協商民主：人民政協參與社會治理的重要方式*①

申南喬

(中共新疆區委黨校 政治學教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

黨的十八屆三中全會首次提出推進國家治理體系和治理能力現代化（黨的十九大報告在“八個明確”中對此再次強調），明確強調創新社會治理體制，改進社會治理方式，這體現了社會管理向社會治理的理念轉變，標志著社會治理躍升至國家戰略層面，也成為政府改革和政治改革的新視角。[1]作為我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，黨的十八大報告首提“協商民主”概念后，學界對西方協商民主的中國演繹開始轉向社會主義協商民主的自主構建。[2]作為社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，習近平總書記曾強調“人民政協要適應推進國家治理體系和治理能力現代化的要求”，[3]這為新時期人民政協參與社會治理提供了重要指南。那么人民政協在參與社會治理中具有何種優勢，其協商民主的重點突破路徑在哪里，是本文重點研究的議題。

一、社會治理與協商民主的契合點

社會治理著眼于解決社會問題、促進社會秩序和諧，致力于社會福利的完善、民生保障與改善、社會矛盾的化解、社會公平的達成，既包含促進政府社會問題的自我改良，又包含政府主動調整與社會的關系，同時強調社會責任和義務的增強及自治能力的提升。而協商民主強調在憲法所規范的權力相互制約的政治共同體中，公民是自由平等的，行動需遵循權利和理性原則，過程和形式采用對話、討論、辯論等，最終目標是形成合法決策。[4]可以說，協商民主所具有獨特優勢和作用與社會治理的內涵特征高度契合。

1.社會治理和協商民主的多元主體參與和網絡結構契合。如果說社會管理將政府視為公共服務和公共產品的唯一供給者和分配者，由于行動主體單一，呈現出自上而下的單向度治理結構，往往忽視了社會組織、公眾及其他社會行動主體的參與作用，那么比較而言，社會治理最大的特點則是賦予不同主體平等地位，注重多元主體參與及其行動網絡建構，強調致力于社會問題解決過程中平等協商、碰撞、對話、商量等形式的重要性。[5]其中，政府作為社會治理的重要行動主體，擔負著依據各領域不同發展訴求適度放權、建立各類行為主體合理有序的參與機制和空間的重要職責。因而，社會治理是各類行為主體持續互動的過程，重在調整與協調多方主體的利益關系，勢必牽涉到公共或私人等多部門、多領域。

協商民主得以展開的基礎和動力同樣來源于多層面、多維度的主體參與。在人民政協這一政治制度設計中，“大團結，大統一，囊括一切代表人物”是其制度運行的基本方針。相對其它組織和團體而言，多個界別組成表明了人民政協廣泛的代表性與包容性特征。伴隨著社會轉型和體制轉軌的不斷深入，社會群體不斷分層，客觀上要求人民政協適時調整界別設置，及時吸納各類黨派、社團、企業家、專家學者及社會各界代表人物加入政協組織，這彰顯出人民政協廣泛有序政治參與的組織優勢，也凸顯著國家治理體系構建中參與主體多元化的基本特質。而協商民主的實踐過程內在地要求不同界別成員構建行動的網絡結構，進而平等自由地參與議題討論。也只有基于網絡結構中的地位平等，才能保證協商結果展現集體意志，相對自由地表達意愿、主張訴求、參與公共事務。

2.社會治理和協商民主注重多元手段的契合。

如果說社會管理更多地強調政府行政權力運用的話，社會治理不僅強調行政權力的運用，還致力于構建法制規制、市場競爭、網絡輿論、道德約束、心理導引、文化教養等全方位的治理手段和途徑，[5]以此來協調各方面、各層次主體的利益訴求，目的在于維護好社會秩序，實現社會穩定和諧，因而它是一種具有多樣方式和手段的治理戰略。特別需要強調的是，在全面推進依法治國的今天，法治勢必成為實現多元主體平等參與社會治理的重要依據和回應各種社會矛盾的必要理念。[6]因此，尊重法治原則、重視法律手段的使用也必是社會治理的法治化要求。

