社會(huì)救助領(lǐng)域的公眾參與：原理、規(guī)范與實(shí)踐

栗燕杰

一、引言

人類形成社會(huì)以來，貧困始終縈繞不去。墨子說，“民有三患，饑者不得食，寒者不得衣，勞者不得息。三者，民之巨患也”。①《墨子》第32章《非樂（上）》。貧困作為社會(huì)問題，歷經(jīng)人類多次科技革命。現(xiàn)代化的推進(jìn)，乃至進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)和信息時(shí)代的到來，仍長(zhǎng)期揮之不去。即便發(fā)達(dá)如美國(guó)，貧窮仍長(zhǎng)期是最嚴(yán)重的社會(huì)問題之一。②（美）Charles Zastrow著，范燕寧等譯：《社會(huì)問題：事件與解決方案》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年，第317頁(yè)。在東西方，都有著將貧困歸結(jié)于個(gè)人的原因。但這顯然無法解釋大量存在的“勤勞而貧困”的現(xiàn)象。在日本、土耳其和冰島，40%貧困的勞動(dòng)年齡人口來自有兩個(gè)或多個(gè)勞動(dòng)人口的家庭，存在著雙薪家庭脫離貧困困難的現(xiàn)象。③（日）大沢真理：《日本生活保障制度的反作用研究——基于2000年后“治理”的國(guó)際比較》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第3期。甚至可以認(rèn)為，正是工業(yè)化時(shí)代的到來，才使得貧困成為真正的社會(huì)問題，社會(huì)救助也因此成為社會(huì)政策的重要內(nèi)容。阿馬蒂亞·森的貧困理論認(rèn)為，貧困不僅僅是收入低下，而且是基本可行能力的被剝奪。1980年法國(guó)社會(huì)學(xué)家布迪厄在《社會(huì)資本隨筆》中提出“社會(huì)資本”的范疇。之后，帕特南在《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》對(duì)社會(huì)資本作廣義理解，將其定義為“普通公民的民間參與網(wǎng)絡(luò)，以及體現(xiàn)在這種約定中的互惠和信任的規(guī)范”①參見羅伯特·D·普特南著，王列、賴海榕譯：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》，江西人民出版社，2001年。。進(jìn)入社會(huì)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、高度信息化的時(shí)代，貧困仍構(gòu)成值得關(guān)注的社會(huì)問題，人類依然需要社會(huì)救助制度。這一方面是因?yàn)樽匀粸?zāi)害等客觀上引發(fā)需要社會(huì)救助的事由情形一直存續(xù)；另一方面在于，即便消滅了絕對(duì)貧困，在私有財(cái)產(chǎn)制度下，人類即便可戰(zhàn)勝絕對(duì)貧困，也難以消除相對(duì)貧困，即使生存型貧困逐漸萎縮直至消亡，但生活型貧困將長(zhǎng)期存在。②關(guān)信平：《論現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)救助制度目標(biāo)提升的基礎(chǔ)與意義》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第4期。

經(jīng)典馬克思主義理論認(rèn)為，在資本主義制度下，貧困的根本原因在于生產(chǎn)資料的不平等占有。社會(huì)學(xué)的沖突理論則認(rèn)為貧困是社會(huì)各群體之間在利益分配過程中爭(zhēng)奪有限資源的結(jié)果。我國(guó)在20世紀(jì)90年代后期，隨著改革開放的深化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，城市失業(yè)人口（曾一度被稱為下崗、待業(yè)）急劇增長(zhǎng)，教育、住房、醫(yī)療等領(lǐng)域“國(guó)家-單位”體制的瓦解和政府的退出，個(gè)人責(zé)任不斷加重，導(dǎo)致群體性、規(guī)模性的貧困成為嚴(yán)重的社會(huì)問題。特別是國(guó)企改革、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入和不斷深化，加上醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等方面改革尚未到位，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，暴露出諸多深層次缺陷，使得因病返貧、教育返貧等現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，甚至出現(xiàn)“因貧致病、因病返貧”的惡性循環(huán)。黨的十八大以來，隨著精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略的實(shí)施，中國(guó)扶貧的面貌煥然一新，6000多萬(wàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧。但是，“脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨”③習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)：http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html，2017年10月18日。。這種背景下，必然出現(xiàn)大量對(duì)社會(huì)救助有著迫切需求的弱勢(shì)群體。直接需要社會(huì)救助的群體，固然有些存在一定的可歸責(zé)于個(gè)人的原因。但應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是，大量需要社會(huì)救助的群體，其背后多有社會(huì)原因，這是具有普遍意義的社會(huì)問題。既然具有社會(huì)問題的屬性，由政府、社會(huì)出面予以化解，自有其合理性。由此，還可以推導(dǎo)出的具有相關(guān)性的結(jié)論是：政府負(fù)有支持、幫助這些陷入困境的群體的職責(zé)。

二、社會(huì)救助公眾參與的必要性與緊迫性

社會(huì)救助為何需要公眾參與？其范圍、深度、方式為何？對(duì)這些問題的回答，端賴于對(duì)社會(huì)救助屬性之認(rèn)識(shí)，這需要從社會(huì)保障體系整體視野下觀察社會(huì)救助。

從世界潮流來看，社會(huì)救助曾經(jīng)是社會(huì)保障制度的主體內(nèi)容，發(fā)揮著主要作用，但隨著社會(huì)保障制度體系的不斷發(fā)展，其已成為相對(duì)輔助性的制度，成為社會(huì)保障制度體系的最后防線。與此同時(shí)，社會(huì)救助制度也是社會(huì)保障制度體系的基礎(chǔ)性制度安排，應(yīng)當(dāng)占據(jù)優(yōu)先地位。④鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標(biāo)與行動(dòng)方案》，人民出版社，2008年，第235頁(yè)。典型如在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，社會(huì)安全體系建設(shè)以“社會(huì)保險(xiǎn)為主、社會(huì)津貼為輔、社會(huì)救助為最后一道防線”。

社會(huì)救助不以“繳費(fèi)”為前提，為“受益者不需繳納費(fèi)用之福利項(xiàng)目”（Non-contributory Welfare）。①萬(wàn)育維：《社會(huì)福利服務(wù)——理論與實(shí)踐》，中國(guó)臺(tái)灣三民書局，2007年，第53頁(yè)。相應(yīng)的，社會(huì)救助主要是政府職責(zé)所在，其運(yùn)作屬于“社會(huì)政策的剩余福利模式”（Residual Welfare Model of Social Policy）。在許多已推行社會(huì)保險(xiǎn)的國(guó)家，社會(huì)救助主要用來填補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)的不足，其主要對(duì)象是“不能得到社會(huì)保險(xiǎn)的窮人”。②George E.Rejda著，陳秉正譯：《社會(huì)保險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)保障》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005年，第10-11頁(yè)；蔡文輝：《社會(huì)福利》，中國(guó)臺(tái)灣五南圖書出版公司，2002年，第125-126頁(yè)。社會(huì)救助的實(shí)施以財(cái)產(chǎn)調(diào)查（或稱為“家計(jì)調(diào)查”、低收入家庭認(rèn)定）為基礎(chǔ)，以滿足基本生活需求。與扶貧領(lǐng)域的“參與式減貧”③左停：《貧困的多維性質(zhì)與社會(huì)安全網(wǎng)視角下的反貧困創(chuàng)新》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第2期。相類似，社會(huì)救助公眾參與具有必要性和緊迫性，這可以從功能、技術(shù)、價(jià)值等層面展開。

就功能層面而言，社會(huì)救助的客觀需求與政府能力之間的巨大差距，使得引入公眾的參與、支持和配合成為客觀需求。現(xiàn)代社會(huì)背景下，社會(huì)救助具有強(qiáng)烈的單方性，各國(guó)政府均將社會(huì)救助視為政府職責(zé)所在。但是，各國(guó)也都面臨著財(cái)政能力的局限，政府人力的局限，以及政府自身往往出現(xiàn)的官僚低效率經(jīng)辦能力低下等缺陷，這使得僅靠政府，難以滿足日漸增長(zhǎng)的社會(huì)救助需求。

