中國共有產權房政策的創新與爭議

朱亞鵬

我國住房領域面臨供求失衡、投資過熱、房價高企、居民負擔能力不足、住房分化等問題，部分地區甚至存在地產泡沫風險。作為回應，中國政府一方面采取各種手段對房地產市場進行干預、調控，另一方面也在探索各種住房保障模式，滿足城市居民的住房需求。除住房公積金制度外，政府先后推出廉租房、經濟適用房、限價房、公租房、棚戶區改造等政策措施，幫助不同收入群體實現住有所居。總體而言，以2010年公租房政策的提出為標志，我國住房保障體系逐漸從推動住房自有（鼓勵居民購房）過渡到以租賃保障為主，公共租賃房成為住房保障的主要形式。這種政策調整是對政府過去“片面推動住房自有以拉動經濟增長”做法的修正，具有一定的合理性。然而，我國居民仍普遍擁有較強的“住房自有”傾向，因而面對中國房價的居高不下，很多中低收入家庭仍然希望通過國家的支持實現其擁有住房的夢想。

共有產權房政策是中國住房保障制度的重要創新。早在2007年，江蘇淮安等地就開始試行政府與保障對象共同擁有住房產權的保障模式改革。不久，上海市也開始通過共有產權的方式完善經濟適用房制度。地方性的政策試驗逐漸得到中央的關注與回應，住房和城鄉建設部（以下簡稱“住建部”）多次發文要求推進共有產權房政策改革試點。2014年4月，北京、上海、深圳、成都、淮安、黃石6市被確定為共有產權住房改革的試點城市。上海市不斷完善共有產權房供應、分配、管理等方面的制度和實施細則，持續取得階段性成果。北京市也于2017年正式推出共有產權房政策，提出5年內供應25萬套共有產權住房的目標。同年9月，住建部出臺文件，明確支持北京和上海開展共有產權房試點改革，要求兩市進行制度創新，形成可復制、可推廣的經驗。可見，作為一種新的住房保障模式，共有產權住房政策在中央部門的支持下開始在各地推廣和擴散。

作為一種滿足較低收入家庭住房需求的住房保障模式，與其他保障形式相比，共有產權住房有何優點？可能對中低收入家庭產生什么影響？在完善我國住房保障制度方面，這種模式意義何在？本文主要對上述問題作出回應。文章首先考察中國共有產權住房政策提出的背景和發展歷程，然后分析共有產權房在滿足城市居民住房需求、完善住房占有模式與推動資產建設方面的優勢和創新，同時探討共有產權房實施可能出現的爭議與不足。文章最后討論共有產權住房對完善我國住房保障制度的意義，并指出未來的研究方向。

一、共有產權住房產生的背景

1998年全面住房改革以來，中國住房的貨幣化改革和政府鼓勵住房自有的政策推動了房地產市場的快速發展，房地產業進入了黃金發展期。然而，由于我國住房政策長期過分強調住房的經濟政策維度、忽視了滿足住房需求的社會政策維度，住房市場出現了住房供應效率與住房公平雙向缺失的現象①參見岳經綸等：《中國社會政策》，格致出版社，2009年。。一方面，房價的持續高漲使得住房成為居民投機的重要渠道，從而導致了中國房地產投資過熱和房價穩升不降。與此同時，盡管中低收入家庭對商品住房的承受能力有限，但他們對于獲得住房的熱情卻未明顯降低。在這種情況下，住房成為壓在百姓頭上的“大山”之一；另一方面，以廉租房、經濟適用性住房為代表的中國住房保障體系的效果卻未能盡如人意。住房不公，以及由此產生的財富鴻溝成為社會不公平的重要表現，甚至有引發社會不滿，威脅社會穩定的危險②鄭功成：《中國社會公平狀況分析——價值判斷、權益失衡與制度保障》，《中國人民大學學報》2009年第2期。。

