度（試行）》和《全國稅務系統應用軟件內控內生化管理制度（試行）》等總綱性制度的同時，省局制定出臺了《山西省地稅系統稅務稽查風險內部控制制度（試行）》等9項專項制度和操作指引文檔，涵蓋稅收法規、政策制定、征管、納服、稽查和人事、財務管理、政府采購與政務管理等各工作領域，經省局內部控制工作領導小組集體審議后通過，于2017年11月1日正式施行。市、縣級地稅機關正在按照專項制度和操作指引的要求，結合本地實際，明晰崗位職責，細化工作規程。

（三）信息技術支撐方面。按照稅務總局“制度+科技”要求的技術參數指標，完成內控監督平臺上線的基礎軟硬件環境配備及上線前培訓的師資培訓；完成對金稅三期上線后仍在繼續使用的所有稅收業務軟件和行政管理業務軟件的內控內生化控制情況、軟件運行情況、風險控制結果及內生化改造計劃的調查摸底和內控總體評價。

三、推進內控機制建設的困難與挑戰

（一）思想認識不夠統一。一些單位缺乏把內控機制建設融入日常稅收管理和行政管理各環節的意識，不同程度地存在重管理輕防控的現象；有的部門將崗責風險單純歸結為操作失誤風險，沒有真正從內控機制的角度查找廉政風險點和執法風險點；還有一些稅務干部對內控制度的理解接受程度不夠深入，存在“事不關己論”思想，認為內控是單位、部門領導或是紀檢、巡視、督審等部門的工作，未能在工作中發揮好內控作用。

（二）落地基礎仍較薄弱。一是協作機制方面。內控工作是一項需要各個層級、各個部門和全體干部全面參與的全局性、系統性工程，需要加深部門之間、各業務環節之間的科學性制衡設計，形成綜合防御、合力凝聚的控制監督良性互動局面。二是制度落實方面。部分單位存在照本宣科、照搬其他單位做法，未能按照內控建設工作要求，認真梳理本單位業務流程，查找風險點和薄弱環節，有針對性地制定有特色的內控建設措施并融入日常管理，制度的執行依賴基層干部的自覺，沒有真正起到全面覆蓋、認真落實、有效防控風險的作用。三是考評追責方面?？己斯ぷ鞫ㄐ耘c定量的依據不夠明確，過錯認定與責任追究方式不夠明確，影響了內控建設工作的實際成效。

（三）技術支撐仍顯不足。稅務總局內部控制監督平臺上線運行之前，信息化手段在稅收業務與行政管理風險防控中的運用仍不夠到位，軟件內控內生化工作仍需加強評估研判。

四、推進內部控制機制落地的對策探討

在深入推進稅務系統內控機制建設的落地中，建議需關注三方面關系。

（一）頂層設計與實踐落地的關系

1.組織到位。稅務總局已經明確了內控機制建設的“一把手”負責制，各級地稅部門應根據內部控制基本制度（試行）清晰界定內控管理部門和各主責部門的職責分工，進一步完善健全多層級組織保障體系，初步形成“全面覆蓋、全員參與、全過程、全方位”的內控運行閉環，積極推動內控主體責任落實到位。

2.管理到位。目前，稅務總局制定內控基本制度、管理制度及10個專項制度和省局制定的9個專項制度及操作指引，基本實現了對于稅務工作“面”上的全覆蓋，但在落地過程中，還需要基于工作實際進行屬地化的細化補充。各級地稅部門應考慮從制度設計、手段適宜性、執行效果等方面進行深入剖析，推行崗位運行流程規范化，選配業務骨干負責內控管理，理清省、市、縣三級分層管理脈絡，明確相應崗責要求；同時加快探索各專項制度的“山西地稅版”操作規程，為內控專項制度有序推進落實打好基礎，形成橫縱互聯、縱合橫通的內控管理網絡。

3.契合實際。要堅持問題導向和目標引領，從梳理風險防控關鍵點入手，著力防范具有代表性、高發易發的風險點，著力重點關注稅務干部最關心、最顧慮的問題，重點關注“非金三”崗位風險防控機制建設，對照業務流程、權力運行軌跡橫縱雙線并行開展風險點自檢，進一步核查金稅三期所有業務內控內生化有效性，逐一驗證風險指引與現行業務崗責、流程的適配程度，處理好一般和重點之間的關系，優先防控高風險事項，進一步修復漏洞，確保整個防控系統“活”起來。

4.強化考核監督。堅持以績效考核為指揮棒，通過有效監督發現內控機制運行過程中的問題，并及時采取措施糾正偏差，確保內控機制有效運行。

（二）全局內控與部門職責的關系

稅務系統內控是全面內控，內控監督平臺不僅內控管理部門用，業務主責部門也要用，具體到其中的內控子系統而言，更多的需要業務主責部門使用。因此，處理好主責部門和管理部門的關系、處理好“上控”和“下控”的關系、處理好疑點核查和督察內審的關系尤為重要。

1.強化宣傳動員。要充分調動業務主責部門的積極性，在明確主責部門職責的基礎上，內控管理部門做好培訓、輔導工作，幫助主責部門起好步。在干部隊伍中強調要以新視野、大格局和長遠眼光認識內控工作的重要性和必要性，持續深化宣傳教育。通過多種形式、利用新媒體擴大對內控工作的宣傳覆蓋面和影響力，營造內控氛圍，培植內控文化，激發行為自覺，引導各單位實現從“要我控”到“我要控”的思想認識上的轉變。