公眾參與社會(huì)救助具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)此已有一定共識(shí)。一些社會(huì)保障領(lǐng)域的專家也主張?jiān)谏鐣?huì)救助多樣化趨勢(shì)日益明顯的背景下，政府及其經(jīng)辦機(jī)構(gòu)更不可能包辦所有的社會(huì)救助事務(wù)，需要廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與進(jìn)來。④鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標(biāo)與行動(dòng)方案》，人民出版社，2008年，第277-278頁(yè)。從政府能力有限的立場(chǎng)出發(fā)，公眾參與社會(huì)救助的必要性和意義凸顯。相應(yīng)的，政府應(yīng)“在承擔(dān)由自己提供基本的社會(huì)救助責(zé)任的同時(shí)，提倡、鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間組織與社會(huì)成員從事社會(huì)救助活動(dòng)。”⑤楊思斌：《論社會(huì)救助法中的國(guó)家責(zé)任原則》，《社會(huì)保障制度》2010年第5期。一些政府的工作人員則主張，社會(huì)救助之所以存在難以跨越的瓶頸，就是因?yàn)楣姷闹槌潭容^低及參與方式不合理。⑥鄧集新、魏翔：《社會(huì)救助發(fā)展瓶頸：公眾知曉與參與》，《社會(huì)福利》2010年第5期。其觀點(diǎn)不僅強(qiáng)調(diào)了公眾參與社會(huì)救助的資金支持功能，也附帶提及公眾參與的其他功能，包括調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性、助力制度實(shí)施等。

與技術(shù)、功能方面相比，更為根本的是公眾參與社會(huì)救助的價(jià)值維度。社會(huì)救助并非“政府救濟(jì)”。一方面，社會(huì)救助所需要資金最終來自于社會(huì)公眾的納稅或捐贈(zèng)，政府恩賜的觀念已被各國(guó)拋棄；另一方面，公民享有救助權(quán)利，社會(huì)救助制度的設(shè)置與實(shí)施，不過是滿足這種附有條件的權(quán)利而已。早在1950年，鄧小平同志《在西南局城市工作會(huì)議上的報(bào)告提綱》（1950年12月21日）即指出：要糾正福利工作中的恩賜（即不通過工會(huì)和工人的討論）觀點(diǎn)。當(dāng)時(shí)已然認(rèn)為，福利工作的實(shí)施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過工會(huì)和工人討論環(huán)節(jié)。由此可見，社會(huì)救助具有強(qiáng)烈的“社會(huì)”屬性，公眾參與不過是社會(huì)救助本質(zhì)屬性之體現(xiàn)而已。顯然，公眾參與特別是社會(huì)弱勢(shì)群體的參與，有利于表達(dá)其需求主張，既增強(qiáng)制度績(jī)效，也有利于克服恥辱效應(yīng)，減少恩賜觀點(diǎn)的蔓延。

三、社會(huì)救助公眾參與的現(xiàn)狀

我國(guó)社會(huì)救助的公眾參與，可分為宏觀和微觀兩個(gè)層面。在宏觀層面，公眾參與表現(xiàn)為政策形成、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等方面；在微觀層面，公眾參與則表現(xiàn)為社會(huì)力量對(duì)社會(huì)救助的資金支持、服務(wù)支持、經(jīng)辦支持、規(guī)范監(jiān)督等方面。

（一）社會(huì)救助公眾參與的制度文本

《城市居民最低生活保障條例》第9條規(guī)定：對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民，由管理審批機(jī)關(guān)采取適當(dāng)形式以戶為單位予以公布，接受群眾監(jiān)督。任何人對(duì)不符合法定條件而享受城市居民最低生活保障待遇的，都有權(quán)向管理審批機(jī)關(guān)提出意見；管理審批機(jī)關(guān)經(jīng)核查，對(duì)情況屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)予以糾正。該條例通過公布、公示及相應(yīng)提出意見的方式，引入對(duì)最低生活保障制度實(shí)施的公眾參與機(jī)制。這表明：公眾參與在城市社會(huì)救助中的監(jiān)督功能，已經(jīng)得到發(fā)掘。①事實(shí)上，不僅城市社會(huì)救助提倡公示的監(jiān)督功能，農(nóng)村社會(huì)救助也不例外。《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國(guó)發(fā)〔2007〕19號(hào)）要求“村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府以及縣級(jí)人民政府民政部門要及時(shí)向社會(huì)公布有關(guān)信息，接受群眾監(jiān)督。公示的內(nèi)容重點(diǎn)為：最低生活保障對(duì)象的申請(qǐng)情況和對(duì)最低生活保障對(duì)象的民主評(píng)議意見，審核、審批意見，實(shí)際補(bǔ)助水平等情況。對(duì)公示沒有異議的，要按程序及時(shí)落實(shí)申請(qǐng)人的最低生活保障待遇；對(duì)公示有異議的，要進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，認(rèn)真處理。”作為農(nóng)村低保管理的“民主公示”制度。1998年出臺(tái)的《廣東省社會(huì)救濟(jì)條例》則以地方性法規(guī)的形態(tài)予以確認(rèn)，第20條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或者街道辦事處主管民政工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)、救濟(jì)名單、救濟(jì)金額予以公布，接受群眾監(jiān)督。”可見，在我國(guó)實(shí)踐中，以公開、公示面孔顯現(xiàn)的公眾參與已被視為社會(huì)救助實(shí)施的重要監(jiān)督機(jī)制。2014年，《社會(huì)救助暫行辦法》由國(guó)務(wù)院出臺(tái)。由此，掀開了中國(guó)社會(huì)救助公眾參與的新篇章。該暫行辦法在總則部分規(guī)定了社會(huì)力量的參與。②《社會(huì)救助暫行辦法》第7條：“國(guó)家鼓勵(lì)、支持社會(huì)力量參與社會(huì)救助”。之后，更以專章規(guī)定了“社會(huì)力量參與”。③《社會(huì)救助暫行辦法》第10章為“社會(huì)力量參與”。但須指出的是，其“社會(huì)力量參與”，雖然與公眾參與有較大部分的交叉，但也存在一定差異。比如，其將社會(huì)救助中具體服務(wù)事項(xiàng)，通過向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的方式實(shí)施，也列入其內(nèi)，則不屬于本文的研究?jī)?nèi)容。2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕61號(hào)）進(jìn)一步提出要“暢通社會(huì)各方面參與慈善和社會(huì)救助的渠道”。2015年，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門關(guān)于進(jìn)一步完善醫(yī)療救助制度全面開展重特大疾病醫(yī)療救助工作意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕30號(hào)）強(qiáng)調(diào)要“實(shí)現(xiàn)政府救助與社會(huì)力量參與的高效聯(lián)動(dòng)和良性互動(dòng)”，并專章要求“健全社會(huì)力量參與的銜接機(jī)制”。

從中央到地方的最低生活保障制度建設(shè)，將“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與”作為推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)的基本原則，要求“積極動(dòng)員社會(huì)力量參與社會(huì)救助工作，多層次、多途徑緩解低收入群眾的各種困難”。強(qiáng)調(diào)“社會(huì)參與”在社會(huì)救助領(lǐng)域已成為共識(shí)。民政部要求健全“政府主導(dǎo)、民政牽頭、部門合作、社會(huì)參與”的社會(huì)救助工作管理體制。“社會(huì)參與”已構(gòu)成社會(huì)救助工作管理體制的重要組成部分。2004年民政部印發(fā)《民政部聽證辦法》《民政部專家咨詢辦法》《民政部公告發(fā)布辦法》《民政部促進(jìn)新聞?shì)浾摫O(jiān)督辦法》《民政部關(guān)于通過因特網(wǎng)網(wǎng)站促進(jìn)公眾參與民政工作的辦法》共5個(gè)辦法，促進(jìn)社會(huì)公眾、專家對(duì)包括社會(huì)救助行政活動(dòng)在內(nèi)的各種民政事務(wù)的參與，“加大民政工作社會(huì)開放度、增強(qiáng)社會(huì)透明度、擴(kuò)大民政工作社會(huì)參與度”。

