員額法官退出的理論檢視與制度構建

李 鑫

（四川大學 法學院，四川 成都 610207）

目前法學理論界對于法官員額制改革實施后現有或可能出現的問題已經有了一些預判或研究，但關注的重點還是在法官員額的定額、遴選、保障等問題上。對于員額制實施后的效果和相關配套制度的建設與協調的關注則十分不足，但司法實踐對于員額制相關配套制度的需求已經顯現，在員額制實施一年后，各地都已開始員額法官評價、員額法官懲戒等相關改革的探索和建設。而本文關注的則是員額法官管理中與遴選相對應地一項重要制度——員額法官退出。

一、員額法官管理制度的宏觀構建

在探討員額法官退出制度的相關問題之前，有必要通過闡釋幾個員額法官管理制度的重要問題來理清我國員額法官管理制度改革與完善的基本方向和思路。

（一）員額制的基本內涵

“從世界范圍內看，法官選任主要有兩種模式：一個是通過公民投票選舉產生；另一個是通過專門機構選出、權力機構任命產生。”[1]從實施的效果看，通過普遍性的選舉進行法官選任的模式對于法官隊伍的更新換代以及對法官形成有效監督和制約的效果并不明顯。“大多數法官并不是特別擔心這些選舉。在投票中罷免一個法官并非易事。”[2]為了兼顧制度構建的合理性與實踐的效果，無論是法官選任，還是法官退出，都更應該通過專門機構依照法定程序來實現。我國第四輪司法改革中最重要的改革措施之一員額制改革的目標之一就是要將我國的法官選任和退出通過專門機構經由專門的程序來實現。員額制的實施全面回應了我國法官選任過程的正規化、專業化、專門化建設需求。從功能主義角度看法官員額制，首先是一種職業榮譽激勵的手段。員額制實施前，“中國法官群體是低同質化的，因而其對于不同激勵因素的態度也存在較高程度的分化”[3]，對中國龐大的法官群體實現有效激勵的難度是比較大的。一個走向成熟的法律職業共同體，不同種類法律職業之間一定會存在一種基于職業位勢形成的常態化關系，無論是由于代表國家行使審判權而獲得的權威，還是由于對法律知識的全面掌握和法律技藝的嫻熟，法官都在法律職業共同體內具有最高的職業位勢，法官的職業尊榮感在法律職業共同體之中應該是獨一無二的，但審判資格的泛化卻會使得法官群體的職業位勢和尊榮感都沒有得到充分的體現，而員額制改變了我國審判資格泛化的問題，使法官群體有了更鮮明的標準和特征并走向精英化，對于法官的職業尊榮感的提升是有極大的促進作用的。

具體到每個法官個體來看，員額制改變了法官在中國語境中的具體指向，它本質上是一個審判工作的崗位，在崗即擁有代表國家行使審判權的資格，它既不與行政職級對應，也與法官評級沒有直接聯系。所謂進入員額是指獲得依法代表國家行使審判權的工作崗位和資格。而員額法官退出則指的是因審判質效未達標、嚴重違反法官職業倫理、身體或精神狀態出現嚴重問題、晉升或調離等原因導致無法繼續從事審判工作，經相關權力主體審查并批準，員額法官失去審判崗位和資格的過程。

（二）員額制改革的主要目標

有學者提出“要將‘讓優秀法官受惠’作為法官員額制改革一以貫之的邏輯目標”[4]，這種觀點極大地限縮了員額制改革的意義和功能。也有學者將研究的焦點放在員額的數量和占司法人員隊伍的比例上，提出“有關部門在未來進一步完善司法改革方案時，有必要適當提高法官檢察官員額制改革的比例”[5]，這些討論實際上都偏離了員額制改革設定的主要目標。