面對上述問題，中國政府一方面綜合運用稅收、金融、貨幣、土地等手段遏制房價增長過快的勢頭，使具有一定購買能力的居民能夠通過市場的手段獲得住房；另一方面，中國政府努力構建了以廉租房、經濟適用房為代表的保障性住房體系，力圖滿足中低收入群體住房需求。盡管這些措施解決了不少家庭的住房問題，但在制度設計和執行方面備受爭議。如，經濟適用房被批評為既不“經濟”又不“適用”，存在政策定位不清晰，住房存量和供應不足，政策執行中存在腐敗，住房分配不公等問題。廉租房政策則一直面臨資金不足、資金來源不穩定、覆蓋面過小、實施不力等問題。限價房同樣具有供應對象不明確、定價困難、收益分配公平性等方面的問題③朱亞鵬：《中國住房保障政策分析——社會政策視角》，《公共行政評論》2008年第4期。。由于住房政策實施過程存在著的上述問題，加之房地產開發企業的推動，住房保障政策發生了一些重要變化。2007年，經濟適用住房的目標群體從原來的“中低收入家庭”調整為“低收入家庭”，從原來的“只售不租”改為“以出租為主”，限制出售或者內部市場交易。經濟適用住房的出售要補繳土地收益和減免的稅費等。盡管經濟適用房供應對象和方式的重新界定有助于避免一些較高收入家庭通過購買經濟適用房的方式牟取利益，但其供應對象的縮小則造成了更多既無力直接進入私人市場購房，又不能享受經濟適用房補貼的“夾心階層”出現①朱亞鵬：《中國住房保障政策分析——社會政策視角》，《公共行政評論》2008年第4期。。由于在公平性方面存在一定的爭議，經濟適用房遭遇聲譽危機②張齊武、徐燕雯：《經濟適用房還是公共租賃房？——對住房保障政策改革的反思》，《公共管理學報》2010年第4期。。因此作為可以購買的住房保障形式，經濟適用住房政策逐漸淡出政府文件③陳杰、王文寧：《經濟適用房供應對商品住房價格的影響效應》，《廣東社會科學》2011 年第2期。。2010年 《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》的公布，標志著國家的住房保障形式開始由“只售不租”向“只租不售”轉變。2012年以后，經濟適用房、限價房等鼓勵中低家庭購買住房的保障政策日益式微。中國住房保障政策從“只售不租”到“只租不售”的轉變客觀上修正了住房保障過分強調住房自有、忽視租賃保障的弊端，有助于增強住房保障的針對性，提升公共資源使用效率，具有一定的合理性。然而，這種從一個極端到另外一個極端的調整同樣引發部分民眾的不滿。一些具有一定負擔能力的家庭并不滿足于租房，他們還是希望通過政府的幫助實現住房自有。因此，如何降低住房市場的準入門檻、幫助中低收入家庭滿足住房需求，使他們有機會分享房地產市場和經濟發展的成果，成為一些地方政府需要考量的問題。在這種背景下，共有產權房在一些地區應運而生。

二、共有產權住房的發展歷程

共有產權住房保障政策的出現是地方政府不斷干預房地產市場，幫助中低收入家庭解決住房問題、促進住房自有的新舉措。與其他公共政策領域的政策過程相似，共有產權房也經歷了地方自發創新、試點、經驗橫向和縱向推廣的過程④參見朱亞鵬：《住房制度改革：政策創新與住房公平》，中山大學出版社，2007年。。從2007年開始，共有產權房政策大致經歷了兩個發展階段。

（一）地方創新與橫向擴散（2007—2013）：從“淮安”模式到“上海”模式

共有產權房的探索始于江蘇淮安。2007年底，淮安商品房價格約為每平方3000元。雖然絕對價格不高，但是當時普通淮安家庭平均大約需要16.5年才能擁有一套90平米普通商品住房。嚴峻的住房保障形勢給經濟并不發達的淮安提出挑戰⑤參見鮑磊：《安得廣廈千萬間：“共有產權”的淮安模式》，江蘇人民出版社，2011年。。在這種背景下，淮安市開始探索新的住房保障模式。2007年8月，淮安市率先推出“共有產權住房”的概念，把原來“經濟適用房”建設用地由劃撥變為出讓，住房的供應分配由政府包攬包辦，變為政府和個人共同出資⑥江蘇省淮安市人民政府：《淮安：創新共有產權住房模式 構建新型住房保障供應體系》，住房和城鄉建設部官網：http://www.mohurd.gov.cn/dfxx/201412/t20141223_219862.html，2014年12月23日。。土地劃撥到出讓之間的價差，以及政府給予經濟適用房的相關優惠充作政府出資，形成政府在住房的產權份額。這樣一來，購買政府保障房的低收入家庭和當地政府就可以按不同產權比例共享居民所購住房的產權。在實際操作中，保障對象和政府之間可以按照7∶3或 5∶5兩種產權比例簽訂住房合同，共同申領《房屋共有權證》。此外，當購買共有產權住房的家庭收入高于政府規定標準時，只需交屬于政府產權部分房產的市場租金，無需向政府退回住房。個人和政府分攤付款的辦法使住房的產權得以量化，淮安市為滿足“夾心層”群體的住房需求找到了可行之道。