一些地方立法和政策文件亦對(duì)公眾參與到社會(huì)救助進(jìn)行了探索和實(shí)踐。一些專項(xiàng)社會(huì)救助領(lǐng)域的法規(guī)、文件也對(duì)社會(huì)參與進(jìn)行了框架性的原則性規(guī)范。比如，《自然災(zāi)害救助條例》第5條第1款、第2款分別規(guī)定了村委會(huì)、居委會(huì)以及紅十字會(huì)、慈善會(huì)和公募基金會(huì)等社會(huì)組織在自然災(zāi)害救助工作中協(xié)助政府工作的功能，以及國(guó)家對(duì)單位、個(gè)人參與自然災(zāi)害救助的捐贈(zèng)、自愿服務(wù)等活動(dòng)的鼓勵(lì)和引導(dǎo)。《上海工會(huì)條例》規(guī)定，工會(huì)應(yīng)通過多種形式和途徑，促進(jìn)職工再就業(yè)和社會(huì)保障制度的完善，參與監(jiān)督社會(huì)保險(xiǎn)金的管理、使用，以及職工最低工資、最低生活保障線的實(shí)施。該條例下工會(huì)對(duì)社會(huì)救助的參與是較為立體的，既包括對(duì)社會(huì)救助制度改進(jìn)的立法和決策參與，也包括對(duì)社會(huì)救助管理、實(shí)施、監(jiān)督的參與。南昌市新建縣民政局下發(fā)《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民最低生活保障聽證評(píng)議制度的通知》（新民字〔2010〕29號(hào)），建立起“城鄉(xiāng)居民最低生活保障聽證評(píng)議制度”（簡(jiǎn)稱為“城鄉(xiāng)低保聽證評(píng)議制度”），以村、居委會(huì)為單位成立聽證評(píng)議團(tuán)，通過聽證評(píng)議程序確定對(duì)象，進(jìn)入公示和審核程序。這種做法也較常見。

（二）社會(huì)救助公眾參與的主體形態(tài)

從我國(guó)實(shí)踐看，公眾參與社會(huì)救助的主要形態(tài)包括：

1.社區(qū)參與。社區(qū)在我國(guó)社會(huì)救助實(shí)施中已發(fā)揮重要作用。比如，在最低生活保障中，申請(qǐng)低保家庭的收入核查，主要由各社區(qū)居委會(huì)、街道來行使。有學(xué)者認(rèn)為，依靠城市基層組織機(jī)構(gòu)和基層群眾自治組織參與社會(huì)救助管理，是具有中國(guó)特色的有效方法。①黎建飛：《社會(huì)保障法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008年，第210頁(yè)。社區(qū)參與的優(yōu)勢(shì)最為明顯，可以有效化解社會(huì)救助實(shí)施中的“信息不對(duì)稱”。

2.慈善組織的參與。從歷史視角觀察可以發(fā)現(xiàn)，基于慈善而產(chǎn)生的救濟(jì)是最早的社會(huì)救助形式。慈善組織與社會(huì)救助事業(yè)一直有著密切關(guān)聯(lián)，正是在宗教慈善事業(yè)、民間慈善事業(yè)和官辦慈善事業(yè)等慈善事業(yè)的基礎(chǔ)上形成了現(xiàn)代社會(huì)救助的雛形。②陳良瑾：《社會(huì)救助與社會(huì)福利》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2009年，第2頁(yè)。1949年以后到改革開放之前，我國(guó)逐步確立起政府對(duì)各種社會(huì)資源的控制與支配，慈善事業(yè)發(fā)展的觀念文化基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)組織基礎(chǔ)被徹底消除。在此階段，民間慈善組織參與社會(huì)救助根本無從談起。民間慈善組織的復(fù)蘇則要等到改革開放之后。

1996年5月30日，民政部發(fā)出《關(guān)于在社會(huì)救助工作中充分發(fā)揮慈善組織作用的通知》（民辦發(fā)〔1996〕12號(hào)）。該通知在“政府管理職能轉(zhuǎn)變”和“社會(huì)救助社會(huì)化”的語(yǔ)境下強(qiáng)調(diào)慈善組織在社會(huì)救助中的作用，明確其“作為政府與群眾之間的橋梁紐帶，在調(diào)集社會(huì)資源、開展扶貧濟(jì)困等方面具有一定優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮著重要作用。”2000年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2000〕42號(hào)）也強(qiáng)調(diào)要“大力發(fā)展慈善機(jī)構(gòu)、服務(wù)于貧困家庭的基金會(huì)等非營(yíng)利機(jī)構(gòu)”。

3.一般的社會(huì)公眾參與。這主要包括，公眾對(duì)社會(huì)救助制度建設(shè)與調(diào)整的參與，此類似于行政決策的公眾參與機(jī)制，如在城市低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整制度方面聽取社會(huì)公眾意見；公眾對(duì)社會(huì)救助制度具體實(shí)施各個(gè)環(huán)節(jié)的參與，如社會(huì)救助資格確定與發(fā)放程序中的公眾參與。

（三）社會(huì)救助公眾參與的主要領(lǐng)域

1.制度完善

社會(huì)救助作為一項(xiàng)社會(huì)政策，其重要任務(wù)是為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革中的利益受損者提供補(bǔ)償。全球化、現(xiàn)代化背景下經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的迅猛變革，使得各國(guó)社會(huì)救助制度均處于變革之中。具體到我國(guó)，一方面固然應(yīng)注重社會(huì)救助制度從試點(diǎn)探索到逐步定型化的制度建設(shè)推進(jìn)，另一方面，也應(yīng)注意社會(huì)救助制度的變更、修正。制度建設(shè)與制度改革，需要有效兼顧、協(xié)調(diào)。由此，社會(huì)公眾參與社會(huì)救助有著政策層面的指向，即從重大行政決策立場(chǎng)進(jìn)行考查。大量地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章將包括最低生活保障等社會(huì)救助項(xiàng)目在內(nèi)的各類社會(huì)保障與民生事項(xiàng)的政策措施制定納入到重大行政決策的范疇。如《江西省縣級(jí)以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》第3條將“社會(huì)保障”列入，《昆明市人民政府重大事項(xiàng)決策程序規(guī)定》第3條則將“重大社會(huì)保障、福利措施的制定”納入，《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》第3條也將“社會(huì)保障”等方面的重大措施納入政府重大決策的范疇，《青海省人民政府重大行政決策程序規(guī)定》第5條更是明確列舉了“社會(huì)救助”等涉及民生的重大事項(xiàng)；《青島市人民政府重大社會(huì)公共事項(xiàng)決策聽證試行辦法》第2條則將“社會(huì)保障和福利方面的重大事項(xiàng)”列入，《貴陽(yáng)市重大行政決策聽證規(guī)定（試行）》第5條列入了“調(diào)整最低工資、最低生活保障金或失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)”的內(nèi)容。具有類似規(guī)定的地方還有廣州、太原、天津、廣西、汕頭等。這些地方立法的共同特點(diǎn)是：將最低生活保障與社會(huì)救助等事項(xiàng)的政府政策措施制定，納入到重大行政決策（或類似稱呼，如重大決策、政府重大事項(xiàng)決策、重大社會(huì)公共事項(xiàng)決策等），并適用重大行政決策的制定程序。而這些重大行政決策事項(xiàng)相關(guān)的立法和政策文件，又無一例外強(qiáng)調(diào)“科學(xué)化”和“民主化”，大都規(guī)定了公眾參與或公眾意見征集的程序機(jī)制。事實(shí)上，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》已明確要求“堅(jiān)持依法科學(xué)民主決策”，其首要要求即為“規(guī)范行政決策程序”，“加強(qiáng)行政決策程序建設(shè)，健全重大行政決策規(guī)則，推進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化”。2015年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020）》再次強(qiáng)調(diào)“增強(qiáng)公眾參與實(shí)效”，對(duì)于“事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和涉及群眾切身利益的重大行政決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取意見”，并接下來明確要求“公開信息、解釋說明，及時(shí)反饋意見采納情況和理由”，實(shí)施“重大民生決策事項(xiàng)民意調(diào)查制度”。由此可見，政府關(guān)于社會(huì)救助的重大決策出臺(tái)，應(yīng)當(dāng)注重科學(xué)性、民主性，需要制度化的公眾參與。當(dāng)社會(huì)救助公眾參與的必要性不再有爭(zhēng)議之后，接下來的問題是如何通過社會(huì)救助公眾參與的規(guī)則、機(jī)制設(shè)置，來發(fā)揮其預(yù)期效果。

2.標(biāo)準(zhǔn)之調(diào)整

如實(shí)務(wù)界已經(jīng)意識(shí)到的那樣：社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)確定和調(diào)整，“是一項(xiàng)原則性和技術(shù)性都很強(qiáng)的工作”。①王齊彥：《中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)研究》，人民出版社，2009年，第39頁(yè)。近代以來，從恩惠到權(quán)利的理念變遷，使得社會(huì)救助必然走向以社會(huì)救助權(quán)利為基礎(chǔ)的法治化，社會(huì)救助應(yīng)待遇穩(wěn)定、制度可靠實(shí)施，并提供法律上的救濟(jì)。隨著后現(xiàn)代社會(huì)的來臨，社會(huì)救助從生存權(quán)利到人性尊嚴(yán)（或稱為“個(gè)人的尊嚴(yán)”）的變遷，對(duì)于社會(huì)救助方式和標(biāo)準(zhǔn)的確定，構(gòu)成需要加以考慮的思想因素。由此，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整中，由公眾參與增強(qiáng)人性尊嚴(yán)、救助標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)合法性，成為重要方向。