員額制改革的第一層次的目標被表述為：“法官員額應當破除的是法官職業行政化的制度情境，實現法官身份的去行政化。”[6]去行政化目標又可被具體分為兩方面內容：一方面是通過去行政化，將法官與其他國家公務人員區別開，大幅度提高法官的職業待遇和職業保障，以此體現法官群體在社會各階層中、在法律職業共同體中的地位和權威，借此提升法官的職業尊榮感，既可以保證法官群體的穩定性，也可以促使法官群體用更高的職業倫理標準進行自我約束和管理。另一方面，是在司法去行政化、法官職業化改革后，跳脫出行政化的國家公務人員考核與管理體系，為法官的工作設置一套更為科學的評鑒和監督機制。去行政化使得對員額法官的管理從一般國家公務人員管理體系中獨立出來，改變了部分司法人員自認為捧著鐵飯碗不思進取，但管理體制又對其無法實現有效約束或激勵的情況。雖然我國的法官并非終身任職，但實際上原有管理體制對于產生職業懈怠、又在政治上沒有進取心的人員是無法實現有效的制約和激勵的。終身任職或任職缺乏必要的監督和制約對于司法職業存在諸多消極影響，波斯納法官非常客觀地指出：“無論是在學界還是在司法部門，終身職任都保證了其獨立性，但也會引發濫權，因為它消除了對任何卸職行為的懲罰。”[7]無論是從世界范圍內法官管理的發展趨勢來看，還是從我國目前法官隊伍的整體狀況來看，都不可能再繼續沿用法官一經任命，除非有違法犯罪事項，不然都不會被免去法官資格的制度。法官管理的去行政化意味著對于員額法官的國家公務人員身份沿用行政化的管理方式，而對于員額法官的審判崗位和資格則改為用專業化、專門化的管理方式。

員額制改革的第二層次目標是保證司法資源配置的合理性和司法行為的高效率。員額制實施時間并不長，但員額制實施之前很多地方司法改革中試點的“動態式主審法官制度”其實質都是希望通過設置審判工作崗位的方式，對審判工作實現動態管理，以達到促進審判質效提高的目的，而員額制改革將這方面工作做的更為系統和徹底。員額制在司法資源配置效率方面的作用在實踐中是通過將法院工作人員進行了兩次重要的劃分實現的。第一次劃分是將法院工作人員分為員額法官、司法輔助人員和司法行政人員；第二次是將法院工作人員進行了分層，通過以審判為中心的改革，使得在法院的人才隊伍團隊之中，員額法官、司法輔助人員、司法行政人員等不同工作崗位進入一個價值序列之中，通過兩次劃分管理，實現了工作崗位相對價值的比較，明確了員額法官在審判業務中不容置疑的核心位置。

二、員額法官退出制度的功能預設

構建員額法官退出制度的意義和目的總體來說有兩個方面：一方面是在充分尊重員額法官的獨立辦案權的基礎上，設置必要的司法權監督和制約機制；另一方面是對員額法官自身職業權利維護和保障，為員額法官設置退出審判工作、實現職業流動和轉換的渠道和機制，充分保障員額法官作為法律專業人士的職業權利。具體來看，員額法官退出制度的功能預設主要有以下四個方面：

首先，通過對員額法官實行動態管理，對員額法官形成反向制度激勵，防止不作為，實現員額法官隊伍的優勝劣汰和更新換代，保持員額法官隊伍的活力，激發員額法官隊伍的工作熱情，保證員額法官隊伍在法律實踐水平提升方面不斷地探索和前進，促進員額法官隊伍整體司法能力水平的不斷提升。員額制實施前，“法官的激勵機制在中國和一般公務員同樣大致有三種，即行政升遷、經濟獎勵和精神鼓舞”[8]。員額制實施后，薪酬和職業尊榮感方面對員額法官的正向激勵有所加強，但正向激勵只能激勵勤勉工作的人員更加努力的工作，對于不作為的人員是無法形成有效激勵或限制的，因此有必要設置一套對法官可以形成反向職業激勵的制度，來保證其可以完成員額法官基本的工作任務。

其次，為員額法官設置一套以評價審判質效為核心的職業評價標準，以此促進員額法官提升專業知識水平和審判技藝水準，進而提升司法產品的質量。過往評價法官的方法要么過于空泛、缺乏說服力，要么過于依賴數字化標準，難以體現法官審判工作的真正邏輯和特點。評價員額法官的標準應涵蓋審判案件的數量和質效，對于標準化程度較高的審判工作，應該設定最低的數量化標準，而對于復雜程度高、較為疑難的案件，應該考察其審判質量和效果。綜合地說，即對于員額法官應采取“案件數量＋審判質量＋特殊案件審判效果”綜合評鑒的評價標準，不符合綜合評價標準的員額法官則應退出。