一經推出，淮安模式就引起了關注，并逐漸被推廣到其他地區①李煒：《江蘇淮安：探索共有產權經濟適用房》，《中國地產市場》2009年第7期。。2008年5月，江蘇省南通市開始著手試點“共有產權”模式的經濟適用房②江蘇省南通市房地產業協會：《南通試點“共有產權”經濟適用房》，中國建設報網：http://www.chinajsb.cn/gb/content/2008-05/05/content_242508.htm，2008年5月5日。。很快，湖北省黃石市也啟動“可租可售、租售并舉”的共有產權住房政策試驗③湖北省黃石市房地產管理局：《黃石：化繁從簡 創新住房保障機制》，湖北省住房和城鄉建設廳官網：http://www.hbzfhcxjst.gov.cn/Web/Article/2012/04/16/0839292400.aspx?ArticleID=18e5fd74-e9c2-4923-8265-3da2c3bbd 7f5，2012年4月16日。。

發軔于江蘇省的共有產權房政策在上海市得到進一步的規范和發展。盡管上海市從2010年才開始供應共有產權房，但在申請審核、產權份額設計、分配供應及后期上市等方面，上海市都發展出了新舉措④崔光燦、姜巧：《上海共有產權保障住房運作模式及效果分析》，《城市發展研究》2015年第7期。。上海的共有產權保障住房制度是一種半封閉式的運作，它壓縮了保障性住房的尋租空間，是對原經濟適用住房制度的完善。在具體運行中，政府讓渡出自己出資部分的住房使用權供住戶免費使用，但不允許居民回購政府持有的產權⑤參見虞曉芬、金細簪、陳多長：《共有產權住房的理論與實踐》，經濟科學出版社，2015年。。為使具體操作更加規范，上海市先后出臺了《上海市共有產權保障住房申請、供應實施細則》《上海市共有產權保障住房（經濟適用住房）準入標準和供應標準》《上海市共有產權保障住房供后管理實施細則》《上海市住房發展“十三五”規劃》等一系列文件，詳細規定、規范了共有產權住房的各項操作細節，并將申請流程電子化、公開化。在準入條件上，申請人不僅需要擁有上海本地城鎮戶籍，還要符合政府認定的住房困難和經濟困難的“雙困”標準。在供應標準方面，上海市共有產權房也比較靈活，調整了對部分申請對象的住房面積核算方式，有利于更好地解決他們的住房困難⑥上海市住房和城鄉建設管理委員會：《關于對部分共有產權保障住房（經濟適用住房）申請對象調整住房面積核算方式的意見》,http://www.pudong.gov.cn/shpd/news/20141015/006002_b58560cc-8afa-43ff-970b-73812eff1a62.htm，2014年10月17日。。

（二）政策創新與縱向推廣（2013—）：由中央推動的共有產權房政策

2013 年以來，共有產權住房成為中央政府深化住房保障制度探索的重點方向。2013年底，在全國城鄉工作會議上，住建部首次提出“探索發展共有產權房”。隨后，政府高層多次在公開場合呼吁地方政府探索和推廣共有產權房制度。2014年3月，李克強總理在政府工作報告中明確提出，要“針對不同城市情況分類調控，增加中小套型商品房和共有產權住房供應”⑦李克強：《政府工作報告（2014年）》，國務院官網：http://www.gov.cn/guowuyuan/2014-03/14/content_2638989.htm，2014年3月14日。。時任住建部副部長齊驥也表示，將選擇部分供需矛盾突出、房價壓力大的城市開展共有產權住房試點，以便摸索經驗、形成全面的指導意見⑧住房和城鄉建設部：《今年將開展共有產權住房試點》，人民網：http://finance.people.com.cn/n/2014/0307/c70846-24554194.html，2014年3月7日。。在《新型城鎮化規劃》招待會上，齊驥再次提出“要發展共有產權房”⑨陳杰：《從改革大視野看共有產權房》，《解放日報》2014年4月11日第11版。。同年，住建部把北京、上海、深圳、成都、淮安、黃石6座城市確定為共有產權住房試點城市①住房和城鄉建設部：《關于做好2014年住房保障工作的通知》， http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201404/t20140425_217777.html，2014年4月22日。。