“社會(huì)滿足貧困人口需要的方式體現(xiàn)了這個(gè)社會(huì)的價(jià)值觀”。①（美）Charles Zastrow著，范燕寧等譯：《社會(huì)問題：事件與解決方案》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年，第317頁(yè)。社會(huì)救助以相關(guān)主體的生活水平低于特定標(biāo)準(zhǔn)為啟動(dòng)前提。從世界范圍看，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制早有規(guī)則設(shè)置。1795年，英國(guó)伯克郡在斯皮納姆蘭商定救濟(jì)貧民方法，制定《斯皮納姆蘭法令》。該法令表達(dá)“最低生活保障”的理念，明確規(guī)定按照面包價(jià)格漲落幅度來確定當(dāng)?shù)厝说淖畹蜕钯M(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。最低限度，來自于中世紀(jì)的個(gè)體論（Minima Theory），希臘語(yǔ)表述為“Minima Naturalia”，是最小體之意。發(fā)展至今，對(duì)“最低生活保障”的理解已發(fā)生巨大變化。比如，日本學(xué)者桑原洋子認(rèn)為，保障的最低限度，是“minimum”之意，而非“l(fā)owest”。因此，其并非指人為了生存所必需的最低條件的最低生活水準(zhǔn)，而是指健康的、具有文化意義的最低生活水準(zhǔn)。②（日）桑原洋子著，韓君玲、鄒文星譯：《日本社會(huì)福利法制概論》，商務(wù)印書館，2010年，第75頁(yè)。相應(yīng)的，其“最低標(biāo)準(zhǔn)”勢(shì)必不斷調(diào)整。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅猛發(fā)展的時(shí)代背景下，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)特別是最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，受到各方廣泛關(guān)注。從各地看，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)都隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷調(diào)整，標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制逐步建立。

對(duì)于社會(huì)救助特別是低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，學(xué)術(shù)界已進(jìn)行廣泛研討。③何平、張遠(yuǎn)鳳：《論我國(guó)的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)》，《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第6期；丁建定：《建立合理的城市居民低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制的幾個(gè)理論問題探討》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第6期；曹艷春：《1998—2009年我國(guó)36個(gè)城市“低保”標(biāo)準(zhǔn)變化及保障力度分析》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2009年第12期。我國(guó)各地普遍關(guān)注包括低保標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，并進(jìn)行了大量實(shí)踐探索。總體上看，對(duì)于救助標(biāo)準(zhǔn)確定和調(diào)整的關(guān)注，仍主要側(cè)重于救助標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)體確定因素和方法。具體到低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整上，科學(xué)測(cè)算仍處于焦點(diǎn)位置，而低保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置與調(diào)整的民主化、公平性以及基本權(quán)利保障，尚未受到足夠重視。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)在適當(dāng)時(shí)間段進(jìn)行調(diào)整不僅具有合理性，而且必要。這是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的內(nèi)在必然要求。

接下來的問題是，應(yīng)當(dāng)如何調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)？從調(diào)整主體上看，在1999年《城市居民最低生活保障條例》出臺(tái)后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)縣（市、區(qū)）均有權(quán)調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)，各自為政，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)這不利于低保標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。對(duì)此，2014年國(guó)務(wù)院的《社會(huì)救助暫行辦法》將其上調(diào)為由省級(jí)政府或設(shè)區(qū)的市政府確定。④《社會(huì)救助暫行辦法》第10條第1款“最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府按照當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦璧馁M(fèi)用確定、公布，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和物價(jià)變動(dòng)情況適時(shí)調(diào)整”。從外觀上看，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)確定和調(diào)整程序，由多個(gè)相關(guān)行政機(jī)關(guān)參與，似可實(shí)現(xiàn)大致的合理、科學(xué)。但是這與將最低生活保障視為重大行政決策，適用民主決策的要求之間，存在著一定的緊張。在確保低保標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算規(guī)則與實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)科學(xué)、合理的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)通過公眾參與增強(qiáng)調(diào)整活動(dòng)的正當(dāng)性。其理由在于，低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整具有強(qiáng)烈的政治色彩，涉及到包括低保對(duì)象、相關(guān)邊緣群體和一般社會(huì)公眾的切身利益，構(gòu)成所謂“重大決策”，顯然需要“民主決策”，需要社會(huì)公眾的廣泛知曉和參與。

3.經(jīng)辦與籌資

社會(huì)救助制度的完善和新型社會(huì)救助體系的建設(shè)中，公眾的作用主要體現(xiàn)為承擔(dān)救助經(jīng)辦服務(wù)工作和在自愿基礎(chǔ)上的捐款捐物。①王齊彥：《中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)研究》，人民出版社，2009年，第41頁(yè)。

社會(huì)救助的重要特征是，只有收入財(cái)產(chǎn)情況低于特定標(biāo)準(zhǔn)，才具備獲得社會(huì)救助的實(shí)際資格，享受相應(yīng)待遇。社會(huì)救助的實(shí)施仰賴于對(duì)申請(qǐng)人經(jīng)濟(jì)狀況和生活水平的調(diào)查與準(zhǔn)確確定，進(jìn)而確定是否給予社會(huì)救助，以及相關(guān)救助的項(xiàng)目和水平。這種財(cái)產(chǎn)調(diào)查特征，意味著社會(huì)救助“通常是對(duì)受領(lǐng)人的財(cái)務(wù)財(cái)源和需要進(jìn)行調(diào)查后再進(jìn)行給付”。②George E.Rejda著，陳秉正譯：《社會(huì)保險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)保障》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005年，第10頁(yè)。行政機(jī)關(guān)或組織通過入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證等方式對(duì)申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)狀況、實(shí)際生活水平、贍養(yǎng)人口數(shù)量等方面進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，往往成為社會(huì)救助實(shí)施中的必需環(huán)節(jié)。財(cái)產(chǎn)調(diào)查難免使得甚至有意讓申請(qǐng)人蒙受恥辱。在英國(guó)，“當(dāng)局在調(diào)查認(rèn)定個(gè)人的財(cái)產(chǎn)和收入安排時(shí)有侵犯隱私之舉”的現(xiàn)象。這一方面導(dǎo)致有些本符合條件的主體出于人格尊嚴(yán)、隱私權(quán)等考慮而不申領(lǐng)社會(huì)救助，③比如，有調(diào)查表明艾滋病患者及其家屬，一度放棄社會(huì)救助申請(qǐng)。參見張時(shí)飛、楊團(tuán)：《戰(zhàn)略預(yù)防、融入體制、深耕社群——中國(guó)艾滋病防治可持續(xù)發(fā)展政策》，內(nèi)部報(bào)告，2008年。使得“應(yīng)保盡保”的目標(biāo)落空；另一方面導(dǎo)致一些家庭、個(gè)人在申領(lǐng)社會(huì)救助過程中出現(xiàn)隱瞞、欺詐等現(xiàn)象，導(dǎo)致社會(huì)救助待遇給予未必符合條件的主體，浪費(fèi)救助資源。同時(shí)，由于財(cái)產(chǎn)調(diào)查的管理成本高，容易成為申領(lǐng)人和官員之間摩擦的潛在根源。④（英）內(nèi)維爾·哈里斯等著，李西霞、李凌譯：《社會(huì)保障法》，北京大學(xué)出版社，2006年，第106-107頁(yè)。類似問題在我國(guó)也同樣存在，成為令各方困惑、苦惱的議題。財(cái)產(chǎn)調(diào)查、欺騙規(guī)制成為不少國(guó)家社會(huì)救助法律制度建設(shè)和實(shí)施的必備內(nèi)容與重要組成部分。據(jù)此，雖然從行政法上看，社會(huì)救助采取了“申請(qǐng)-審查-決定”的依申請(qǐng)行政行為的外觀，但適格救助對(duì)象的瞄準(zhǔn)、甄別、確定，需要社區(qū)、社會(huì)組織等方面的廣泛參與。⑤章曉懿：《社區(qū)能力視角下的社會(huì)救助瞄準(zhǔn)機(jī)制研究：轉(zhuǎn)型國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第2期。