建立專業協會，通過大戶牽頭、自愿組合、滾動發展的方式，組織經常性的技術培訓、組織申請品牌保護以及開展營銷活動等，形成通暢的技術培訓和核桃銷售渠道。

再次，員額法官退出制度維護了員額法官的正當權益和專業權威，也為員額法官設置履職保障，保證非因法定原因非經法定程序不得辭退、開除員額法官或剝奪其審判資格。通過建立健全員額法官退出制度，對員額法官退出的標準和程序等作出明確的法律規定，以立法的方式規范員額法官退出的全過程，保證決定員額法官退出的權力不會被濫用，達到全面保護員額法官履職行為不被不當干預的目的。

最后，員額法官退出制度為員額法官的職業流動和轉化提供暢通的渠道。從員額制實施一年的情況來看，確實存在員額法官難以適應審判工作的壓力而主動申請退出員額的情況；還存在部分員額法官在政治方面有上進的動力和能力，但法院內部因職數等原因確無行政職級方面上升空間，而申請調入其他黨政機關從事公職律師等工作的情況。為了回應這部分員額法官的個人職業選擇的意愿，也應為其提供一條明確、便捷的員額法官退出渠道。

三、員額法官退出制度的基本邏輯

目前我國的法治意識形態建設走的是“由司法認同到法治認同的法治建構”[9]的道路，而司法認同的重要內涵就是社會公眾和法律職業共同體對于法官崇高地位和權威的認同。“法官員額制的改革不應當作為考核某個法官資質篩選的機制，也不應當作為法官單獨序列利益增收的一種鋪墊，而是應當作為一種法官身份的確認和認同制度。”[10]進行員額制改革的目的之一就是要突顯法官代表國家行使審判權的特有功能和地位，保證審判權免受來自于司法系統內外的不當干預，實現依法獨立行使。但這并不意味著法官的履職行為是不受限制的，這既不符合權力相互監督和制約的政治體系構建基本原理，也不符合社會生活和政治生活的現實。法官員額制在確認員額法官崇高的社會地位和專業權威的同時，也為其賦予了巨大的使命和責任。因此，我國的員額法官退出不能像美國等西方國家一樣僅僅只設定“如果沒有犯罪行為，就不應有彈劾；同時，可能引起彈劾的行為必須是一種可訴犯罪”[11]一般的底線式標準，更應該建立的是能夠在及時實現審判崗位和資格綜合評價后，不適格人員即失去崗位和資格的員額法官退出機制。

有觀點認為員額法官退出是末位淘汰制在員額法官管理中的應用，①但實際上，無論從評價標準，還是評價的方式和程序方面看，員額法官退出制度都與一般人事管理制度中的末位淘汰制有非常大的區別。必須再次強調的是：員額法官退出制度不是法官績效考核末尾淘汰制。在員額法官退出制度的建構中，必須謹慎地避免末尾淘汰制注重數量化考核的弊病，數量化考核的方式極易使得員額法官退出制度被狹隘化。在現有關于員額法官退出制度的討論中，較多的強調了“不辦案即退出”，這種情況極易導致對員額法官退出的探討的焦點放在辦案數量是否達標的問題上，但實際上員額法官退出制度是一個全面、系統的制度體系，其整合了員額制改革后對于員額法官在審判工作、司法職業倫理、司法作風等方面的要求，對于破解數量化考核思維帶來的數據為王錯誤傾向、減少入額后員額法官可能產生的惰性思維、暢通司法人員分類管理后法院內不同類別職業之間的流動和轉換都有十分重要的意義。

在員額制實施后，員額法官在法院內的地位、工資待遇等保障方面明顯優于法院其他類別工作人員，這一方面會促使法官助理、書記員、司法行政人員等在符合條件的情況下積極申請入額，但另一方面因員額數量有限，部分地區法院規模特別龐大，競爭十分激烈，必然導致很多優秀的法官助理等希望入額人員通過多次遴選都無法入額，心中難免有一些情緒，并可能將其帶入工作，因此，必須設置規范的員額法官退出機制，既給員額法官以制約，又給努力申請入額的人員以職業轉換的希望。