此后，各地共有產權住房的探索進入新階段。2014年6月，江蘇省住建廳擬定《關于加快推進住房保障體系建設重點任務落實的通知》，要求完善經適房共有產權制度并在全省推廣②江蘇省住建廳：《共有產權房淮安模式破解買房難 有望全省推廣》， http://js.people.com.cn/n/2014/0704/c358232-21575204.html，2014年7月4日。；7月，四川省政府頒布《健全住房保障和供應體系專項改革方案》，要求探索建立共有產權住房制度③四川省人民政府辦公廳：《關于印發健全住房保障和供應體系專項改革方案的通知》， http://www.sc.gov.cn/10 462/10883/11066/2014/7/12/10307248.shtml，2014年7月10日。；年底，四川省德陽、宜賓，湖北省宜昌、秭歸等也加入共有產權住房政策試驗④湖北省人民政府：《探索共有產權住房有新進展 新增三城市作為省級試點》， http://www.hubei.gov.cn/zwgk/bmdt/201412/t20141219_601819.shtml，2014年12月19日。。2015年，湖北省政府擴大了共有產權房的覆蓋范圍，嘗試將農民工納入政策目標群體⑤湖北省住建廳：《關于解決農民工住房問題的指導意見》， http://www.hubei.gov.cn/zwgk/bmdt/201412/t20141219_601819.shtml，2015年7月1日。。上海市則在共有產權房的制度化、規范化方面繼續探索，于2016年先后頒布共有產權保障住房申請、準入、供應標準、后續管理等實施細則，并在《上海市住房發展“十三五”規劃》中進一步明確了共有產權住房的各項操作細節。2017年8月，北京市出臺《共有產權住房管理暫行辦法》（征求意見稿）和規劃《導則》⑥朱迅垚：《“共有產權房”打開社會流動新通道》，《南方周末》，2017年8月17日第8版。，標志著中國的共有產權住房試點取得新進展。地方政府的試點改革得到中央政府的肯定。2017年9月，住建部發布《關于支持北京市、上海市開展共有產權住房試點的意見》，明確肯定北京、上海兩地在共有產權住房政策探索中取得的成果，鼓勵兩地進一步創新，摸索出可復制、可推廣的經驗。

三、共有產權住房的制度創新

（一）住房保障模式創新：擴展保障范圍和形式

住房制度改革以來，我國住房保障主要有兩種形式：廉租房和經濟適用房。在過去的近20年中，中國的住房保障經歷了“只售不租”到“只租不售”的急轉彎。既有的住房保障模式備受爭議。廉租房主要針對同時遭遇經濟貧困和住房困難的最低收入家庭，供應量非常有限；經濟適用房是住房保障的主要形式，實行只售不租，目標是通過政府支持，推動中低收入家庭購房住房。房改初期，國家解決住房問題的重心是通過政策支持推動住房自有⑦賈廣葆、馬似鵬：《共有產權：經濟適用住房的新模式》，《城市開發》2007年第6期。。住房自有的產權政策也確實激勵了中國城市居民的住房消費，推動了地產市場的快速發展。但與此同時，也帶來了房地產業投資過熱，住房市場投機盛行、房價高漲等問題。購置住房超出很多普通家庭的負擔能力范圍，引發社會強烈不滿。為此，2010年中央政府推出公租房，逐步淡化了經濟適用住房政策。此后，又強調“租售并舉”和“租售同權”。 總之，住房“買”和“租”的“二分法”不能滿足不同群體差異化的住房需求，也未將“夾心層”群體納入到住房保障的政策視野。

作為一種住房保障的創新，共有產權住房能夠補充住房租賃和住房自有兩種產權模式的局限，為中低收入群體和“夾心階層”提供多樣化的住房選擇①劉洪玉等：《共有產權住房制度促進住房保障和供應體系建設》，《清華金融評論》2014年第5期。，并能夠打通住房保障與住房市場的割裂狀態。首先，共有產權房把“夾心層”納入住房保障的范圍，擴大了住房保障的覆蓋面，有助于解決中低收入群體的住房問題。其次，作為一種過渡性的產權占有模式，共有產權住房豐富了我國住房保障的途徑和形式。再次，共有產權房制度設計靈活，有利于目標群體家庭根據自身經濟條件和偏好選擇產權份額，滿足差異化、不同層次的住房需求②嚴榮：《完善共有產權住房體系建設研究》，《經濟縱橫》2015年第1期。。最后，通過政府資助，共有產權住房能夠與普通商品住房市場接軌，化解了經濟適用住房以劃撥土地的方式運作、與市場不接軌的弊端，有助于促進保障性住房與商品房市場的“無縫銜接”③《淮安探索“共有產權房”》，《人民日報》，2009年7月13日第19版。。