時(shí)至今日，基于制度文件的梳理可發(fā)現(xiàn)，捐贈(zèng)仍為公眾的重要參與方式。1999年的《城市居民最低生活保障條例》明確提到鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人提供捐贈(zèng)、資助。⑥參見《城市居民最低生活保障條例》第5條第2款：“國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人為城市居民最低生活保障提供捐贈(zèng)、資助；所提供的捐贈(zèng)資助，全部納入當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ腺Y金”。其內(nèi)容在《社會(huì)救助暫行辦法》中得到再次肯定。⑦參見《社會(huì)救助暫行辦法》第52條：“國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人等社會(huì)力量通過捐贈(zèng)、設(shè)立幫扶項(xiàng)目、創(chuàng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)、提供志愿服務(wù)等方式，參與社會(huì)救助”。2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕47號(hào)）則多處提及“社會(huì)參與”，并明確“建立健全社會(huì)力量參與機(jī)制”，包括在對(duì)象發(fā)現(xiàn)、專業(yè)服務(wù)、發(fā)動(dòng)社會(huì)募捐等方面發(fā)揮積極作用。“鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)捐贈(zèng)”，也是醫(yī)療救助籌資機(jī)制完善的組成部分。⑧參見《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門關(guān)于進(jìn)一步完善醫(yī)療救助制度全面開展重特大疾病醫(yī)療救助工作意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕30號(hào)）。

2016年頒布的《慈善法》，將“扶貧、濟(jì)困”列為慈善活動(dòng)之首，并在多處提到對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成損害的救助。⑨參見《慈善法》第3條第3項(xiàng)、第30條等。這為社會(huì)大眾、慈善組織通過捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)、提供服務(wù)等方式，參與社會(huì)救助提供了制度依據(jù)。社會(huì)救助的內(nèi)容將從相對(duì)傳統(tǒng)、單一的金錢救助為主走向多元化的物質(zhì)保障、生活照料、精神慰藉、心理疏導(dǎo)、能力提升、社會(huì)融入相結(jié)合的綜合支持體系。由此，提供服務(wù)項(xiàng)目成為社會(huì)救助實(shí)施層面公眾參與的重要發(fā)展方向。

4.規(guī)范與監(jiān)督

社會(huì)救助制度在經(jīng)辦實(shí)施中存有欺詐、腐敗等違法現(xiàn)象。貪瀆案件時(shí)有發(fā)生，見諸媒體的并不鮮見。同時(shí)，通過欺詐、偽造等手段冒領(lǐng)、騙取社會(huì)救助金和其他社會(huì)救助待遇的違法現(xiàn)象也成為令各方頭疼的話題。在英國(guó)，財(cái)產(chǎn)調(diào)查被認(rèn)為能引起不誠(chéng)實(shí)。①（英）內(nèi)維爾·哈里斯等著，李西霞、李凌譯：《社會(huì)保障法》，北京大學(xué)出版社，2006年，第107頁(yè)。由于存在嚴(yán)重的“信息不對(duì)稱”，僅靠立法和政府活動(dòng)，難以有效根治這些問題。以低保為例，負(fù)責(zé)低保工作的政府公職人員相對(duì)有限，而工作項(xiàng)目眾多、任務(wù)繁重，僅靠政府機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行審核、發(fā)放、監(jiān)督等工作，實(shí)在勉為其難。對(duì)此，一個(gè)重要對(duì)策是引入公眾的社會(huì)監(jiān)督，通過公開公示，公眾投訴舉報(bào)，以期達(dá)到化解“信息不對(duì)稱”之效果，起到震懾、控制等作用。②參見《泰州市公布最低生活保障舉報(bào)投訴電話 一批不符合條件的低保對(duì)象被清退》，《泰州晚報(bào)》2018年7月30日第6版。

公眾對(duì)社會(huì)救助監(jiān)督活動(dòng)的參與被視為解決社會(huì)救助中存在的各種欺詐、腐敗的利器。《城市居民最低生活保障條例》第9條規(guī)定對(duì)享受最低生活保障待遇的城市居民的名單進(jìn)行公布并接受群眾監(jiān)督，任何人都有權(quán)提出意見。《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》（國(guó)發(fā)〔2012〕45號(hào)）明確，“鼓勵(lì)社會(huì)組織參與、評(píng)估、監(jiān)督最低生活保障工作，財(cái)政部門要通過完善相關(guān)政策給予支持”。公眾參與在社會(huì)救助實(shí)施中具有監(jiān)督功能，表現(xiàn)為通過公開公示機(jī)制、公眾的投訴舉報(bào)等來監(jiān)督社會(huì)救助行政活動(dòng)的妥當(dāng)實(shí)施。社會(huì)救助實(shí)施機(jī)關(guān)將接受社會(huì)救助的對(duì)象名單、救助金額予以公開公示，接受群眾監(jiān)督。

四、社會(huì)救助公眾參與問題之癥結(jié)：政策治理

自改革開放以來，我國(guó)社會(huì)救助的制度建設(shè)和改革一直保持著以政策治理作為主要途徑的色彩。到2010年，“從中央到地方，與困難群眾息息相關(guān)的衣、食、住、醫(yī)、教等方面的社會(huì)救助政策都已出臺(tái)，形成了一個(gè)保障困難群眾基本生活的救助政策體系”。③羅平飛：《完善制度 規(guī)范管理 狠抓落實(shí) 努力推進(jìn)社會(huì)救助事業(yè)新發(fā)展》，《中國(guó)民政》2010年第1期。與此同時(shí)，社會(huì)救助法律規(guī)范散落于各個(gè)部門法中。在中央層面，社會(huì)救助領(lǐng)域并不存在全國(guó)人大及其常委會(huì)層面的法律，社會(huì)救助法律淵源的主體內(nèi)容表現(xiàn)為國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)和各部委（主要是民政部，以及教育、衛(wèi)生健康等其他相關(guān)部委）制定的部門規(guī)章，以及大量存在的行政法規(guī)、規(guī)章之外的其他規(guī)范性文件。早在1994年，《社會(huì)救濟(jì)法》列入八屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，之后先后列入第八屆、第九屆、第十屆全國(guó)人大立法規(guī)劃。2008年，《社會(huì)救助法》列入第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。但是，迄今《社會(huì)救助法》的立法進(jìn)程遭遇多次挫折，遲遲未能出臺(tái)。以城市最低生活保障為例，最高法律依據(jù)長(zhǎng)期為國(guó)務(wù)院于1999年出臺(tái)的《城市居民最低生活保障條例》。2014年，《社會(huì)救助暫行辦法》由國(guó)務(wù)院出臺(tái)，雖然統(tǒng)一了各項(xiàng)社會(huì)救助的法律依據(jù)，但一方面仍為國(guó)務(wù)院層面的行政法規(guī)，另一方面作為“暫行辦法”仍缺乏確定性和穩(wěn)定性。再如，低收入家庭認(rèn)定的依據(jù)，則長(zhǎng)期是民政部、國(guó)家發(fā)展改革委、公安部、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、人民銀行、稅務(wù)總局、工商總局、統(tǒng)計(jì)局、證監(jiān)會(huì)印發(fā)的《城市低收入家庭認(rèn)定辦法》（民發(fā)〔2008〕156號(hào)）。該文件屬于民政部主導(dǎo)、多個(gè)部委共同制定的規(guī)范性文件，尚未達(dá)到規(guī)章的層次。而該辦法的依據(jù)，則是國(guó)務(wù)院的規(guī)范性文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2007〕24號(hào)）的有關(guān)規(guī)定以及國(guó)家有關(guān)法規(guī)政策。

黨的十八大以來，隨著國(guó)家對(duì)全面依法治國(guó)的空前推進(jìn)，社會(huì)救助領(lǐng)域法治化的水平有所提升。比如，在地方性法規(guī)層面，已有浙江、甘肅和廣東等省份出臺(tái)了專門冠之以“社會(huì)救助條例”的地方立法。為落實(shí)國(guó)務(wù)院的《社會(huì)救助暫行辦法》，結(jié)合地方實(shí)際，則有湖北、山東、江蘇、四川、陜西、海南、河北、遼寧、天津、北京等省市先后出臺(tái)了社會(huì)救助的實(shí)施辦法或規(guī)定。具體到最低生活保障，南京、廈門、重慶等地方人大常委會(huì)出臺(tái)或修訂了專門的地方性法規(guī)，甘肅、長(zhǎng)春、廣州、安徽、寧波、浙江等地則出臺(tái)或修訂了最低生活保障的專門地方政府規(guī)章。

總體上，雖然法規(guī)、規(guī)章在社會(huì)救助中的作用有所上升，但法律、法規(guī)之外的各類規(guī)范性文件仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。在《社會(huì)救助法》遲遲未能出臺(tái)的背景下，可以預(yù)期，在未來相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，政策仍將是主要治理手段。從《社會(huì)救助法》等法律制定歷程和遭遇挫折看，甚至存在著刻意回避法律制定、回避法律治理的偏好和傾向。