人民政協反映社情民意、開展協商對話是其實踐協商民主的核心要素。實踐中，以平等、對話、溝通、協商、兼顧為主要運作方式的政協協商民主的協商形式同樣具有多樣化特征，對此，習近平總書記特別強調“更加靈活、更為經常地開展專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商，探索網絡議政、遠程協商等新形式”。[3]而不管何種協商民主的形式和方式，都務必遵循特定的規則程序，唯此也才能使協商民主具備程序合法性。由于協商民主強調各個參與主體“以理服人”而非政治強制，著眼于每個參與者意愿的最大公約數的達成，而不僅僅是體現個人或者單方意志，因而能夠在相對公正客觀地尊重社會差異、容納多樣化利益訴求的基礎上調和不同的價值主張，從而奠定協商民主內容層面的合法性。

3.社會治理與協商民主的社會公共責任契合。

社會治理反對數千年來封建專制制度所形成的根深蒂固的臣民意識、官本位思想、封建等級制度觀念等，注重現代化制度體系的構建和現代公民精神的發揚。它不僅強調政府主體責任，更強調將市場、社會、公民等放置于平等參與地位情景中，倡導社會責任共擔、個人與社會利益關系協調，進而塑造和發揮社會公共理性的價值及作用，最終達到實現公共利益最大化的目的。

協商民主的核心是公共協商，展現的是民主決策形式，內蘊著公民理性自治精神，[7]最終達到的目標同樣是社會公共責任及利益的合理實現。人民政協協商民主在價值目標上著眼于公共利益，在實踐操作上重視引導公眾參與公共事務，使公眾在參與中熟悉民主程序、在潛移默化中提升民主技能，[8]從而循序漸進地培育出“參與、監督、尊重、互惠”的公民意識。因而在此過程中，共同協商而非權威或權力的強制成為協商民主解決問題的重要方式，這時刻彰顯著現代理性精神。同時，通過多元主體交換資源、談判共同的目標，各個參與主體聽取多方意見，轉化各自偏好，形成公共意見，從而實現理性而非主觀地接受判斷公共性和正當性的標準。鑒于“參與者可能影響其他協商者的可能性對于所有參與者來說都是大致相同的”，[9]（P224）只有各個行動主體以公共利益而非少數人利益為導向，理性地對公共事務充分協商和討論，才能最大限度地體現協商民主的本質。因而同社會治理一致，協商民主反映的不僅僅是多數人的意愿或呼聲，更是公共責任的集體理性表達。[10]

二、協商民主在社會治理中的功能優勢

1.有助于社會治理決策民主化、科學化。習近平總書記指出“協商就要真協商，真協商就要協商于決策之前和決策之中”，[11]（P297）明確強調協商貫穿于決策始終的重要性。2015年中共中央就“加強政協協商與黨委和政府工作的有效銜接”以及“規范協商議題提出機制”“健全知情明政制度”“完善協商成果采納、落實和反饋機制”等方面作出操作化規定，這已在政策層面為黨委政府形成科學化、民主化決策提供可靠保障。人民政協成員結構和界別結構具有廣泛覆蓋性，恰恰能夠補充社會治理所需要的廣泛的人才資源，[12]吸收社會各界人士針對社會問題的意見建議。人民政協中來自不同行業及領域的委員分別具備對現代化建設復雜性的認知判斷能力，恰恰可為社會治理提供智力與知識支持。從人民政協參與社會治理的實踐形式看，各行業、各領域政協委員發揮各自資源、技術等優勢，及時掌握基層信息、充分把握民眾訴求、廣泛調研政策和具體事務等可行性及實踐效果，并借助各類民主協商會、議政會等途徑進行分析總結，從而為各級黨委政府提供提案、調研報告等，使公共政策更能充分、細微地體現民意，最終提高社會治理決策及執行的科學性。