（二）社會保障方式創新：推動中低收入群體住房資產自有

通過政府與保障對象之間“共有”住房產權的創新，共有產權房有助于推動低收入階層實現“自置居業”，并經住房資產累積效應分享住房升值和經濟增長的成果。

眾所周知，住房是中國百姓家庭財富最主要、甚至是最重要的部分。是否擁有住房產權對普通家庭的財富積累和社會地位有著極為重要的影響。在一些西方國家，人們普遍相信，政府在促進公民實現擁有住房、積累住房資產的目標方面應該有所作為④Francis Mok, James Lee, "Just Housing Policy: Is There a Moral Foundation for a Homeownership Policy?" Housing Studies, 2013, 28(6).。在20世紀80年代新自由主義浪潮下，英美等國基于“以資產為本”的社會政策理論形成了“居有其屋”的觀念⑤Ray Forrest, False Promises? Home Ownership and Wealth Reconsidered, Urban Research Group-City University of Hong Kong on Cities Working Paper Series, 2015, WP No.1.。長久以來，美國都自我標榜“能讓大多數人都擁有住房”，政府采取多種公共刺激政策，如降低抵押貸款利率和增加公共基礎設施建設等，鼓勵年輕人攢錢購房。他們常自豪地說，60%美國人都有自己的房子⑥參見（美）理查德·佛羅里達：《你屬哪座城》，北京大學出版社，2009年。。中國也發生過相似的故事。20世紀90年代以來，中國政府開始鼓勵和強調住房私有化和社會化，力圖通過發展自有住房改善民眾的居住條件。在住房貨幣化改革過程中，政府將大量公有住房出售給私人，個人獲得的是完整的住房產權。有數據顯示，2002年，中國的住房自有率一度達到80%⑦鄭思齊、劉洪玉：《從住房自有化率剖析住房消費的兩種方式》，《經濟與管理研究》2004年第4期。。但隨著中國住房市場日益嚴峻，2003年以后，很多對住房產權有需求的群體無法再通過市場的手段滿足其“居有其屋”的夢想。伴隨著住房價格只升不降，越來越多的青年一代被排除在當今的住房市場之外。面對房價高漲的現實，他們很難實現住房的自有或積累住房資產，逐漸淪為“租房一代”⑧Kim Mckee, "Young People, Homeownership and Future Welfare," Housing Studies, 2012, 27(6).。

鼓勵住房自有的政策導向使各國政府獲得了廣泛的民眾支持。越來越多的人相信，擁有住房資產具有廣泛的經濟、社會和心理的積極影響和福利效果⑨John Doling, Richard Ronald, "Home Ownership and Asset-based Welfare: The Case of Belgium," Journal of House and the Built Environment, 2010, 25(2).。盡管有證據顯示，過高的住房自有率并非完全是一件好事，但仍有很多群體對住房產權具有極大的渴求。在這種背景下，在加快“建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”意義上，共有產權房政策無疑是重要的制度創新。擁有住房可以使房屋所有者培養出一種未來取向，讓事業正在起步的年輕人更容易展望未來，促進人力資本的發展，以及社會資本的積累，幫助低收入家庭跳出“貧困陷阱”。它是推動對住房產權有需要的中低收入者擁有房產的快速通道，也是實現社會階層向上流動的窗口①申衛星：《經濟適用房共有產權論：基本住房保障制度的物權法之維》，《政治與法律》2013 年第1期。。作為幫助受保障人擁有住房產權、享受住房附加值的一種手段，淮安等地的共有產權住房有助于受保障的中低收入群體享受上述福利。北京共有產權房政策規定，共有產權住房的購買者在可以滿足住房需求的同時，也有機會享受北京市優質的教育、醫療及其他公共資源和服務。這是打破社會流動固化的重要手段，對推動社會公平具有重要的示范效應②朱迅垚：《“共有產權房”打開社會流動新通道》，《南方周末》，2017年8月17日第8版。。

（三）住房產權分配創新：厘清產權比例，明確權益責任

相比于傳統的經濟適用性住房政策，共有產權房最大優點是產權明晰。一般認為，住房產權界定越明晰，資產被非法侵占的可能性就越小，房產的價值就越大③參見巴澤爾：《產權的經濟分析》，三聯書店，1997年。。對整個社會來說，住房權利的分配非常重要，它會影響到人們對自己住房所采取的行為，尤其是對住房進行的修繕和改善性投資，也會影響公共和私人部門之間的權利平衡④參見Shlomo Angel, Housing Policy Matters: A Global Analysis, Oxford University Press, 2000.。中國公有住房的制度和產權安排經歷了多次變動，在補貼出售、自建公助、合作建房、集資建房等保障方式下，各地住房產權出現了“有限產權、部分產權、全部產權”等多元結構⑤王紹孟：《淺議房改房屋產權多元化及其管理》，《房地產經濟體制改革》1998年第12期。。在一定程度上可以說，共有產權住房以分割產權份額的方式，兼顧了住房保障資源的消費和投資屬性⑥嚴榮：《完善共有產權住房體系建設研究》，《經濟縱橫》2015年第1期。。