這與域外法治發(fā)達(dá)國(guó)家和社會(huì)保障先進(jìn)國(guó)家相比，存在著巨大差距。從域外看，法治較為發(fā)達(dá)的國(guó)家大多以法律治理作為社會(huì)救助制度建設(shè)和變革的主要方式。以英國(guó)為例，早在1601年英王伊麗莎白就頒布了世界上第一部《濟(jì)貧法》（即“舊《濟(jì)貧法》”），之后經(jīng)過多次大幅修訂以適應(yīng)時(shí)代需求。1834年英國(guó)議會(huì)根據(jù)“濟(jì)貧行政與實(shí)施委員會(huì)”的調(diào)查報(bào)告，通過《濟(jì)貧法》修正（即“新《濟(jì)貧法》”）。1948年英國(guó)出臺(tái)《國(guó)民救助法》，這標(biāo)志著在英國(guó)已實(shí)施超過350年的《濟(jì)貧法》退出了歷史舞臺(tái)。1966年英國(guó)又將國(guó)民救助改變?yōu)椤把a(bǔ)助待遇”，設(shè)立補(bǔ)助待遇委員會(huì)專門負(fù)責(zé)相關(guān)事務(wù)。1974年英國(guó)再次對(duì)社會(huì)救助制度進(jìn)行大幅修改。1976年通過《補(bǔ)充救助法》。1986年英國(guó)頒布《社會(huì)保障法》。發(fā)展至今，英國(guó)通過法律制定和修改，形成了較為完備的社會(huì)救助制度體系。瑞典則早在1723年即借鑒英國(guó)經(jīng)驗(yàn)出臺(tái)《濟(jì)貧法》，1957年出臺(tái)《社會(huì)福利和社會(huì)救助法》，1982年出臺(tái)《社會(huì)服務(wù)法》取代了之前的《社會(huì)福利和社會(huì)救助法》。在德國(guó)，其《社會(huì)救助法》已納入《社會(huì)法典》。在美國(guó)，社會(huì)救助的制度建設(shè)和變革也一直通過法律制定、修改方式來進(jìn)行。在亞洲，日本早就出臺(tái)了《生活保護(hù)法》，韓國(guó)則在1999年出臺(tái)《國(guó)民基礎(chǔ)生活保障法》，取代了之前的《生活保護(hù)法》。

應(yīng)該承認(rèn)，政策治理具有“問題導(dǎo)向”的優(yōu)勢(shì)。在一定時(shí)期內(nèi)最為突出、最顯嚴(yán)重的社會(huì)問題，往往會(huì)優(yōu)先進(jìn)入政策制定者的視野范圍之內(nèi)，因此政策治理手段靈活、見效快，可謂是“立竿見影”。比如，為解決由于經(jīng)濟(jì)改革引起的“新貧困”問題，我國(guó)政府通過文件、通知等政策載體迅速建立起城市居民最低生活保障制度，并在此基礎(chǔ)上國(guó)務(wù)院于1999年出臺(tái)了《城市居民最低生活保障條例》。但也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，政策治理在重視社會(huì)問題并迅速有效應(yīng)對(duì)的同時(shí)，暴露出相對(duì)忽視權(quán)利確認(rèn)和保障的缺陷，公眾參與權(quán)利與相應(yīng)的程序性機(jī)制的構(gòu)建相對(duì)缺失。畢竟，各種通知、文件等主要表現(xiàn)為行政法上“其他規(guī)范性文件”的形態(tài)，本身難以確定起法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。與此同時(shí)，政策治理的問題導(dǎo)向也傾向于忽視公民權(quán)利，出現(xiàn)“重穩(wěn)定、輕民生”的現(xiàn)象。一些機(jī)關(guān)及其工作人員過分重視社會(huì)救助的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的功能，甚至一度“將社會(huì)救助當(dāng)作化解信訪事件、安全事故等社會(huì)矛盾的措施”①?gòu)堒娡ⅰ⒃霭l(fā)：《加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)救助體系建設(shè)》，《中國(guó)民政》2010年第8期。，而對(duì)于通過社會(huì)救助保障公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，滿足貧困群體、低收入家庭各個(gè)方面的需求重視不夠。②關(guān)信平：《中國(guó)社會(huì)救助制度建構(gòu)九大議題》，《中國(guó)社會(huì)保障》2009年第9期。同時(shí)，政策治理過分仰賴領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人因素，一旦“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”，社會(huì)救助則成效明顯；領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注重心轉(zhuǎn)移，社會(huì)救助則陷入低谷。

我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)救助制度從公眾參與的視角暴露出如下問題：

1.救助對(duì)象及邊緣群體的人格尊嚴(yán)在審核、公示環(huán)節(jié)的公眾參與中受到忽視甚至侵犯。家庭調(diào)查、張榜公布、聽證會(huì)等工作環(huán)節(jié)對(duì)于確定適格的救助對(duì)象貌似必要，但對(duì)低保申請(qǐng)者形成巨大心理壓力，甚至產(chǎn)生“為了活下去，只能不要面子”的心理。獲得社會(huì)救助家庭中的未成年人，遭人另眼相看，人格尊嚴(yán)受到侵犯。

2.公眾參與的領(lǐng)域嚴(yán)重失衡。公眾參與以捐贈(zèng)和參與到救助對(duì)象的審核與監(jiān)督為主，對(duì)社會(huì)救助制度改革、幫助救助對(duì)象自立、規(guī)范救助活動(dòng)的依法實(shí)施等環(huán)節(jié)的參與則較為缺乏，存在一定的缺位、錯(cuò)位。

3.參與到社會(huì)救助的主體存在局限。救助對(duì)象及邊緣群體并未被視為城市的主體，這些群體參與實(shí)踐基本處于空白狀態(tài)。

4.公眾參與缺乏有效的法律保障機(jī)制，其穩(wěn)定性、規(guī)范性遠(yuǎn)未到位。

可以認(rèn)為，缺乏充分法律治理的政策治理具有某種程度上的“人治色彩”，可謂“成也蕭何，敗也蕭何”。這些問題的出現(xiàn)和縈繞不去，與政策治理模式存在著關(guān)聯(lián)。更為嚴(yán)重的問題是，這種法制化水平較低、以政策為主體的治理模式，在較長(zhǎng)時(shí)期的積累后，難免疊床架屋，弊病重重。不僅“在經(jīng)費(fèi)投入、項(xiàng)目運(yùn)行、對(duì)象認(rèn)定、標(biāo)準(zhǔn)確定、管理體制等方面的任意性比較大”，不利于社會(huì)救助制度的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展；③關(guān)信平：《中國(guó)社會(huì)救助制度建構(gòu)九大議題》，《中國(guó)社會(huì)保障》2009年第9期。而且由于缺乏層次分明、統(tǒng)一有序的規(guī)范體系，處于雜亂無章、紛繁難辨的狀態(tài)，各種制度機(jī)制交錯(cuò)重疊與局部空白同時(shí)存在。其結(jié)果是，社會(huì)救助在實(shí)施中要么“政出多門、各行其是”，要么基層無所適從，使得規(guī)范管理難以實(shí)現(xiàn)。政策治理發(fā)展到這種境地，已然捉襟見肘難以為繼。

事實(shí)上，已有社會(huì)保障領(lǐng)域?qū)W者主張我國(guó)社會(huì)保障改革實(shí)驗(yàn)任務(wù)基本完成時(shí)，應(yīng)當(dāng)“使之步入法制化軌道”。①鄭功成：《社會(huì)保障體系應(yīng)占據(jù)異常重要地位》，《中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào)》，2010年3月2日第3版。“我國(guó)社會(huì)保障制度步入定型、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展階段的關(guān)鍵時(shí)期，也是由改革試驗(yàn)狀態(tài)進(jìn)入相對(duì)成熟階段的決定性時(shí)期”。②鄭功成：《社會(huì)保障體系應(yīng)占據(jù)異常重要地位》，《中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào)》，2010年3月2日第3版。發(fā)展至今，一些地方開始認(rèn)識(shí)到法律在社會(huì)救助制度建設(shè)中的重要功能。依法救助、推進(jìn)法制化，成為多個(gè)地方文件的關(guān)鍵詞。但吊詭的是，這些倡導(dǎo)、推動(dòng)社會(huì)救助法制化的規(guī)定本身無一例外地均是正式法律之外的通知、文件等規(guī)范性文件。但無論如何，這些文件的大量存在至少表明，即便從政府機(jī)關(guān)及其工作人員的立場(chǎng)看，提高社會(huì)救助的法制化程度，已經(jīng)非常迫切。

