行政經營的本質及價值取向
——以英國近代政府改革的啟示為視角

禹竹蕊

（四川省委黨校，四川 成都 610071）

行政經營這一現象早在多年前就已經出現，并隨著新公共管理運動在全球的普及被引入我國，在我國的行政管理中占據了一席之地，例如全國社會保障基金的投資就屬于典型的行政經營。全國社會保障基金理事會是負責管理運營全國社會保障基金的獨立法人機構，在財政部、勞動和社會保障部、中國證券監督管理委員會和中國人民銀行的監督下，依據《全國社保基金投資管理暫行辦法》的規定進行行政經營，目的就是為了實現基金資產的增值，避免社保基金入不敷出，從而充分實現其經濟補償的職能。然而，“政企分開”是我國行政管理和改革一直倡導的旋律，從國情出發，行政與經營似乎不該有絲毫的勾連。加之法治的目的是規范權力，是要將公權力裝進制度的籠子，又如何容得下行政權去經營謀利？因此，盡管政治學、經濟學、管理學等多個領域早已圍繞行政經營展開了諸多討論，法學界卻鮮有關注。然而法學理論的研究不能脫離現實，并終將回歸現實并指導實踐，行政經營既然在實踐中廣泛存在，就必定有其合理性，不能因為傳統行政法理論的不容就對其采取回避和否認。尤其是今日，在加快建設法治政府、全面推進依法治國的大背景下，更有必要厘清相關問題，以期切實提升各級政府行政經營的能力，促進各級政府更好地提供公共服務，為民眾創造福祉。

一、行政經營的誕生與發展背景

20世紀80年代末期，英國保守黨在撒切爾夫人帶領下致力于政府改革，拉開了“新公共管理運動”的序幕，從而將企業經營的理念成功引入政府的行政管理。而在此之后，英國政府的系列改革則反應出行政經營發展的歷程。

（一）新公共管理運動

二戰之后，英國高舉凱恩斯主義的大旗，通過國家干預來保證就業，建立福利國家。雖然此等舉措取得的成績不俗，但從20世紀60年代開始，問題逐步凸顯：福利費用不斷增加引得稅收不斷提高，從而引發工資加速膨脹，政府為了持續增加福利開支只得提高稅收，導致了惡性循環，致使通貨膨脹日趨嚴重，經濟發展的速度越來越緩慢，失業人數大大增加，人民生活水平不斷下降，民怨積重難返。在這樣的背景下，撒切爾夫人率領的保守黨從執政之初，就遵循當初競選時提出的口號——減少“浪費、官僚主義和過渡政府（overgoverment）”，遵循市場化和管理主義從四個方面來倡導改革：第一，推崇市場機制，減少政府干預；第二，通過削減稅收減少政府開支來推行廉潔小型的政府，通過激勵私人投資帶來經濟繁榮；第三，認為政府官僚體系導致管理效率低下以及浪費，因此加強對高級文官的政治控制，大量裁汰公務員；第四，將私營部門的管理方法和手段引入公共部門的管理之中。[1]總體而言，就是在政府管理過程中運用市場化的方法，不斷削減政府管理規模，以“3E”（效率、效果和效能）作為衡量政府績效的唯一標準。[2]

之所以會將私營部門的管理方法和手段引入政府的行政管理，主要是因為當時內閣辦公室聘請的以雷納勛爵為首的效率小組在對政府各個部門的工作進行調查、研究和評估之后，發現傳統的行政管理方式存在諸多問題：（1）政府更多地關注投入而忽視成本，且政府浪費現象嚴重；（2）政府部門存在很多過時的機構與工作內容；（3）機構設置和工作程序不合理；（4）公共部門工作效率低下，部門間的上下溝通不暢。為打破官僚制組織弊病，新公共管理運動以“新右派”、制度經濟學、新泰勒主義以及新合同主義等理論為基礎提出了診斷良方。通過私有化、外包等方式不斷削弱政府職能范圍，同時引入競爭機制，重視績效管理，強調管理過程中的“3E”。[1]

由于撒切爾政府面臨的最嚴峻問題是財政危機，因此前期保守黨的改革主要集中在提高政府效率、效應與經濟的目標上，大力減少政府開支。但隨著改革的深入，政府在追求效率的同時卻忽視了公共服務質量，梅杰執政后，便將改革的重心放到推進公共服務質量上，保守黨進一步提出公民憲章運動和競爭求質量運動。公民憲章運動被稱為20世紀90年代英國政府政策的核心，涉及英國公共服務的多個領域，要求建立以顧客為中心的公共產品和服務的提供模式，不僅要求政府要給出明確的服務標準，包括服務效率、服務質量方面的具體要求，還強調在盡可能的情況下與顧客進行協商，向公眾提供選擇服務機構的機會；同時，所有的服務必須圍繞顧客而展開，公共人員在提供公共服務的過程中，必須禮貌對待顧客，尊重其隱私權、文化和宗教信仰以及人格尊嚴。[1]總體而言，公民憲章運動包括服務承諾和實現機制兩大內容，提出了明確的服務程序和時限承諾，政府還確立了內部管理機制和外部監督機制，最終提高了公共服務的質量，提升了公民的滿意度。隨后，梅杰政府又發表了《為質量而競爭》的白皮書，除了要求在公共服務提供中使用前期改革提出的私有化、合同外包、顧客導向等原則外，還引入了“市場檢驗”的機制，確保公共服務中的公私競爭，打破公共服務只能由公共部門提供的傳統，并進一步形成制度。[1]