經濟適用房和限價房政策曾在解決中低收入家庭住房問題方面發揮了一定作用。但由于產權界定不清，相關政策條例對房屋增值部分的利益歸屬規定模糊，經常引發爭議。如依照原《管理辦法》，購房者無須承擔財務風險，則客觀上會放大居民的購房需求，很多原本有能力購買商品房的群體，也涌入到經濟適用住房的隊伍之中⑦參見虞曉芬、金細簪、陳多長：《共有產權住房的理論與實踐》，經濟科學出版社，2015年。，從而引發了真正有需要的群體不滿。原有《管理辦法》對“有限產權”定義不明晰，不僅為地方政府尋租腐敗留下了空間，也為“與民爭利”、引發住房產權糾紛埋下了伏筆。例如，在2008年，廣州市政府以低于市價30%的優惠價格向符合條件的家庭供應限價房，并規定居民購買限價房后5年內不許上市交易，5年后交易時還要把房屋升值部分的70%補交給政府。這些規定引發了購房者的強烈不滿。

另外，共有產權住房的個人產權部分與普通商品房一樣，具有保值增值的功能，可抵押、可轉讓，并可將資產變為資本。它能夠與商品房市場接軌，可以實現住房商品性與保障性的統一，這都是傳統經濟適用房模式所不具備的。進一步看，由于產權規定清晰，當受保障人準備退出住房保障機制時，住房升值收益和轉讓程序也有據可循。

四、共有產權房政策的局限

共有產權房彌補了原有住房保障設計中的不足，降低了城市居民擁有住房產權的門檻，具有明顯的優點。然而在實踐過程中，共有產權房政策也暴露出不少問題。除普遍面臨的資金難題①張巍、王磊、王佳麗：《共有產權住房PPP融資模式應用研究》，《建筑經濟》2015年第6期。之外，圍繞共有產權住房政策的爭議主要包括：住房的資產效應及其所引發的公平爭議，住房市場下行風險，以及物業管理面臨困境等。

（一）資產效應及公平爭議

盡管不少研究強調，擁有住房能夠帶來各種經濟、社會和心理方面的積極效應，但住房產權能在多大程度上消解住房問題、促進經濟發展，則是存在一些爭議的。

在一定時期內，尤其是住房市場化早期，鼓勵住房產權自有確實是訴諸個人和家庭利益的“權宜之計”，但這并不意味著歷史上高度有效的政策仍然適用于今天。住房產權自有與當今社會勞動力的高流動性、高靈活性的需求有些不一致。有學者認為，住房自有的夢想屬于已經過去了的工業時代。當今時代，過分強調住房自有，會極大地限制人口流動。尤其是在城市化的進程中，隨著人口流動性的加強，單純依靠發展自有住房，無法滿足多樣化的居住需要。英國經濟學家安德魯·奧斯瓦爾德認為，住房所有權最終會束縛人們，從而阻礙人口尤其是中低收入群體的流動②Andrew Oswald, David Blanch flower, Peter Sanfey, "Wages, Profits and Rent-sharing," Quarterly Journal of Economics,1996, 111(1).。還有學者認為，住房占有方式從租賃轉到自有本身并不必然能夠帶來更大的權益。基礎設施和公共服務、住房權的立法、社區特征、社會保障等因素，都比擁有住房產權要重要得多③參見David Madden, Peter Marcuse, In Defense of Housing: The Politics of Crisis, Verso, 2016.。如果沒有穩定的收入來償還抵押貸款，或者不幸失去工作能力，那么走向住房自有的選擇，也可能意味著災難④參見David Madden, Peter Marcuse, In Defense of Housing: The Politics of Crisis, Verso, 2016.。