主張社會(huì)救助領(lǐng)域制定《社會(huì)救助法》作為社會(huì)救助的基本法，以及各種專項(xiàng)社會(huì)救助的法律法規(guī)，并無多少爭(zhēng)議。在此階段，強(qiáng)調(diào)法律治理的主體性和支配性意義，可謂恰逢其時(shí)。在現(xiàn)代法治背景下，法律對(duì)權(quán)利義務(wù)的資源配置作用無法替代。對(duì)停留在國(guó)家政策、措施層面的社會(huì)救助，“公民所享受的保障不是權(quán)利，國(guó)家對(duì)公民的給付也不是義務(wù)”。③林嘉：《社會(huì)保障法的理念、實(shí)踐與創(chuàng)新》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年，第53頁(yè)。政策治理不能確定下穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，將使得社會(huì)救助處于動(dòng)搖、脆弱狀態(tài)，公民面對(duì)的是大量混雜、難以明晰的政策文件群，不能從該制度中獲得穩(wěn)定、可靠的最后一道防線安全預(yù)期，也難以通過法院審判、行政復(fù)議等渠道獲得救濟(jì)和權(quán)益保障。

只有通過法律治理，才能夠確定下社會(huì)救助對(duì)象的主體地位與社會(huì)救助權(quán)利。而在現(xiàn)代社會(huì)和憲法體制下，必須將救助對(duì)象視為國(guó)家公民。其理由在于救助對(duì)象陷入符合社會(huì)救助條件、需要社會(huì)救助的境地，本身并無所謂法律上的違法或過錯(cuò)。《世界人權(quán)宣言》宣布：每個(gè)人，作為社會(huì)一員，有權(quán)享受社會(huì)保障。將救助對(duì)象視為公民，一方面有利于尊重救助對(duì)象的人格尊嚴(yán)，以及作為公民的各項(xiàng)權(quán)利，體現(xiàn)了社會(huì)救助與古代官家慈善的根本不同；另一方面，通過救助對(duì)象主體性的承認(rèn)和彰顯，也有助于救助對(duì)象自尊、自立，發(fā)揮其主動(dòng)性，積極參與到政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中來。“社會(huì)救助只是一種手段，其最終目的是讓受助者擺脫暫時(shí)困難，在政府的幫助下重新工作，盡可能自食其力，回歸正常人的主流生活，從而不需要被救助。”④鄧集新、魏翔：《社會(huì)救助發(fā)展瓶頸：公眾知曉與參與》，《社會(huì)福利》2010年第5期。

事實(shí)上，正是通過法律治理及相應(yīng)的權(quán)利確認(rèn)與賦予，才能將救助對(duì)象視為公民，接下來救助對(duì)象參與社會(huì)救助制度的改革與實(shí)踐則水到渠成。反過來講，如果將救助對(duì)象視為乞求者，則救助對(duì)象參與社會(huì)救助制度的改革和實(shí)施，根本無從談起。即便從功利主義的立場(chǎng)看，這也不利于社會(huì)救助制度的改進(jìn)和完善。社會(huì)保障權(quán)利不僅包括實(shí)體性的享受社會(huì)保障待遇的權(quán)利，而且也內(nèi)在包涵了程序性權(quán)利，包括申請(qǐng)權(quán)、救濟(jì)權(quán)，以及參與到制度設(shè)置、制度實(shí)施中的權(quán)利。法律治理的缺失，使得社會(huì)救助難以取得公眾的理解、支持和配合。“法治意識(shí)的淡薄及對(duì)現(xiàn)代政府的公共職能認(rèn)識(shí)不清晰是公眾不能有效參與社會(huì)救助的根本原因”。⑤鄧集新、魏翔：《社會(huì)救助發(fā)展瓶頸：公眾知曉與參與》，《社會(huì)福利》2010年第5期。

五、公眾參與的效能提升：理念與關(guān)鍵

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，完善社會(huì)救助等制度，被明確寫入黨的十九大報(bào)告。社會(huì)救助制度的完善，離不開有效、有序、有力的公眾參與，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)多元主體共建共治。①鄭功成：《社會(huì)保障與國(guó)家治理的歷史邏輯及未來選擇》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第1期。對(duì)此，有必要從理念、機(jī)制等方面予以因應(yīng)。

（一）理念：參與形態(tài)的常規(guī)化和制度化

在社會(huì)學(xué)意義上，社會(huì)救助制度公眾參與的引入與落實(shí)，意味著社會(huì)救助決策、實(shí)施、監(jiān)督全過程的權(quán)力再分配。因此，缺乏法律制度保障、未予以常規(guī)化和制度化的公眾參與，勢(shì)必受到權(quán)力既得方與利益既得方或明或暗的抵制。因此，公眾參與要發(fā)揮效能，勢(shì)必應(yīng)通過制度保障走上法治化。

一些地方的社會(huì)救助制度，仍尚未定型穩(wěn)固下來形成規(guī)范的制度。一些救助項(xiàng)目的工作表現(xiàn)出較強(qiáng)的隨機(jī)性和臨時(shí)性特點(diǎn)，缺乏制度保障、常態(tài)性和可預(yù)期性。這種制度化程度不高，具有多種原因，如出于對(duì)財(cái)政能力的擔(dān)憂而刻意放緩制度建設(shè)進(jìn)程。但應(yīng)予注意的是，制度化建設(shè)水平較低與這些救助項(xiàng)目在決策出臺(tái)時(shí)缺乏足夠的公眾參與存在著一定關(guān)聯(lián)。由政府單方設(shè)置的社會(huì)救助項(xiàng)目，政府可以隨時(shí)予以變更乃至廢置。這既與社會(huì)救助的權(quán)利理念相背離，也不利于相關(guān)制度的定型。為此，應(yīng)當(dāng)建立公眾參與的主要相關(guān)機(jī)制，特別是公開公示機(jī)制、對(duì)參與的回應(yīng)和反饋機(jī)制、說明理由規(guī)則等。

（二）技術(shù)：改進(jìn)聽證會(huì)機(jī)制

在行政法上，公眾參與最為正式、最具典型意義的形態(tài)是聽證。公眾參與的有效性，與聽證的制度安排明確相關(guān)。在實(shí)踐中，社會(huì)救助聽證會(huì)表現(xiàn)出兩種形態(tài)，一種是社會(huì)救助立法和決策過程中的具有普遍影響的聽證，另一種是社會(huì)救助制度實(shí)施過程中的資格審核、待遇確定與發(fā)放中的聽證。

1.社會(huì)救助制度構(gòu)建、調(diào)整層面的聽證

從我國(guó)已有實(shí)踐看，在各項(xiàng)社會(huì)救助制度實(shí)施中舉行的聽證和其他公眾參與、社會(huì)監(jiān)督，主要目的是準(zhǔn)確確定救助對(duì)象和救助待遇，相應(yīng)解決社會(huì)救助中存在的騙取社會(huì)救助待遇、腐敗等問題。對(duì)此，有必要明確，制度構(gòu)建調(diào)整層面的聽證，具有優(yōu)先色彩，必須給予足夠的關(guān)注。

我國(guó)目前社會(huì)救助聽證會(huì)代表并不占據(jù)重要位置，現(xiàn)有主要做法是以“發(fā)言”為主要載體的提供意見、建議。相關(guān)法規(guī)文件未規(guī)定公眾的其他權(quán)利，個(gè)別文件規(guī)定在“必要時(shí)”公眾可以參與到“質(zhì)證、辯論”過程中去，這已成為比較先進(jìn)的立法例。②參見《汕頭市人民政府行政決策聽證制度》（汕頭市人民政府令第106號(hào)）第24條，2008年8月28日。文本層面權(quán)利相當(dāng)稀薄并缺乏必要的法律規(guī)則加以保障，使制度實(shí)施效果不盡如人意。對(duì)此，制度改造上應(yīng)體現(xiàn)論辯精神并以具體規(guī)則加以保障，包括完善公眾參與的代理人規(guī)則和專家輔助人規(guī)則等。當(dāng)然，聽證程序與聽證筆錄的法律效力均是值得關(guān)注的問題。聽證程序與聽證筆錄具有一定法律效力為落實(shí)論辯精神所必須。