2.有助于化解社會矛盾、促進社會和諧。中國社會主要矛盾已發生變化，不同群體的利益差異化和價值多元化也使得妥善處理社會結構和社會階層深刻變動中的矛盾分歧成為提高社會治理能力水平面臨的緊迫現實課題。社會治理要協調好社會多元利益關系，首先務必暢通利益表達渠道，使得各個階層和群體的利益訴求充分有效表達，并最終在充分吸納科學合理意見基礎上最大限度地實現社會資源公正公平的分配。這種利益關系協調的過程是多元主體共同承擔社會公共責任、參與社會公共事務的過程，也是協助黨和政府做好群眾工作的過程，其最終目的是以社會矛盾化解促使社會和諧穩定。而協商民主強調尊重社會主體多元化基礎上的求同存異，重視價值觀念和利益訴求多樣化基礎上的互利共贏。[5]面對多樣化的組織及階層群體，人民政協便于協助黨和政府及時掌握社情民意，洞察社會治理中的風險。廣大政協委員聯系各界別，其了解民情、洞察民意的目的也恰恰在于充分發揮國家與群眾之間的紐帶作用，通過參政議政協助黨和政府理順社會情緒、化解社會矛盾，從而為經濟社會發展營造和諧穩定的社會環境。

3.有助于促進社會公平、凝聚社會共識。中國特色社會主義進入新時代，“五位一體”總體布局、“四個全面”戰略布局的全面有序推進需各個社會主體積極參與，實現中華民族偉大復興的中國夢需各個社會主體增強共識、凝心聚力。加強和創新社會治理是社會層面已明確的國家戰略，它致力于通過多元主體作用發揮，凝聚建設中國特色社會主義事業的強大合力，也是應對新時代錯綜復雜的矛盾沖突、追尋社會公平正義、形成穩定和諧社會秩序的價值追求。而人民政協“團結”主題需要借助一定的行動進行表達，民主協商是行動表達的重要方式，社會治理則是協商精神的實踐展現。人民政協包容性強、位置“超脫”，它既充分鼓勵社會精英參與公共協商，亦廣泛支持普通公眾積極參與，保障各界別代表的意見表達、批評、建言權利，尊重各社會主體差異化意見，通過規范化交流協商，盡可能避免單一意見偏好、達成較為合理一致的意見。協商民主的具體實踐中，已紛繁呈現出網絡聽證會、民主評議會、民主懇談會等多種操作性強的創新形式，這些形式成為創新社會治理的有效途徑，也為不同階層行動主體在充分參與社會治理中不斷凝聚共識、形成合力搭建了開放透明的平臺。

三、協商民主在社會治理中的路徑拓展

1.明確協商民主參與社會治理的邊界，夯實代表基礎。首先要明確的是社會治理并非社會對抗，我國《憲法》對人民政協是中國共產黨領導的愛國統一戰線組織的性質定位十分明確。“加強協商民主建設，必須堅持黨的領導，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，把握正確方向，形成強大合力，確保有序高效開展。”這既是政治要求，也是行動指南，它要求人民政協參與社會治理必須時刻堅決擁護中國共產黨的權威和領導地位，緊緊把好政治關，并配合黨委中心工作。

就履行職能過程而言，人民政協是黨委政府聯系社會的紐帶，科學、理性及建設性的協商民主是其工作的重要方式，這種特殊的政治制度安排及獨特的工作方式表明，人民政協既非國家權力機關，亦非行政決策機關和政策執行機關，而是社會各界人士團結合作、共商大計的有效平臺，其參與社會治理并非改變自身在國家治理體系中的角色地位。這要求人民政協既不能一味迎合政府，也不能是民粹主義的代言人，而是政府與民眾之間的“緩沖器”。就人民政協通過協商民主參與社會治理的邊界而言，它必須著眼并堅持在黨的領導下鞏固和提高體制安排的合法性。[13]具體協商民主實踐中，它不能陷入社會具體事務中，而應當堅持團結和民主兩個主題，促進和深化協商民主，充分承擔和發揮催化劑、組織者、召集人的角色作用，協調利益相關方，不斷拓寬居民與黨政機關之間有效溝通渠道，促成良性互動，實現公共服務提供者與受益者有效銜接，從而夯實黨委政府決策及政策執行的民意基礎。