此外，鼓勵中等收入階層獲得住房資產的做法，理論上有擴大貧富差距的可能，因為這對低收入群體來說可能并不公平。毫無疑問，共有產權住房幫助部分中低、甚至中高收入群體解決了住房問題，但它畢竟也擠占了稀有的土地資源。只有在不同代際和橫向群體之中都能夠具有平等機會獲得住房資產的情況下，這類政策才是可持續的⑤John Doling, Richard Ronald, "Home Ownership and Asset-based Welfare: The Case of Belgium," Journal of House and the Built Environment, 2010, 25(2).。甚至還有學者認為，住房產權自有其實才是產生住房不公的首要原因⑥參見David Madden, Peter Marcuse, In Defense of Housing: The Politics of Crisis, Verso, 2016.。以資產為基礎的社會福利固然可以激發人們為未來付費的積極動機，但未能獲得住房產權的人，獲得產權的可能性將會更低。住房產權的自有既是住房不公的表現形式，又是其實現工具⑦參見David Madden, Peter Marcuse, In Defense of Housing: The Politics of Crisis, Verso, 2016.，在一定程度上甚至可以說，正是很多人的住房產權自有造成了他人的財富貧困⑧Ray Forrest, False Promises? Home Ownership and Wealth Reconsidered, Urban Research Group-City University of Hong Kong on Cities Working Paper Series, 2015, WP No.1.。

共有產權住房的功能定位是公平爭議產生的源泉。共有產權房如果能夠順利轉化為普通商品住房，那么中低收入家庭就有機會獲得財富增值的機會，實現參與分享經濟增長的紅利。這對購買到共有產權的家庭來說當然是重大利好，但是對于沒有申請到共有產權住房以及收入更低的城市貧困階層來說卻并不公平。因此，有學者認為，共有產權房只應該保“住有所居”，不應促“資產積累”。當然，無論是作為“保障住房”還是“政策性商品房”，共有產權房的功能定位應該放在具體城市規模和狀況下進行考量。如，以淮安等為代表的三四線城市，幫助受保障人獲得住房產權有利于助其實現“居有其屋”，上海市和北京市的共有產權房理論上不具有投機獲利的價值。

（二）市場不確定性與風險

與購買商品房一樣，購買共有產權住房的居民能夠享受房價上漲帶來的收益，但也必須承受房價下跌帶來的風險和損失。住房產權能否促進家庭財富的積累，在很大程度上取決于房價變化。只有房價不斷上升的情況下，住房所形成的個人和政府的產權收益才會增加；而一旦房價下降，則二者的產權收益都會下降，出現“一損俱損”的局面。這種邏輯關系很可能使地方政府失去調控房價的動力，甚至產生推高房價的積極性①燕農：《為共有產權房鼓掌尚宜慎重》，鳳凰網： http://finance.ifeng.com/roll/20090622/822453.shtml，2009年6月22日。，這樣就背離了住房保障的初衷。

與英國住房協會等社會組織作為產權共享者相比，中國地方政府在風險管控和管理方面都不夠靈活。理論上，中國政府缺少應對市場風險的能力和技巧，也缺少預防市場風險的內在動力和積極性。當住房市場處于下行期時，共有產權住房會面臨資產縮水所帶來的風險，而這種風險在政府和購買者之間的分擔具有不對稱性的特征。如，上海規定，如果購房人取得房地產權證未滿5年時打算購買商品房，則應當騰退共有產權保障住房，由政府指定住房保障機構回購，回購價格為原購房款加同期銀行存款利息。共有產權房購買滿5年時，購房人可以購買政府產權份額，也可上市轉讓。如果上市轉讓政府具有優先購買權，政府按照房源項目市場基準價格進行購買，市場基準價格由住房保障機構委托房地產價格評估機構參考相鄰地點、相近品質的商品房價格評估。政府未回購的住房，則進入樓市交易，交易后政府按約定比例分享收益。按此規定，政府的回購行為相當于政府對共有產權住房承擔原價收回的兜底責任，實際上是為房價“只漲不跌”的風險擔保。而如果房價持續上漲，則政府尋租行為難以有效避免②陳杰：《共有產權房的路該如何走》，《中國房地產》2014年第11期。。

