協商視域下的中國特色民族發展道路

許奕鋒

作為當代民主理論的嶄新思維，“協商”圍繞某一主題或議題進行對話、討論和磋商，蘊含著平等、寬容、理性、法治等內在特質，在中國特色民族發展道路上發揮著重要作用。作為一種重要的民主方式，協商民主應用于解決民族問題，有效實現民族自治，形成中國特色的民族發展道路，對堅持和完善民族區域自治制度具有重要意義。

一、協商視域下中國特色民族發展道路的演進與對比

改革開放以來，我國制定了符合少數民族地區社情民意的民族政策，中國特色民族發展道路有了法律、制度保障，也積累了以協商方式協調民族關系、解決民族矛盾的大量實踐經驗，促進形成了平等、團結、互助、和諧的新型民族關系。

（一）協商缺失的歷史考察

習近平總書記在北京大學師座談會上說：“一個民族、一個國家，必須知道自己是誰，是從哪里來的，要到哪里去，想明白了、想對了，就要堅定不移朝著目標前進。”歷史會忠實記錄下每個國家每個民族走過的足跡，也給未來發展提供經驗、啟示。中國是一個多民族國家，如何對待和處理民族關系，是歷代執政者與各民族都無法回避的問題。在兩千多年的封建社會中，歷代封建統治者站在統治階級立場探尋民族問題解決之道，也從當時實際出發制定了較為合適的民族政策。比如秦漢時期的“屬邦”與和親政策、三國兩晉時期的同化與撫納政策、隋朝時期的和親政策、明清時期的土司制度等，一定程度上都考慮到了少數民族的特殊性。[1]中國歷代民族關系是圍繞實現和鞏固“國家統一”這一核心目標而形成的。但是，封建統治階級由于自身的狹隘性，不可能準確把握民族和民族問題的發展規律，更難以用協商的方式處理好民族問題，導致部分民族被歧視、被排擠、被壓迫、被剝削。民族關系處理上存在不少問題，民族矛盾也一直存在，各民族的發展和關系呈現的是一個自發狀態。但是，封建社會國家的專制力使得各民族生活的共同地域保持相對穩定，維護了封建社會民族關系的相對穩定。

（二）協商切入的路徑發展

近代中國，外來帝國主義列強入侵，國內軍閥混戰。國民政府對少數民族采取不承認的政策，民族關系沒有得到根本改觀。中國共產黨自建黨以來，就始終關注民族關系，在馬克思主義民族理論指導下，遵循民族平等與民族團結原則，反對民族歧視和民族壓迫，開創了中國特色民族發展道路。其中，協商民主的成功實踐，為中央政府和平解放新疆、西藏和在全國范圍廣泛建立民族區域自治地方提供了豐富經驗。[2]比如西藏的和平解放，一定程度就是協商的結果。1951 年4 月，李維漢受命為中央人民政府首席全權代表，負責商談和平解放西藏問題。在長達近一個月的時間里，經過多輪談判，李維漢提出：“我們是一家人，家里的事情，大家商量著把事情辦好”，并建議大家學習《共同綱領》和西南軍區頒布的“十條公約”。特別是人民解放軍進駐西藏成為談判的焦點問題。李維漢“完全是擺事實講道理，以理服人，絲毫沒有強加于人的味道。聽了他的發言，我們幾位代表都感到心服口服。這樣，在我們內部討論李維漢同志的發言并結合著再次討論‘約法十條’時，大家一致認為應當以‘約法十條’作為協議的基礎。”[3]經過友好耐心地協商，終于順利地同西藏地方政府代表達成《關于和平解放西藏辦法的協議》。可以說，協商以“和為貴”“君子和而不同”“求同存異”等歷史文化傳統觀念，著力于民族問題的解決，逐步形成了中國特色民族發展道路。