2.重視網絡協商民主，拓展社會治理的空間領域。形式創新是協商民主生命力和作用力持續延展的基本要求。特別是隨著網絡普及和技術進步，利用網絡協商民主成為協商民主適應信息化、網絡化時代的必由之路，它既體現國家治理現代化內在要求，又是社會治理價值理念在網絡空間的具體體現。因而，通過同現實時空中的協商民主相互配合，可充分擴展協商民主參與社會治理的空間領域。為此，人民政協必須著眼網絡空間中高效優質的網民與政協委員互動的協商民主平臺構建，重視網絡協商民主建設，倡導并引導網絡空間行動主體積極參與，最終借助網絡促進協商民主的穩步發展。[1]這就要求人民政協滿足社會治理的多元主體特別是網民參與的要求，增設網絡互動版塊，暢通網民及其他社會主體的意見表達、問題討論渠道。網站內容建設上，根據不同群體的特點及利益關切，設置能夠引起共鳴和集體討論的、有助于促進社會進步的議題焦點，特別是將一些熱點事件、重大議題及時網絡公開，接受網民及其它社會主體監督。

因此，應充分發揮政協委員網絡協商民主能力，引導政協委員主動在網絡上正面發聲、解疑釋惑，擔當起引導網絡的重任，發揮網絡協商民主的帶頭作用。這就要求政協委員們具備較高的網絡素養，通過單位培訓、個人自學等多種方式提高網絡使用水平，增強應對網絡上錯綜復雜信息的能力。而為了保證網絡協商民主的穩定性和持續性，網絡協商民主工作機制的建立必不可少。這就需要通過建立流暢的網民互動機制以及與有關部門的網絡溝通機制才能形成網絡協商民主的橋梁。同時，只有恰當有效約束和規范政協委員和網民的行為，才能保障常態化、規范化的網絡協商民主活動開展，因而科學合理的網絡協商民主規章制度的制定[1]就顯得必不可少。此外，為大力推動網絡協商民主的發展，必須通過制定有效的激勵機制激發政協委員和網民們的參與熱情，這也是網絡協商民主必須要思考解決的問題。

3.強化基層協商民主，提升人民政協協商民主的能力水平。“要推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”始終是黨的十八大及十九大報告反復明確的導向性要求，其中蘊含著人民政協協商民主的兩個主要方式：人民政協協商民主既有我黨同人民政協中民主黨派、無黨派人士的協商對話（此種形式表現為少數上層協商），又有基層社會中政府、政協同民眾的協商對話（此種形式表現為多數基層協商）。而相較而言，以往的人民政協協商民主的具體實踐較忽視深入基層同多數民眾協商。而從人民政協協商民主的發展趨勢以及黨和國家的政策導向上看，基層民主協商將會是今后人民政協協商民主的重要拓展領域。

從基層社會治理價值趨向上看，無論是基層公共事務還是城鄉社區治理均越來越重視公民意見的暢通表達和民主權利的合理實現，而重視基層協商民主的重要作用，目的就是讓基層民眾參與公共事務的管理，使其有發表意見的機會和平臺。從基層社會治理的實踐情況看，各地在基層黨組織的領導下，已經形成并操作實踐了相對豐富多樣和較為成熟的協商民主形式，特別是一些創新制度形式（如民主懇談會、社區議事會、黨群議事會、居民論壇等）也在不斷激發起基層群眾的民主意識，不斷推進信息公開、強化權力監督的民意呼聲也越來越強烈。面對此等發展趨勢，人民政協應不斷創新工作方式，豐富協商民主的內容，提升協商民主的質量。這要求人民政協中各界別政協委員要牢固樹立工作重心下移的理念，主動和敏銳地去把握社會脈搏，[14]持續、廣泛、深入地扎根基層社會，不斷提高自身的社會實踐能力。現階段，基層社區的重要性越來越突出，為尊重和實現社會公眾對社會治理重大事務的知情權和參與權，可以探索利用城鄉社區平臺創設政協工作平臺，不斷理順政府、政協委員、基層群眾之間的溝通渠道，從而提高人民政協基層協商民主的能力水平。另外，加強基層協商民主，必須充分利用各界政協委員的專業技術優勢、關系資源優勢以及影響動員能力等，發揮其在基層社會治理中的示范作用和輻射影響力。同時注重基層調查研究納入人民政協參與社會治理的常態化、制度化工作，堅持調查研究過程的系統性、科學性，始終與基層群眾“打成一片”，才能夠不斷獲得豐富、詳實和客觀的基層社會現實，不斷地提高基層協商民主的能力，從而為黨和政府提供科學有效的決策建議。