（三）物業管理低效與立法缺失

公共住房管理一直是住房保障的難題。共有產權房如何有效管理必然成為影響政策實施和政策效果的巨大挑戰。據調查，在淮安約35%的保障對象對共有產權房保障小區的物業管理不滿意③劉遠勝、封海洋、孟月：《“淮安模式”共有產權住房全國試點工作完善與創新研究》，《統計與管理》2014年第12期。。共有產權住房涉及計劃、建設、買賣、租賃、后續管理等復雜事項，僅靠住房保障部門難以實現快捷、高效管理，需要專門的機構來負責④郜浩、吳翔華、聶琦波：《共有產權經濟適用房運作體系研究》，《工程管理學報》2011年第2期。。共有產權住房的物業定價、收繳、維護是該政策有效實施、取得良好政策效果所面臨的主要難點之一。在共有產權房制度下，購房人出資獲得房屋的部分產權，但卻擁有房屋的全部使用權。常見的做法是，政府放棄了對應產權比例的房屋使用權，也不要求對應產權比例的租金報償，但購房人需要承擔物業費，以及房屋所有的維修與管理費用。因此很多政府往往規定房屋的專項維修資金和物業管理費全部由購買家庭承擔。但隨著時間的推移，房屋修繕費用勢必會大幅上升，購房家庭是否有意愿和能力承擔不斷上漲的物業管理成本和責任？

共有產權房的管理困境之一在于，政府既很難承擔作為共有人的義務，也難以行使其權利。產權共有的雙方由于出發點不一致，必然會導致許多糾紛①謝增毅：《公共租賃住房法律問題初探》，《中國社會科學院研究生院學報》2011年第2期。。為了不侵害產權占比較少一方的權益，共有產權房的管理恐怕不能照搬資本多數決定的做法，但具體怎么操作，我國現行法律政策缺乏有關規定②鄧小鵬、莫智、李啟明：《共有產權住房處分中決議規則的選擇》，《現代管理科學》2010年第2期。。立法方面的空白會造成共有產權人在權利遭到第三方、甚至是政府方面侵犯時無處申訴，正當權益得不到有效保障的可能。此外，共有產權房涉及購房人與其他產權方之間的責任權利劃分，也需要進一步理順，并做到更加有法可依。

五、討論與結論

共有產權住房政策是我國住房保障制度的最新進展和制度創新。在解決住房問題、完善住房保障和住房供應模式、推動社會公平等方面，這一政策具有重要意義。

首先，共有產權房擴大了我國住房保障的覆蓋群體，回應了被市場排斥又無法獲得政府保障的夾心階層的住房需求。其次，共有產權房豐富了中國住房保障的方式和路徑，是我國住房產權方面的重要發展與創新。共有產權住房介于公共租賃和可負擔住房之間，是一種過渡性的、高度靈活的產權占有模式。它可以滿足中低收入家庭差異化的住房需求，有助于實現住房保障供給與保障對象支付能力之間的匹配和協調，是一種更加“精準”的住房保障模式。

再次，共有產權房豐富了中國的住房供應模式，彌補了住房消費階梯中缺失的環節，形成租賃保障、共有產權、市場租賃和市場購買之間的多層次住房供應和消費梯度。與此同時，這種政策模式也建立起了一種住房保障與住房市場對接、轉化機制，化解了以前住房保障與住房市場完全割裂的弊端。

最后，共有產權房不僅能夠有效滿足中低收入家庭的住房需求，還可以推動他們住房資產的積累，有助于縮小中國當前日益擴大的收入和財富差距，激勵購房者改變生活態度、積極工作，進而促進社會穩定和公平。同時，擁有房產也可以增加購房者心理和經濟方面的安全感，有助于形成對所在城市和社區的歸屬感。

共有產權住房意味著一種選擇和一個方向，而非一種最終解決辦法。最終的解決方法只可能是在堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位下，加快建立多主體供給、多渠道保障的住房供應和保障體系。作為對社會需求的一種回應和制度創新，共有產權住房政策具有明顯的優勢和特征，它解決了經濟適用住房尋租空間大的問題，掃除了“雙軌制”帶來的模糊地帶③參見虞曉芬、金細簪、陳多長：《共有產權住房的理論與實踐》，經濟科學出版社，2015年。。就住房占有模式創新來說，其在住房產權的“自有”和“沒有”之間創造了“共有”的新空間，有效連接了我國住房保障體系和商品房市場體系。盡管在制度設計、建設管理、公平性等方面，共有產權房政策還存在一定的風險和爭議，但在補充和完善中國住房保障體系方面，共有產權住房政策依然具有重大價值。不過，需要強調的是，國家層面推動的共有產權住房城市試點至今僅約4年，目前尚無法對共有產權住房政策的運作效果和經濟、社會影響進行準確評估。未來的研究可以采用實地調研、多案例比較等方法對不同地區的共有產權模式及其政策影響進行實證研究和比較分析，也可以關注影響共有產權房政策采納、擴散的因素和機制。對中國共有產權住房的研究有助于檢驗資產為本的社會政策和住房資產累積效應理論在中國的適用性和解釋力，也有助于理解和把握中國住房政策發展的趨勢和中國住房體制的獨有特征。