四、員額法官退出的制度構建

（一）決定員額法官退出的主體

在對員額法官退出決定權的行使主體問題的討論中，主要有以下幾種觀點：第一種觀點認為應由法官遴選（懲戒）委員會決定員額法官的退出。員額法官因年度考評不合格或個人原因等需退出員額的，“經法官遴選委員會確認不能勝任或不適宜繼續留任法官崗位的，應退出員額并免去其法官職務”[12]，持此類觀點的以學者居多，②較有代表性的研究參見陶楊、赫欣：《隱憂與出路：關于法官員額制的思考——基于A省B市C區法院員額制改革的實證分析》，《政治與法律》2017年第1期。主要理由是為了保持員額法官遴選、評鑒、懲戒和退出等不同環節中評價標準的統一性和延續性。第二種觀點認為應設立員額法官的同行評價委員會，由委員會決定員額法官的審判質效是否達標，并提出退出建議。此種觀點主要是效仿美國“各州開始建立特別委員會，通常由法官組成，負責管理法官行為”[13]的做法。但由同行之間進行評價，尤其是進行事關審判資格的評價時，很可能因為同情心和同理心而盡可能做出合格的評價，以保證被評價的同行保住飯碗。第三種觀點認為應由高級人民法院法官管理機構統籌轄域內法官退出工作。法院人財物省級統管改革實施后，在部分高級人民法院內增設了法官管理處，負責轄域內所有員額法官的選拔、培訓等工作。在未進行內設機構調整的高級人民法院，政治部不僅需要負責高級法院員額法官的管理工作，還需負責或指導轄區內所有員額法官的選任、培訓等工作。部分試點省份對于員額退出采取的是退出人員所在單位提出并評估，并逐級上報至高級人民法院員額法官管理部門，由其最終決定員額法官的退出。③相關情況參見時婷婷：《江蘇出臺員額檢察官退出管理辦法》，載《民主與法制時報》2017年6月10日第4版。

在考慮應該將員額法官退出的決定權賦予哪個組織時，主要考量的因素有以下四個方面：首先，享有決定權后是否有濫用權力、妨礙法官依法獨立行使審判權的可能或危險。其次，是否足夠了解審判工作的內在規律和特征。再次，是否有足夠的權威可以使得其決定能夠被社會公眾和被評判的法官群體所信服。最后，“從分權和制衡的角度看，員額法官的懲戒和退出等程序應完全在司法部門中運作，但如果要有有效地運作并保持公眾的信心，其就應免受司法部門的影響或干預。”[14]即享有決定權的主體應具備足夠的獨立性，以此維護其決定的公信力。綜合以上四個方面因素的影響，將決定員額法官退出的權力賦予法官檢察官遴選（懲戒）委員會應是目前的最佳方案，理由主要有三個：第一，保證了法官管理中法官職業評價標準和方法的延續性和一致性。第二，獨立于法院的委員會機構保證了員額法官退出程序不會復歸至原有依賴于國家公務人員管理體制管理法官，有效避免了法官管理的行政化。第三，法官檢察官遴選（懲戒）委員會的委員來自法官、官員、律師、社會公眾等不同群體，廣泛代表社會公眾和政治生活中的各個階層，保證了員額法官退出過程的政治公共性。

（二）員額法官退出的原因

經過幾輪司法改革對于法官考核制度的探索，理論界與實務界都已形成基本共識，就是不宜對法官的工作采取絕對數量化的考核，也不宜將案件的數量作為法官評優評先、工資待遇和職務晉升的決定性因素。但眾所周知的是，無論哪一種職業，缺乏必要的監督和制約，缺乏職業進取心的人員都可能在工作中有懈怠和拖延，可見，不設置必要的工作評價標準也是不合理的。可在綜合考量法官辦案的數量、質量、效果等因素的前提下，對法官進行專業化的評鑒，將評鑒的結果作為評價法官的工作是否合格的標準。直接導致員額法官審判質效評鑒不合格的原因總體上有兩個方面：一方面是案件審判數量未達標。員額法官年度審判案件的數量明顯低于同法院、同專業領域員額法官的平均辦案量，且無合理理由對其進行辯解。另一方面是案件審判質量出現問題或審判程序違法。審判程序違法主要包含以下幾種情況：第一，未能在庭審中依法保障各方訴訟參與人的合法權益，未能給予各方訴訟參與人充分表達自身主張的機會；第二，員額法官與訴訟參與人有重大利益沖突或利益關聯，或表現出了明顯的偏私，應當回避而沒有回避；第三，對訴訟參與人粗暴無禮，明顯違背司法禮儀的基本要求。部分員額法官擔任院庭長或承擔其他審判管理和審判監督職責，在履職過程中因故意或重大過失導致審判工作中出現嚴重錯誤，一方面說明其在審判管理和審判監督中有失職行為；另一方面也說明員額法官對于審判工作的理解和認識、甚至是職業精神出現了較為嚴重的問題，因此，應使其退出員額。

