意義·問題·突破：新時代黨內監督制度化的三重維度*①

田青

（中共山東省委省直機關黨校 山東 濟南 250014）

加強黨內監督、實現黨內監督制度化常態化是黨成熟的重要標志，也是馬克思主義執政黨建設的寶貴經驗。當前，我國正處在奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利的關鍵時期，面對新形勢、新任務對黨內監督提出的新的更高要求，全面推進新時代黨內監督制度化建設，既是一種科學態度，也是一種積極抉擇。

一、意義：黨內監督制度化為新時代黨的建設目標的實現奠定了重要基石

黨的十九大提出，新時代黨的建設目標是：把黨建設成為始終走在時代前列、人民衷心擁護、勇于自我革命、經得起各種風浪考驗、朝氣蓬勃的馬克思主義執政黨。黨內監督制度化為這一宏偉目標的實現奠定了重要基石。加強黨內監督、構建科學完備的黨內監督機制、實現黨內監督制度化是新時代黨的建設新的偉大工程的必然要求，對于鞏固黨的長期執政地位、保持黨的先進性和純潔性、奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利都具有十分重要的意義。

（一）新時代黨內監督制度化是鞏固黨的長期執政地位的重要保障

中國共產黨作為執政黨，“在國家政治生活中的地位和影響，掌握公共權力的力度、深度和廣度，是任何一個西方政黨無法比擬的。”[1]黨的執政地位鞏固的基本前提是各級黨組織和黨員干部運用好人民賦予的權力。在全面掌握公共權力的情況下，要讓權力在陽光下運行，就必須發揮監督的作用。黨內監督實質上是一種權力監督,“是通過黨自身的力量對黨的組織、黨員和領導干部所掌握的權力進行必要的限制。”[2]不受監督的權力必然導致黨的執政地位的動搖甚至喪失。

執政黨要接受監督，首要的是接受黨內的監督。“黨內監督體現為對權力運行制約和監督、優化黨組織自身功能的有效手段，其本質是克服黨內一切消極因素，消除一切與黨章黨紀黨規紀律等規范相違背的行為，并且對違規違紀的行為進行有效懲治，達到警示黨組織內部其他成員的效果。”[3]換句話說，黨內監督具有預防、糾偏、警戒等功能，是確保黨始終權為民所用、情為民所系、利為民所謀的根基。從權力運行角度看，只有強化黨內監督，確保各級黨組織和黨員干部正確行使權力，做到干部清正、政府清廉、政治清明，實現好維護好發展好最廣大人民的根本利益，才能厚植黨的執政基礎。

（二）新時代黨內監督制度化是保持黨的先進性和純潔性的內在要求

先進性和純潔性是馬克思主義政黨的力量所在，更是馬克思主義執政黨的執政所依。習近平指出：“先進性和純潔性是馬克思主義政黨的本質屬性，我們加強黨的建設，就是要同一切弱化先進性、損害純潔性的問題作斗爭，祛病療傷，激濁揚清。”[4]實踐表明，一個政黨自我凈化自我完善的能力，是政黨的創造力、凝聚力、戰斗力的重要源泉，也是衡量政黨發展成熟與否的重要指標。

黨內監督是中國共產黨自我凈化自我完善的主要路徑，也是中國共產黨的優勢所在，對保持黨的先進性和純潔性具有重要的實踐意義。縱觀中國共產黨97年的發展歷程，之所以能夠不斷從勝利走向勝利，根本就在于不斷增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力。只有強化黨內監督、實現黨內監督制度化科學化，才能確保我們黨經受住“四大考驗”、克服“四種危險”，永葆先進性和純潔性，始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。