（三）協商成效的中西比較

民族問題無處不在、無時不有，有民族的地方就會有民族問題。人類有史以來就存在著因為不同地域、語言、習俗、宗教、族群等差異而形成的多元差異性，考驗和檢視政治制度能否解決族際關系問題和民族發展道路問題。西方自由民主模式強調個體權利，建立起以法治為保障的選舉民主模式，然而看似公正的投票表決并不能解決民族問題，民主危機和分權危險明顯存在。以宗教、意識形態、民族、語言、地域、文化等要素進行分割而形成的結盟民主，是一種群體權利的變體，形式上的結盟往往因社會精英缺乏合作意向而走向失敗，甚至使國家變得分崩離析。可以說，西方國家無法通過既有政治制度解決民族文化沖突以及道德沖突。中國特色民族發展道路，作為馬克思主義民族理論中國化的具體體現，通過協商的方式解決民族矛盾與沖突，彰顯了在差異中求共同點，兼容并蓄、和而不同的理念，在促進寬容、達成共識方面起到了很好的效果，[4]促進了中華民族大團結，推進了民族經濟等各項事業繁榮發展。

二、中國特色民族發展道路的協商內涵與方向

習近平總書記在中央民族工作會議上指出：“堅持中國特色社會主義道路，是做好民族工作必須牢牢把握的正確政治方向，是經過歷史檢驗的解決民族問題的正確道路。”[5]以協商方式化解民族矛盾和民族問題，增強少數民族群眾參與協商民主的積極性、主動性和有效性，需要我們進一步明確協商民主建設的內涵和方向，不斷豐富中國特色民族發展道路的協商內涵。

（一）協商的理念主張

從實際情況來看，少數民族地區擁有豐富的自然資源，但是不可忽視的是，部分少數民族群眾居住在山區、草原、高原、沙漠綠洲等農牧區，形成了獨具民族特色的生產方式、文化、語言、習俗、宗教及民族心理、精神特質等。我們黨明確提出了“漢族離不開少數民族，少數民族離不開漢族，各少數民族之間也相互離不開”的重要思想，集中體現了各族人民的共同愿望。要將多樣化的存在發展成為一種平等、團結、互助、和諧的民族關系這一和睦的一體化存在，就需要以協商與對話達成一種平衡和共贏。中國特色民族發展道路蘊含了“尊重差異、包容多樣、共同發展”協商民主理念，體現了堅持統一和自治相結合，民族因素與區域因素相結合。研究表明，中央政府擁有普遍權利，自治地方擁有自治權利，兩者有權利邊界，但更多的是一種權利共享。中國特色民族發展道路也暗含了中央政府與自治地方、自治地方各民族之間相互協商、理解和達成共識的道路選擇。

（二）協商的內在驅動

當前經濟發展帶動了利益格局的變動，各民族的民族意識和政治訴求也發生了變化，表現在民族關系上，不和諧的因素也在多個方面顯現出來，比如自然資源開發分配的不均衡、發展機會的不均等、道德信仰的多元化、反華勢力的滲透破壞等。我們既有的人民當家做主的政治制度功能有待于充分發揮，從而進一步實現制度本身應有的公平正義和效率有序。研究顯示，“現代世界許多國家，為了應對多樣性的挑戰，把通過機制設計包容差異和化解矛盾作為一種手段，納入族際政治的理論與實踐當中，創造設計了包括民族自治、協商民主、平衡機制以及多重機制組合應用等帶有族際政治民主的制度機制，取得了良好的社會效果。”[6]協商民主超越了相對單純的選舉民主，各個民族之間在溝通理解基礎上建立互信，有利于實現少數民族有序政治參與權利，實現利益均衡，增強政治認同，進而實現民族間的團結合作和族際和諧。

（三）協商的價值基礎

協商民主是一種治理形式，其中平等、自由的公民在公共協商過程中，提出理由，說服他人，或者被說服而自我改變，在廣泛考慮公共利益的基礎上，利用公開審議過程的理性指導協商，從而賦予立法和決策以政治合法性。[7]在現代政治實踐中，協商民主理論的提出是對既有民主范式發展到一定階段的矯正、補充和超越，是對民主實踐反思的理論和實踐產物。中國特色民族發展道路的協商探索和實踐，使得各民族的問題通過對話、磋商、爭辯等方式解決，也使得不同利益主體在公共利益的導向下化解沖突和分歧，在利益整合中促進公共利益最大化，也能使得政府決策具有合法性支持，增進各族民眾的認同和理解。[8]同時，在民族自治地方開展協商民主，有利于培育協商精神，增強多民族社會的包容性，對促進民族自治地方族際關系的政治整合和協調發展能夠起到積極作用。