2.明晰職責分工?？偩謱用妗肮芸亟Y合”的二元組織架構體系基本理順，效果正在逐步顯現。省局以下層面，研究好、研究透主責部門與管理部門之間的關系，是推動內控工作良性互動的根本所在。應充分考慮合理分解職責與工作量，督察內審部門作為內控工作的管理部門，負責組織、協調、推動工作；各業務部門作為主責部門，在內控建設和實施中起決定性作用。全國內控試點單位的經驗表明，只有主責部門積極參與，積極作為，內控機制建設才能順利推進。

3.注重任務分配。省、市、縣三級的落地任務各有側重，省局要充分發揮主導作用，多承擔制度整合等工作，發揮示范帶動作用，減輕基層負擔；同時鼓勵基層創新，自上而下推動內控工作的落實，更加契合基層實際，打消各級思想顧慮，激發活力和動力。

4.重視疑點核查?？偩謨炔靠刂票O督平臺已經開發完成，正在部署全系統的全面推廣上線。平臺上線后，各級地稅部門應充分利用平臺掃描疑點，發現問題，有針對性地開展督察審計工作；基層單位可以利用平臺疑點篩查功能，前端性地核查化解執法和管理風險。既要不斷拓展監控的覆蓋面，也要突出重點，著力抓好重點領域、重點事項、重點風險防控，循序漸進地向縱深發展。

（三）信息支撐與防控到位的關系

1.加大內控內生化覆蓋。內控要有生命力，要有力度，就一定要實現內生化。內生化的基本要求是把風險防控內置在工作制度、工作流程和工作軟件之中，實現內控功能的內生化。內控不是對于稅收業務流程的簡單重復，也不是對現有制度的顛覆，而是內生依附于稅收業務，并通過信息反饋形式發現現有制度的缺陷和不足，以實現稅收業務制度體系的不斷改進和完善。

2.用好用足平臺補充防控。平臺上線運行后，要多用多試，優化平臺功能，完善平臺指標。一方面對內生化的情況進行管理和監督，一方面也利用平臺實現相應的防控功能，對于在主體業務軟件中沒有內生化而又應該防控的風險，運用平臺進行補充防控。應鼓勵各單位多在補充防控上下功夫，把平臺的功能充分發揮出來。同時，依托平臺繼續實施以數據分析為先導的信息督察模式，加大執法風險數據的推送、應對及反饋的監督力度，探索科學高效的遠程督察模式，強化廉政數據源管控，增強科技防控能力，推動內控治理現代化。

3.做好技術支持保障。信息內控對技術支持保障工作提出了很高的要求。要采取內部挖潛、外部借力、點面結合的方式協同推進工作。既保障前期上線平穩，又為后期運維培育專業人才，同時提高廣大稅務干部主動應用信息平臺應對風險消除隱患的主動性和能力，真正構建起適合本系統特色的內控體系。

五、內部控制工作的機遇和展望

隨著全國稅務系統內部控制工作的全面展開，我省地稅內部控制工作還有著很大的潛力與發揮空間。

（一）全面從嚴治黨新格局的重要環節。通過構建制度防線、流程防線、信息防線、監督防線“四道防線”，將單項分散的內控措施整合到內控機制建設中，將各級地稅機關黨組的主體責任、各職能部門的管理與監督責任分解到崗、落實到人，形成各部門各層級分工負責、系統運作、整體協調的內控聯動機制，能夠成為打通風險事前提醒、事中控制、事后監督的全流程管理鏈條、落實全面從嚴治黨和黨風廉政主體責任體制化、機制化的有力抓手。

（二）提升稅收治理能力的重要手段。在當前全面貫徹落實黨的十九大精神、服務資源型地區經濟轉型發展與“放管服”改革的新局面、新任務下，內控機制建設正在成為服務“帶好隊、收好稅、造環境、促轉型”中心工作，確?！度《悇障到y優化稅收營商環境服務經濟轉型發展實施意見》（晉地稅發〔2017〕118號文件）落地扎根的有力依托。通過編織“橫縱覆蓋、一體運作”的稅務工作風險防護網，能夠確保各級部門在出活、出彩、出亮點的同時，做好防問題、防漏洞、防風險的扎實保底，為提高我省地稅公共服務效能和內部治理水平、推動實現稅收現代化目標提供積極的保障。

（三）有效推進依法治稅的重要力量。依法治國是當前我國實現國家治理體系和治理能力現代化的基本方略。地稅部門作為國家重要的經濟執法部門，隊伍大、戰線長、管理層級和執法環節多，風險管理壓力較其他部門重。將內控理念融入稅收執法與行政管理之中，形成源頭防控、實時糾正、全程留痕、及時跟進的內控管理機制，從內部做起，從基礎做起，使內部監督挺在外部監督前面，變被動應對為主動防控，能夠有效防控、緩解各級執法風險壓力，堵塞漏洞，消滅“蟻穴”。

（四）強隊伍優管理的重要保障。習近平總書記在十九大報告中指出，堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重。省地稅局黨組提出了“帶好隊、收好稅、造環境、促轉型”的中心工作思路，其中“帶好隊”是根本前提，“善待”隊伍一方面是為干部職工創造良好的工作生活條件，另一方面“嚴管”是最好的“善待”。內部控制監督正是各級黨組治稅管隊、嚴管善待干部隊伍的重要手段。以內控制度與操作指引明確“可為”與“不可為”，以內控監督平臺發現風險、立行立改，減少隊伍“越線”“觸電”風險，治未病、保平安，是從根本上保護干部、維護稅務干部隊伍形象的機制性保障。