（三）新時代黨內監督制度化是奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利的現實需要

黨內監督制度化建設是黨風廉政建設和反腐敗工作的基礎工程，黨風廉政建設和反腐敗工作越深入，越需要不斷健全和完善黨內監督制度體系，使黨內監督制度化常態化。

改革開放以來，特別是黨的十八大以來，我們建立了包括黨內監督在內的一系列的多層次、全方位的權力制約機制，黨風廉政建設和反腐敗工作法制化、制度化、規范化程度不斷提高，為反腐敗斗爭壓倒性態勢的形成和鞏固發展奠定了重要基礎；但是目前我國反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，在有效減少腐敗存量、堅決遏制腐敗增量方面還有很多工作要做。習近平在十九屆中央紀委二次全會上強調指出：要構建“不敢腐、不能腐、不想腐”的長效治理機制；要通過改革和制度創新切斷利益輸送鏈條，加強對權力運行的制約和監督，形成有效管用的體制機制。為此，“要使黨的領導干部置于廣大黨員的有效監督之下，強化剛性約束，以體制機制創新破解黨內監督難題”，[5]這樣，我國反腐敗斗爭才能不斷釋放黨內監督制度化蘊含的力量，從而有效地預防和遏制腐敗問題的發生。

二、問題：實現新時代黨內監督制度化須直面問題、攻堅克難

我們黨自建黨伊始就十分重視黨內監督工作，建立并完善黨內監督制度是我們黨推進黨內監督的重要抓手。“改革開放以來，黨內監督已經從非經常性的監督轉化為經常化的制度監督。隨著中央對制度治黨認識的深化，一大批黨內法規制度開始建立和完善，黨內監督也逐漸步入制度化的軌道。”[6]但也存在一些問題和不足，突出表現在以下方面：

（一）黨內監督機制有待進一步健全

一是保障機制尚不健全。目前在一些地方，黨員對批評權、檢舉權、請求罷免權等自身正當權利的運用仍然缺乏有效的載體、渠道及保障，行權成本較高，很多監督意愿難以轉化為監督實踐，影響了黨內監督的實效。二是監督協調機制尚不健全。表現在矛盾發現機制與矛盾解決機制之間內在關聯性不夠，二者之間信息傳遞與溝通不暢，造成“看得著的管不著，管得著的看不著”等現象。同時，黨員參與權落實不到位，黨員參加黨內討論、表決的深度和廣度都不夠，只是達到了過程的參與，沒有真正影響到討論的結果。“使黨員群眾的參與行為程序性地走過場，極大損害了黨員參與的熱情和動力。”[7]三是問責機制尚不健全。當前問責機制在客觀上還存在著制度供給不足特別是缺乏頂層設計、具體制度標準模糊、問責落實不夠及責任追究不到位等問題。

（二）黨內監督制度有待進一步完善

一是黨內監督制度的可操作性不強。有些黨內監督制度宏觀性、原則性較強，但是不夠具體，可操作性不強。二是黨內監督制度的配套性不足。當前黨內制度建設上往往表現出重實體而輕程序的傾向，缺乏必要的程序規定，造成執行中的主觀隨意性；一些制度法規側重于事后懲處，一些具有預防功能的制度法規尚未建立起來。三是黨內監督制度的執行不力。有些制度規定過于籠統、彈性太大，“使執行制度的人因‘處罰走廊’過長、余地過大而無所適從，難以定性和處理。”[8]（PP122-123）黨的民主生活會、民主評議、干部任前公示等黨內監督的重要制度，在一些地方實踐中只是走形式，嚴重影響了黨內監督制度的權威性和黨紀的嚴肅性。

（三）黨內監督方式方法有待進一步創新

一是黨內監督渠道尚待拓寬。目前黨內監督的渠道狹窄、手段有限，任務部署、監督檢查和責任考核等多停留于傳統管理模式，對現代管理理念和現代科技手段的運用還剛剛破題，對網絡監督的探索還處在起步階段。二是黨內監督合力尚未形成。上級黨組織對下級黨組織的監督，特別是上級黨委對下級黨委一把手的監督、民主生活會的批評和自我批評、同級監督、下級黨組織對上級黨組織的監督等監督形式，與群眾監督、司法監督、輿論監督等的協調性不夠，監督主體常常各自為戰、單打獨斗，監督資源沒有得到充分利用，還沒有形成上下聯動、互相制約的監督體系。