（四）協商的實踐規范

中國特色民族發展道路的形成，無不體現著大量的協商元素。二十世紀五十年代，中央政府實施“和平協商土改”，“慎重推進、區別對待”，“直接過渡”，團結少數民族上層愛國人士等疏通民族關系等一系列民族政策，都是當時政府與少數民族各階層代表開展協商的結果。民族區域自治地方的行政區劃、稱謂、政府組成、自治權行使等也是采取協商方式解決的。[9]從制度層面看，《中華人民共和國民族區域自治法實施綱要》（1952 年）《中華人民共和國民族區域自治法》（1984年）《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》等法律文件，規定了民族自治機關與上級國家機關、自治區人大與上級人大及民族內部間的協調關系。如“民族自治地方的自治機關在處理涉及本地方各民族的特殊問題時，必須與他們的代表充分協商，尊重他們的意見。”“上級人民政府及其職能部門在制定經濟和社會發展中長期規劃時，應當聽取民族自治地方和民族工作部門的意見。”作為中國特色民族發展道路的重要方面，民族區域自治制度充滿了協商民主的因子，為解決中國民族問題提供了制度保障。[10]

三、協商視域下堅持中國特色民族發展道路的幾點思考

中國特色民族發展道路，既取決于社會主義理想與中國多民族國情、統一國家和中央集權制政治文明傳統等博弈，也深受多民族的社會現實，各民族追求國家統一、民族和睦相處的民族精神的影響。[11]新時代促進民族和諧發展，需要實現馬克思主義民族理論與我國協商民主建設的有機結合，繼續開創中國特色民族和諧發展的道路。

（一）有序吸納群眾參與，注重廣泛性協商

習近平總書記曾指出，要有事多商量，遇事多商量，做事多商量。[12]在民族協商中，各族群眾要廣泛參與，如果包辦或忽視部分民族群眾的利益，協商效果往往不理想。李維漢曾對廣西的民族事務提出意見：“全區性的事務或者涉及兩個以上的事務，要由有關方面先行協商，協商好了再作處理和安排。”[13]廣西在成立自治區過程中，要求“不僅要在上層人士中討論，而且要把這個問題提到廣西各族人民群眾中討論”，而且要求“把成立廣西僮族自治區醞釀工作做好做透，使得家喻戶曉，人人擁護”。[14]有的研究提出，十八屆三中全會明確提出構建協商體系，形成全社會協商的局面，可以整合政府協商、人大協商、基層協商和社會組織協商這四個渠道為社會協商，進而把民族矛盾、民族糾紛、民族利益沖突等放置到社會協商這一平臺中，組建一個協商民主委員會，負責制定協商民主的實體性制度和程序性制度，有序吸納廣泛的少數民族群眾參與。[15]民族自治地方的治理主體是多元的，“共建、共治、共享”要求廣泛性的主體參與，要求統籌分配社會資源，要求民眾廣泛參與。但部分少數民族成員居住偏遠、分布不集中，給廣泛的協商民主造成了客觀困難。另外，多樣的文化和不同的語言也影響協商效果。如內蒙古基層協商，組織一次協商需要10天～15 天，甚至需要6 個月以上的時間。[16]可以創新利用現代通信技術和手段，通過多方面的制度配套和技術介入，積極組織引導民族地區的民眾參與協商，科學有序地推進協商參與的廣泛性和有效性，

（二）積極貫徹民族政策，注重平等性協商

中華民族的社會平等思想突出體現在人格平等上，儒家的“性本善”強調人以善性而來，在道德與人格上是平等的。道家的“道法自然”，突出道是最高法則，人屬于自然的一部分，所以在“道”面前人人都是平等的。這種平等觀念，自古至今深深扎根于中華民族的沃土之中，積聚成了中國人民基于平等的民族心理。[17]在處理民族關系時，切忌照顧一部分民族群眾的利益而忽略另一部分民族群眾的利益，要堅持貫徹各民族平等原則。二十世紀五十年代初廣西灌陽、興安、賀縣等少數民族地區發生山林糾紛，按照當時的政策是“在民族雜居及漢瑤接壤地區，凡沒收地主所有及征收富農出租的山林未分配者，可分給少數民族農民”，結果發生了更嚴重的糾紛。后廣西省委決定，今后在處理類似糾紛時，“可從適當滿足山區少數民族出發，同時又要照顧漢族農民中無山林使用的實際困難，處理時應采取協商辦法，根據需要，在適當滿足少數民族的前提下，照顧漢族農民，分配一些必需的山林”。[18]由于充分照顧了各方的利益，才有較好的協商效果。從目前的實際情況來看，由歷史原因和社會主義初級階段基本國情造成的各民族發展的不均衡性，說明民族平等還存在不完全性，要消滅歷史遺留下來的民族事實上的不平等是一個長期的過程。在馬克思主義民族平等原則指導下，隨著我國多民族國家內各民族在國家這個政治共同體的政治參與程度的加深、文化地位的提高和發展機會的增多，各民族之間交往、交流、交通的渠道、方式和平臺得到空前發展，[19]貫徹民族政策，注重平等性協商，越來越成為中國特色民族發展道路和有效貫徹民族區域自治必須積極回應的時代課題。