2．員額法官個人原因

第一，員額法官被追責。員額法官違反國家關于公職人員行為的規范，被紀檢監察等部門啟動的追責程序確定有違法或違紀行為而依法被追責，并被判決為有罪或被開除公職，失去國家公務人員身份。員額法官違反《中華人民共和國法官法》、《中華人民共和國法官職業道德基本準則》等法律和規范性文件中有關法官職業倫理的要求，有影響惡劣的違法審判倫理或不檢點的個人業外活動等，被問責或懲戒。員額法官的配偶或子女從事律師、司法鑒定、司法拍賣等工作，且不愿意離開相關行業，員額法官應退出，即《最高人民法院關于落實任職回避制度的實施方案》中規定的“法官單方退出”①相關研究參見林國強：《員額檢察官單方退出需解決好三個問題》，《人民檢察》2016年第23期。

第二，員額法官健康情況出現問題。員額法官因個人精神狀態、身體健康等原因已對法官引導審判過程或考慮證據等產生消極的影響，不再適合履行審判工作的具體職責，但又未主動提出退出員額，此種情況應被列入被動員額退出的原因之一。法院應指定具有一定資質的醫療機構對擬退出的員額法官的精神或身體情況作出全面的評估，并對其恢復健康的可能性和時間作出預判。

第三，員額法官達到法定退休年齡。雖然學界已有諸多關于延遲法官退休年齡的倡議，②相關研究參見蘭榮杰：《法官該什么時候退休》，《方圓》2016年第10期；劉風景：《法官退休年齡的省思與再定》，《學術交流》2017年第1期；譚世貴、王佳：《我國法官退休制度的初步研究》，《河北法學》2009年第8期。但受制于國家公務員現有的管理體制和保持司法人才隊伍工作活力的現實需求，延遲法官退休年齡的做法還無法真正在我國落地，因此，達到退休年齡依然是員額法官退出的法定原因之一。

第四，員額法官通過參加上級法院遴選到上級法院工作，如前文所述員額的實質是審判工作的崗位和資格，而且作為工作崗位的員額是分配給具體某個法院的，即使是在同一省份或司法轄域，目前還都無法實現員額法官帶著員額身份在法院系統內流動，如員額法官通過遴選到上級法院工作，還是需先退出本院員額，再在新的工作單位重新申請入額。

員額法官還可因辭職、調離、難以承受工作壓力等個人原因，申請主動退出。

3．確定和適用員額法官退出原因中應注意的問題

首先，以上總結的幾方面可能導致員額法官退出的原因，并非在員額法官身上出現了某一個原因，就會直接導致其退出，而是這些可能導致員額法官退出的原因出現后，則應啟動員額法官退出的調查程序。其次，審判質效不合格標準的適用中，考慮到審判工作確實存在階段性特征，應至少以一年為期對員額法官審判質效進行評鑒，對年度考核可能無法達標的員額法官，應階段性提出預警。再次，以上有些導致員額法官退出的原因，如應回避未回避、對待訴訟參與人態度惡劣等問題，雖然這些因素會嚴重影響到司法、法院、法官在社會公眾認知中的權威和公信力，必須引起足夠的重視，但這些情況如僅出現一次，則可能是偶然性事件，不能將此作為決定員額法官退出的唯一依據。要對這些看似細微的問題，建立一個評價機制，如果這些不當行為不再是偶然性的，而是已成為某一員額法官固定的審判風格和行為模式，或是其不當行為已經形成累積性的效果并產生了一定程度地消極影響。最后，員額法官退出原因的適用要與員額法官的業績檔案、年度考核結果、第三方評價結果等結合起來，以形成對員額法官立體、全面的評價，并為員額法官退出后的職業轉換和流動做好鋪墊。