（四）黨內監督評價體系有待進一步強化

一是黨內監督評價缺乏科學標準。評估往往以羅列數據或材料的方式進行，沒有形成統一、科學、規范的評價體系與標準，導致考核不到位、追究不得力、執行力不強等問題。二是黨內監督評估的公眾參與不足。以非政府組織為代表的第三方參與黨內監督評價還不普遍，在一定程度上降低了評價的可信度，影響了評價的政策價值。三是信息網絡評估機制與黨員績效激勵機制的結合尚處于起步階段，印象評估、片面評估以及評估指標籠統化問題尚未得到有效解決。

三、突破：構建科學合理、積極有效的新時代黨內監督制度化運行體系

新時代黨內監督制度化是一項系統工程。“黨內監督制度化的過程是一個歷史實踐的過程，在黨內監督實踐中，不應當設想預備好一個完美無缺的監督制度再去實踐，應當用實踐來不斷地檢驗黨內監督制度的正確性和可操作性，在實踐中不斷地完善和發展黨內監督制度。”[9]只有構建起科學合理、積極有效的黨內監督制度化運行體系，持之以恒，方能久久為功。

（一）進一步健全黨內監督機制，為新時代黨內監督制度化創造良好條件

1.健全運作有效的預防監督機制。一要健全和完善異體監督機制。異體監督是接受來自黨外的監督，全面從嚴治黨背景下，要把黨內監督和異體監督有機結合起來，實行全方位、全過程的監督。二要健全黨代會常任制。要充分發揮黨的代表大會的監督作用，提高黨代表的代表能力和質量；要建立黨代會常任機構，從制度上確保黨代表大會能夠始終成為黨內唯一的最高決策機關和最高監督機關。

2.健全和完善黨務信息公開監督機制。一要在內容上對黨政機關的職能、辦事流程、財務信息、人事等狀況與權力運動密切相關的事項予以公開，讓廣大黨員了解相關黨政機關的權力運行狀況。二要在形式上采取多種途徑，如通過政府網站、行政服務中心公告欄等公開相關的信息。隨著微博問政的興起，黨政機關還可以微博的形式向廣大黨員公開相關信息。三要在制度上不斷完善，如完善黨內情況通報制度、黨的重大決策征求意見制度、黨委新聞發言人制度等。

3.健全和完善權利保障和懲處機制。一要健全和完善權利保障機制。制定嚴密、完備的保障黨員民主權利的黨內法規，使其制度化、規范化、程序化、法律化，保障黨章賦予黨員的監督權利的實施。二要健全和完善懲處機制。要按照“誰監督，誰負責”的原則，把黨內監督的任務分解到每個黨員和相關職能部門身上。對因責任不落實發生嚴重問題的單位，不僅要嚴肅處理當事人，還要追究有關領導干部的責任。對發生嚴重違規違紀的案件和對違規違紀案件不及時查處的部門和單位，要嚴格實行責任追究。

（二）進一步完善黨內監督制度，為新時代黨內監督制度化打下堅實基礎

1.完善黨內民主集中制。一要完善黨的集體領導制度。中國共產黨各級黨委組織應堅決落實民主集中、集體領導、黨員代表大會決議的原則，發揮黨員代表大會在民主決策中的作用，為黨內監督營造良好的環境。二要尊重黨員在黨內的主體地位。充分尊重廣大黨員所應享有的知情權、選舉權和監督權，不斷激發黨員參與黨內事務的意識，切實發揮其在黨內民主建設中的主體作用。三要充分發揮黨員代表大會在黨內決策中的作用。進一步完善黨代表提案制度、列席重要會議制度、黨代會公開制度，以完善黨員代表大會制度。

2.建立黨員干部民主生活會制度。一是紀委和組織部門派人指導和監督黨組織民主生活會。紀委和組織部門在黨組織召開民主生活會之前對民主生活會的程序和主題提出明確要求，在民主生活會召開時派人參加并嚴格把關、當場點評，對各類偏差和錯誤言論及時提醒和嚴肅糾正，在民主生活會結束之后應向紀委和組織部門領導報告反饋。二是對民主生活會現場錄像并存檔，防止民主生活會潦草完事。三是紀委和組織部門每年按一定比例對各地、各部門的黨組織民主生活會情況進行抽查。