（三）建立健全協商機制，注重制度性協商

作為公共決策的一種有效機制，協商民主的價值早已在2001 年修訂的《中華人民共和國民族區域自治法》中有所強調。但受多方面因素影響，協商民主并未成為民族區域自治地方公共決策的重要機制而普遍建立，其在協調民族利益關系、聚合不同民族群體的利益表達、化解民族間的利益糾紛、保障少數民族當家做主的政治權利等方面的制度優勢沒有得到充分挖掘，這顯然與民族自治地方政治發展的趨勢不相適應。[20]有研究表明，我們目前中央與少數民族地方的協商主要通過公文往來、地方駐京機構、人大和人民政協以及國家民委等渠道。依據民族區域自治法第20 條，“上級國家機關的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關可以報經該上級國家機關批準，變通執行或停止執行”。按照這一文件，賦予了民族自治地方可以變通執行中央的規定事項，以“書面協商”的方式向中央提出請示或匯報，中央則給予相應的批復。少數民族地方派出的駐京機構，以“口頭協商”的方式與中央有關部門進行協商，爭取地方利益。全國人大和全國政協以“會議協商”的方式進行了參與式協商，國家民委的重要工作職責就是負責協調推動有關部門履行民族工作相關職責，是民族政策落實的協商推動者和業務指導者。[21]上述這些協商渠道，客觀上存在著不足，有的還造成了一定政治資源的浪費，需要進一步建構中央與民族自治區之間的協商機制，通過制度化的法律保障，就中央與少數民族地方之間的權力邊界、主體地位、協商渠道等方面形成完善的溝通協商制度體系。從經濟社會發展來看，中央民族工作會議明確指出，“落實好民族區域自治制度，關鍵在于幫助自治地方發展經濟、改善民生”。在幫助民族地區加快經濟社會發展過程中，需要地方政府主動與基層少數民族代表就有關重大改革（如移民搬遷、城鎮化、工業化、教育、習俗改革等）進行充分協商溝通，廣泛聽取其利益訴求、愿望和意見。不斷推進民族區域自治與協商民主建設的有機結合，建立健全民族地區的協商民主機制，建立與當地群眾、各部門、企業、上下級機關進行溝通協商平臺，使少數民族群眾的合理需求通過制度化路徑進入決策過程，以達到某種程度上的利益平衡，實現各民族的合作共贏。[22]顯然，協商民主作為一種民主形式，與我國民族區域自治的客觀要求相契合，與中國特色民族發展道路同頻共振。引導少數民族群眾參與協商，充分發揮協商民主在中國特色民族發展道路上的作用和功能，保障少數民族群眾權益，增強少數民族群眾獲得感，以建立和諧的平等民族關系，是增進民族團結與社會和諧的需要。

中國特色民族發展道路歷時不長，有宏大的戰略架構，也還缺乏具體的內容安排。比如，資源貧乏的邊境民族如何找到適合自身發展的好路子，小民族如何處理好現代化轉化等問題，都需要我們在發展中不斷破題開路，這也就需要我們以更加開闊的視野，用更加科學的方法看待和檢視中國特色民族發展道路。在中國特色民族發展道路上，要始終堅持馬克思主義為指導，堅持中國共產黨的領導，堅持以人民為中心，堅持國家基本政治制度，嵌入協商民主，推動社會主義協商民主建設，對于堅持和完善民族區域自治制度具有十分重要的理論和實踐意義。