2.社會(huì)救助經(jīng)辦實(shí)施中的聽證

社會(huì)救助經(jīng)辦實(shí)施中的聽證，已在一些地方有規(guī)可循。類似“聽證”“聽證評(píng)議”等作為必經(jīng)環(huán)節(jié)已深深嵌入。但也應(yīng)清醒意識(shí)到，在社會(huì)救助的審批和發(fā)放中實(shí)施聽證，與理論設(shè)想存在較大距離且暴露出諸多實(shí)踐問題。以低保為例，聽證面臨調(diào)查取證和認(rèn)定的困難，低保申請(qǐng)人面臨隱私曝光并成為社區(qū)公眾議論話題的風(fēng)險(xiǎn)。聽證代表自身的專業(yè)素質(zhì)、能力未必能達(dá)到必要的水平。一些情況下，由于聽證代表打不開情面，仍未能徹底化解“人情保、關(guān)系保”等問題。

從域外看，美國(guó)1935年《社會(huì)保障法》中就有聽證的相關(guān)規(guī)定。1964年的《社會(huì)保障法案》更是將申領(lǐng)者的聽證權(quán)利確認(rèn)為每個(gè)州福利計(jì)劃中最為基本的要求。我國(guó)社會(huì)救助聽證制度的改進(jìn)，應(yīng)當(dāng)以“正當(dāng)程序”為理念，借鑒美國(guó)社會(huì)保障聽證等先進(jìn)做法，予以改進(jìn)完善。這主要包括：①引入代理機(jī)制。針對(duì)社會(huì)救助法律政策體系復(fù)雜、紛亂而申請(qǐng)人往往法律、政策能力較低之間的巨大落差，要讓聽證能夠發(fā)揮實(shí)效，可以考慮引入代理，由專業(yè)人士提供咨詢、代理。②改進(jìn)信息告知機(jī)制。在舉行聽證之前，主辦方應(yīng)當(dāng)對(duì)聽證代表、申請(qǐng)人進(jìn)行充分告知，包括相關(guān)法規(guī)、政策、文件，以及其他應(yīng)當(dāng)知曉的資訊。③引入證據(jù)質(zhì)認(rèn)規(guī)則。通過對(duì)抗式的交叉盤問，認(rèn)定相關(guān)行政證據(jù)和依據(jù)。在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，借鑒《行政許可法》的許可聽證，考慮引入聽證的案卷排他規(guī)則。

（三）救助對(duì)象及其邊緣群體對(duì)社會(huì)救助參與的特殊議題

救助對(duì)象及其邊緣群體的公眾參與議題主要有二：一是如何在制度層面和實(shí)施層面確認(rèn)并有效保障該群體的參與權(quán)利和參與能力；二是如何在公眾參與過程中，確保該群體的隱私權(quán)利、尊嚴(yán)權(quán)利及其他各項(xiàng)人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到必要的尊重，盡可能避免權(quán)利遭受侵犯，克服“恥辱化”效應(yīng)。

對(duì)此，總體性的思路在于，必須認(rèn)可救助對(duì)象及其邊緣群體的主體地位，對(duì)其予以賦權(quán)和增能。世界銀行曾主張，貧困不僅指收入低微和人力發(fā)展不足，而且包括人對(duì)外部沖擊的脆弱性，以及缺少發(fā)言權(quán)、權(quán)利和被社會(huì)排斥在外。①世界銀行：《2000/2001年世界發(fā)展報(bào)告——與貧困作斗爭(zhēng)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2001年，第11頁(yè)。從該范疇理解社會(huì)救助的適格對(duì)象及邊緣群體，顯然更為妥當(dāng)。由于陷入貧困狀態(tài)，救助對(duì)象群體由于缺乏必要的資源，在一定程度上喪失正常生活的資格，缺乏參與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治活動(dòng)的能力。貧困意味著他們不能很好利用各種基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)（如大量建設(shè)的機(jī)場(chǎng)、高鐵站等基礎(chǔ)設(shè)施與大量貧困人口并無任何關(guān)系），進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)受阻（如貧困人口難以利用互聯(lián)網(wǎng)尋找工作機(jī)會(huì)），社會(huì)參與程度較低。其結(jié)果是，社會(huì)救助的對(duì)象及其邊緣群體不僅在生活水準(zhǔn)上持續(xù)地低于社會(huì)常規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，而且在對(duì)行政活動(dòng)、政治活動(dòng)均缺乏必要的知曉以及有效的參與和影響能力。

一個(gè)典型例證是，發(fā)展至今，各種立法聽取意見往往通過網(wǎng)絡(luò)方式進(jìn)行。2008年，國(guó)務(wù)院法制辦公室將《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法（征求意見稿）》全文公布，征求社會(huì)各界意見。有關(guān)單位和各界人士可以在2008年9月8日前，通過3種方式即登錄中國(guó)政府法制信息網(wǎng)、信函方式和電子郵件方式，來提出意見。而對(duì)于生活困難、需要社會(huì)救助的群體，這三種方式特別是第一種登陸網(wǎng)站提出意見和第三種發(fā)送電子郵件提意見的方式，較難實(shí)現(xiàn)。北京市2000年城市低保相關(guān)政策文件曾規(guī)定“凡擁有自己出資購(gòu)買的汽車、摩托車、手機(jī)等非生活必需高檔消費(fèi)品的城市居民”，不屬于低保范圍。到2008年，此要求才不再作為硬性條件，而是根據(jù)實(shí)際情況具體掌握。①溫薷：《北京民政局：低保戶不再禁購(gòu)手機(jī)及養(yǎng)寵物》，新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/chinanews/2008-03/27/content_12805813.htm，2008年3月27日。顯然，如作為日常通訊工具的手機(jī)都無法獲得使用，遑論主體性地位和參與到社會(huì)救助過程中來？社會(huì)救助方面的政策信息，在區(qū)和街道一級(jí)還比較清晰，但層層傳達(dá)到低保相關(guān)群體，則被大量遺漏、誤解，或者未傳達(dá)到位。有些低保戶對(duì)于各類救助項(xiàng)目并不完全知曉，或雖然知曉但并未享受到。

在以上背景下，社會(huì)救助對(duì)象及其邊緣群體的主體地位，以及如何有效參與社會(huì)救助制度的構(gòu)建和實(shí)施，無疑值得深入研討。顯然，救助對(duì)象群體參與到法律制定、行政決策出臺(tái)具有知識(shí)、工具、技術(shù)、表達(dá)能力諸方面的困難、障礙。對(duì)此，一方面在理念上應(yīng)重視救助對(duì)象及其邊緣群體對(duì)社會(huì)救助制度建設(shè)與相關(guān)決策的參與。另一方面，在具體制度安排上，應(yīng)當(dāng)充分考慮照顧到此類群體的知識(shí)、信息等方面的客觀狀態(tài)，提供更為有效、易得的參與途徑，提供易于理解的文本及相關(guān)輔助手段。

社會(huì)救助在立法層面、政府制度調(diào)整層面的公眾參與，應(yīng)充分考慮其核心受眾的特殊性，設(shè)置妥當(dāng)?shù)墓_方式、征求意見渠道和期限。比如，在內(nèi)容上，不僅應(yīng)公開草案方案的文本，還應(yīng)將相關(guān)解讀說明、可能影響一并公開，確保公眾讀得懂；在渠道上，既要通過門戶網(wǎng)站公開，還應(yīng)針對(duì)需要救助群體的特殊性，通過公告欄、信息屏、村居社區(qū)等渠道告知，增強(qiáng)公開的達(dá)到率，確保其看得到；在期限上，實(shí)踐中常設(shè)置的30天、15天，乃至7天或更短的公開征求意見機(jī)制顯然時(shí)間過短，而應(yīng)考慮適度加長(zhǎng)公開時(shí)間；在提出意見方式上，既有適應(yīng)精英群體的登錄網(wǎng)站、電子郵箱，乃至新媒體的微博、微信、客戶端等方式，也應(yīng)采用開放熱線電話、來信來訪、代為記錄等方式。

從未來看，應(yīng)以法律為框架基石，以政策作為靈活調(diào)整的手段。其中關(guān)鍵在于，通過全國(guó)人大及其常委會(huì)的法律，輔以行政法規(guī)、規(guī)章和各種規(guī)范性文件，形成內(nèi)部層級(jí)有序的規(guī)范體系；通過法律的授權(quán)，賦予政策調(diào)整、政策規(guī)范以合法性；通過法律的執(zhí)行和實(shí)施制度，賦予社會(huì)救助制度及公眾參與以執(zhí)行力和強(qiáng)制性，使行政復(fù)議、法院審判的適用最終落實(shí)。