3.完善黨風廉政建設責任制考核制度。一要進一步完善考核評價體系。建立科學的考核機制，建立動態監督管理機制，實行領導干部落實責任制定期匯報制度、考核情況動態管理制度，建立整改督查制度。二要高度重視考核結果及結果運用。真正把考核結果與領導干部業績評定、獎勵懲處和選拔任用直接掛鉤，及時通報考核結果，并把班子成員的考核結果裝入個人廉政檔案。

（三）進一步創新黨內監督方式，為新時代黨內監督制度化開辟有效途徑

1.創新、完善巡視監督制度。一要建立健全法規體系，為巡視工作營造良好的法制環境。要加強巡視法制建設，制定專門的法律制度，為巡視工作的開展提供法理依據和制度保障。二要進一步推動巡視制度執行的規范化與常態化進程。一方面，要加大巡視監督工作，設立相應的機關單位，制定相關條例；另一方面，要健全巡視隊伍管理體制。高度重視巡視干部的選拔任用、績效考核、監督管理。

2.創新、發展黨內民主。一要切實加強對“關鍵少數”的民主監督。要強化黨組織的全面監督作用；要強化黨員的民主監督作用，有效保障黨員干部發表意見的權利；要強化紀委的專責監督作用；要嚴肅問責相關制度，建立干部選拔任用問責制度、領導干部插手重大事項記錄制度等。二要健全完善黨內民主制度體系。現實中凡是黨內監督出現問題的時候,就是黨內民主不健全、不到位、不廣泛的時候。[10]要使民主成為黨內政治生活的秩序形式和基本方式，切實提高黨內民主制度建設的科學化水平。

3.實現黨內監督方式的現代化。一要積極搭建“互聯網+黨內監督”平臺，提升黨內監督機制的科技含量，打開新形勢下加強黨內監督的新空間。二要用互聯網思維提升黨內監督效能。凡是涉及重大事項的決策，重要干部的推薦、任免和獎懲，重要工程建設項目的招投標和大額度資金的使用，除需要緊急處置的突發事件外，要嘗試利用大數據有效整合現有監督資源，實現各監督主體在信息、技術、手段、成果等方面的資源共享。

4.實現黨內監督和黨外監督的良性互動，形成新時代黨內監督的強大合力。一要實現黨內監督與群眾監督的結合，保障群眾的監督權，暢通群眾監督的渠道，提高群眾監督的積極性。二要實現黨內監督與民主黨派監督的結合，創造有利于民主黨派民主監督的社會政治環境。三要實現黨內監督與司法監督的結合，理順黨組織與司法機關的關系，強化司法機關的司法監督和司法制約作用。四要實現黨內監督與輿論監督的結合，賦予新聞工作者行使輿論監督的權利。

（四）進一步優化黨內監督評價，為新時代黨內監督建立制度化考量

1.制定科學的黨內監督評估標準。以促進黨組織的穩定和團結、增強黨組織的凝聚力、保障黨組織的戰斗力作為判斷黨內監督是否合理有效的首要指標；以監督和檢查各級黨委的工作是否圍繞促進經濟又好又快發展，實現好維護好發展好人民群眾的根本利益作為黨內監督評估標準的重要指標，把反腐敗作為黨內監督評估標準的關鍵指標；把保障黨員權利，進而保障公民權利，作為評估黨內監督的重要內容指標。

2.建立黨員領導干部權力運行評估機制。一要建立黨員領導干部權力運行前的廉政風險評估預警防范機制。對權力運行過程中可能出現的腐敗問題進行正確的分析和科學的評估，將黨員領導干部的權力使用過程納入有效的監控體系之中。二要建立黨員領導干部權力運行后的績效考核和責任追究機制。對黨員領導干部的權力運行過程進行考核與評價，把權力運行情況作為重要內容納入黨員領導干部政績考核之中。

3.提高黨內監督評估的公眾參與度。一要積極拓展社會和公眾進行監督評估和評議的渠道，地方黨政部門應積極探索將民意調查結果引進黨風廉政建設責任制考核序列。二要提高黨內生活和黨務活動的透明度，充分保障黨員以及群眾的知情權、參與權和監督權。實現黨內權力運作過程和黨內各種信息的公開，讓黨內權力在陽光下運行。