（三）員額法官退出的機制

鑒于員額法官退出的原因不同，為了適配不同退出原因，應將員額法官退出的程序分成以下幾種：第一種，因違反黨和國家有關國家公務人員管理的法律法規而被追責的，經由紀檢監察程序被免去公職或將審判被判有罪的，由紀檢監察部門直接通知擬退出員額法官所在法院，擬退出的決定經由高級人民法院法官管理部門，報送法官檢察官遴選（懲戒）委員會審查，最終由相應級別人大常委會批準退出。第二種，法院接到舉報員額法官有違法或違紀行為的，應區分被舉報事項的性質，如系違反國家公務人員一般行為準則，則應由法院內紀檢監察部門進行調查，并決定下一步是否上報或移送；而如舉報事由與審判工作直接相關，則需在提請紀檢監察部門進行調查的同時，啟動法官懲戒的調查程序。第三種，員額法官因身體健康、退休等個人原因退出的，應在對法官業績報告進行審查，在確認員額法官完成承辦案件的辦理或交接后，批準其退出員額。

員額法官退出制度的實施中，應采取員額法官自查和法院員額法官管理部門審查相結合的辦法，制作員額法官年度自查清單，員額法官管理部門結合根據評鑒結果和自查情況決定是否提啟動員額法官退出程序。擬退出的員額法官對其擔任員額法官期間從事審判工作的情況，其應提供自我總結報告，法院審判管理部門也應出具任期內的審判工作業績報告。法院對法官員額實行動態監督和系統管理，定期將擬退出員額的情況上報給高級人民法院法官管理部門，由高級人民法院法官管理部門對轄域內員額退出情況進行統籌，并及時通報給法官檢察官遴選（懲戒）委員會。

五、員額法官退出的相關配套與保障

法官員額制改革作為我國人民法院第四輪司法改革的主要抓手，對于我國法治人才隊伍的成長有著舉足輕重的作用，對于保障法官依法獨立行使審判權也有著十分重要的意義。為了保證員額制的實施效果，必須理順員額制及其相關制度的邏輯聯系，建設能夠邏輯自洽的員額制管理體系。員額法官退出制度的構建中亟待完善的配套和保障制度主要有以下四個方面。

（一）改革和完善員額法官評鑒機制為員額法官退出提供科學的依據

目前我國的法官評鑒機制主要存在“評鑒機制操作性不強、行政化色彩濃厚、法官真實水平虛化、客觀性標準缺失”[15]等問題。員額法官退出制度的內核就是將法官評鑒中不適格的人員從員額崗位上調整出去，實現員額法官評鑒、問責、懲戒、退出等程序的銜接，實現對于員額法官的系統性科學管理。員額法官退出中由于審判質效未達標而被退出的情形中，決定被退出的主要依據就是員額法官評鑒的結果。因此，法官評鑒結果的客觀性、科學性和權威性將直接影響著員額法官退出結果的合理性和公正性。法官評鑒制度的改革和完善應總結過往法官考核和法官評鑒改革試點地區的經驗，吸收域外法官綜合評鑒與特定案件評價制度的可借鑒之處，利用司法大數據技術，并通過人工智能技術在案件管理工作方面的應用，實現對于員額法官審判質效的動態監督，建立統一的法官評鑒制度，并將評鑒結果作為決定員額法官退出、法官等級晉升、評優評先中評價法官審判質效的唯一依據。員額制實施后，對于法官的評鑒應“不是評優，而是評差，使不適任者盡早暴露，并讓其退出法官員額，防范一粒老鼠屎，打壞一鍋湯，這是運用短板理論設計的工作機制”[16]。基于這種實用主義的思路對法官評鑒制度進行全面的改革，將評鑒的目標調整為識別員額法官隊伍中不適格的人員，實現對員額法官的反向制度激勵，保證員額法官隊伍的基本工作活力。以此為思路就可以將法官評鑒改革簡化，將極大程度上節約審判管理方面的成本。

（二）員額法官退出后的分流和安置

員額法官退出后分流和安置的方向主要有兩個，一個是從事員額法官之外的工作，具體又可分為兩種：一種是法院內部重新調配和安排，即轉任為司法輔助人員、司法行政人員等。應通過多種政策鼓勵員額法官退出后擔任司法輔助人員，以此促進司法輔助人員隊伍素質的提升，“法官是社會的精英階層，人數極少，因而培養一支人數眾多的司法輔助人員隊伍是確保法官精英化的前提”[17]。一方面要使司法輔助人員成為員額法官審判工作的巨大助力，另一方面還要使得司法輔助人員隊伍成為員額法官的后備軍。并通過暢通員額法官與司法輔助人員之間的轉換機制來保持隊伍的穩定性與積極性。另一種是向法院外部流動，憑借充沛的法律知識和豐富的法律實踐經驗，流動到黨政機關、事業單位、社會團體等單位從事公職律師、法律顧問等工作。另一個分流和安置的方向是到其他法院從事員額法官工作。也可以具體分為兩種：一種是建立員額法官退出本院員額后流動到其他地區或其他法院重新進入員額的途徑。部分在案件量較大、案件審判難度較高、工作壓力較大的法院難以勝任員額法官工作的人員，根據組織安排和個人意愿，可以調任司法能力和司法水平較為落后地區的法院，通過參加遴選，在司法人才較為缺乏的法院重新進入員額，這就是“法官自由轉院模式”，其對國家公務人員管理和司法編制的動態控制有著較高的要求，近期全面實現的可能性不大，但因其在為司法人才較為缺乏地區輸送審判專業人才、縮小不同地區司法能力差異方面的積極作用，還是值得開展探索和試點的。另一種是在考慮到員額法官已具備的較高的法律專業水平的前提下，如退出原因并非違法或違法法官職業道德，則可以讓其轉任到審判工作難度相對較小的速裁法庭、家事法庭等審判崗位繼續從事審判工作。這樣改革一方面使得司法人才隊伍中不同層次不同類型的人才都能夠人盡其才，另一方面則可以回應基層一線審判工作對于高水平審判人才的現實需求。

（三）被退出人員的權利救濟機制和渠道

為了保障被動退出人員的合法權益和法官管理制度的公平性，應該通過設立一個具有權威性、獨立性的機構來保障被動退出人員申訴和陳述的機會。這個機構可以是單一功能型的，即設立專門的法官申訴委員會，負責受理、調查、審查法官對于懲戒、退出等的申訴。也可以是功能復合型的機構，如上海的司改試點中設立的“維權辦”，就具有聽取“認真聽取法官復議、申訴申請的陳述”[18]的職責。法官檢察官遴選（懲戒）委員會在做出決定后，應將決定進行公告，并按照相關規定為被退出人員足夠的提出申訴請求及相關證據的時間。被動退出人員的申訴可以通過書面材料或經申請召開聽證會的方式實現。申訴委員會決定對申訴情況進行實質調查或召開聽證會，則員額法官退出程序應暫停。

（四）員額法官轉任司法輔助人員、行政人員后職級待遇的轉換

員額法官退出后，員額法官身份不再保留，職級待遇、考核和晉升等應按照轉任后崗位相關標準執行。員額法官退出后留在法院內轉任為司法輔助人員、司法行政人員的情況中，轉任后定級定崗中應與員額制法官的法官等級科學、合理地對應起來。有地方法院人員分類管理改革試點中提出：“法官交流到法院審判輔助崗位和司法行政崗位以及其他單位綜合管理類崗位，按以下規定確定職務：三級高級法官最高確定為正處級職務，四級高級法官最高確定為副處級職務，一級法官最高確定為正科級職務，二級法官最高確定為副科級職務，三級法官以下確定為科員。各職級的任職時間按交流前法官等級的任職時間計算，確定為科員級別的，按任法官時間計算任職時間。”[19]但這種職務交流情況下的職級轉換并未考慮到員額法官因審判質效未達標、違法司法職業倫理等問題退出員額的情況，在這些能力或職業倫理不適格的原因退出員額的情況中，則應在不同序列的職級轉換中，視情況做降級處理。在員額法官轉任司法輔助人員或其他行政機關后實現職級待遇的轉換，則受制于轉任后崗位職級評定的條件、編制、職數等因素，轉任后無法實現職級的全面對應和轉換等問題則還有待于政法系統協同組織、人事、財政等機關共同協商制定相應辦法。

六、結語

蘇永欽教授有言：“所有的人事管理，都不是為管理而管理，管理的主要目的在提高工作效率，工作本身又有其目的。作為司法權的主要構成者，法官工作的主要目的在落實國家司法權，而司法權的目的又在實現人民的訴訟權與國家的刑罰權，維持一個穩定的法律秩序。”[20]員額法官退出制度的構建和實施都不應偏離保障司法權運行、保障社會公眾訴權、保障員額法官依法履職等根本目標。法官員額制已全面實施，但法官員額實施后所可能形成的系統性影響目前還未充分顯現，而員額法官退出制度對于我國司法體制和法官隊伍可能產生的影響則還需待制度全面實施后，才能夠客觀評價和總結。

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