毋庸置疑，從撒切爾政府到梅杰政府，英國保守黨倡導的改革，持續的新公共管理運動深切地影響了英國行政體制的結構、運行和精神特質，不僅降低了行政成本，也提高了公共管理的效率，使一些高級文官更加富有創新和企業家精神。而這一切，正是得益于將企業經營的理念引入行政管理。

（二）合作政府

由于過度依賴市場機制，新公共管理運動在推行若干年后陷入了市場失靈的泥沼，還造成政府的碎片化和空心化，削弱了公共治理的能力，主要表現在：（1）公共責任的缺失。公共部門過于追求利益最大化，忘記社會責任、公平正義才是自己應有的目標，帶來了一系列社會問題，為政府發展埋下隱患。（2）公共產品提供的弱化。大規模的私有化，和通過合同外包、采購以及讓地方政府通過強制性競標等市場化的方法來為公眾提供高質量、個性化的公共產品，會使得公共部門與私營企業之間的責任界限越來越模糊，弱化了政府提供公共產品和服務的輸出能力。（3）政府的碎片化。為克服部門主義大量采用執行局，在一定程度上提升了政策的執行力，卻使得公共管理出現了碎片化的趨勢，缺乏整體思維和行動能力。[1]進入20世紀80年代，公共管理變得更加碎片化。

在歷經三次大選的失敗后，工黨在吸收老左派和新右派理念的基礎上提出了“要超越左右對立、兼顧發展與正義以及均衡權利與義務”的國家治理總體思想，[3]終于在1997年憑借這一“第三條道路”理念獲取了大選的勝利，再次執政。第三條道路是現代化的社會民主主義，核心內容包括：（1）強調機會均等；（2）重視價值上的平等；（3）提出無權利則無責任；（4）重視社區的作用。第三條道路承認了二戰以來一直被忽視的社會力量，承認其在國家治理中扮演著重要角色，尤其是在公共產品和公共服務的提供中，社會比國家和市場更接近普通公眾，具有優越性。此外，第三條道路還指出，必須對國家進行重構，提高公共管理的效率與效益，摒棄官僚制度，從工商管理的實踐中吸取經驗教訓，促使國家、市場和社會力量協調發展、共同作用。[1]

布萊爾上臺之后，全力打造“合作政府”（Joined－UpGovernment）來應對經濟全球化以及風險社會的到來，也是對新公共管理運動過程中導致的政府部門碎片化以及政府責任缺失的回應。[4]JUC并不僅僅意味著政府組織之間的聯合，更多的是在強調合作、伙伴關系，即政府不同組織之間的合作，政府和市場、社會的合作，通過聯合這些機構來實施整體戰略，力爭構建一個無縫隙、以公民為中心的政府，這是第三條道路強調政府、市場與社會三者合作理念的體現。創建合作政府，一是強化核心行政部門的控制能力，將國家目標自上而下地推行。二是強化部門之間的橫向合作，打破組織框架的壁壘，打破人為的政策制定和提供的障礙，鼓勵各個部門更多地思考合作的優先目標及預算共享，并共同努力工作來提升公共服務的質量。三是通過強化區域政府的功能來向上謀求協作以實現政府合作，確保中央與地方在國家優先發展目標上的一致性。四是賦予地方政府在提供公共服務方面的“適度自治”、“有限授權”以及公眾參與，地方政府建立績效評價體系來闡明和挑戰自己的服務目標，通過與公眾協商，同其他服務提供者比較、競爭來確定是否為公眾提供了公共服務的最佳價值。[5]

（三）大社會、小政府

2010年，保守黨再次執政，卡梅倫政府啟動“大社會、小政府”計劃，致力于打造一個將權力從政治家手中讓渡到人民手中的社會，[6]尤其是鼓勵拓寬公共服務提供渠道，對社會開放公共服務，把越來越多的公共服務功能下放到地方和民間，發揮非營利組織在社會公共服務中的作用。2011年，卡梅倫政府頒布了《開放公共服務白皮書》，明確規劃英國政府改進公共服務的方向與路徑，本著五個原則推進公共服務現代化：（1）增加選擇，在任何可能的領域增加公民和社區選擇公共服務的機會。（2）去中心化，權力最大程度下沉到底層。（3）保證多樣，公共服務對各種各樣的提供方盡可能地開放，讓更多的社會組織參與公共服務公平競標，保障公共服務能夠更好地滿足人民多樣化的需求。（4）保障公平，每個公民都有享受高質量的公共服務的權利。（5）接受問責，用戶和納稅人對公共服務的問責應該被接受。[7]

二、行政經營的本質分析

可見，正是隨著新公共管理運動席卷全球，行政經營這一理念才得以在全球范圍內逐步推廣，并日漸受到各國政府的重視。那么，行政經營的本質到底是什么？是經營，或是行政？還是帶有經營性質的行政，亦或是帶有行政特色的經營？行政和經營之間到底能不能出現融合？兩者若是相勾連，是否違背了行政的初衷？

（一）何為經營

很多人抵觸“行政經營”這一提法，最大的原因乃是對“經營”一詞有誤解。實際上，“經營”一詞涵義較廣，具有籌劃、謀劃、計劃、規劃、組織、治理、管理等含義。最常見的有下面幾層意思：（1）籌劃經管；組織計劃。（2）規劃治理。（3）周旋；往來。（4）經辦管理。[8]

從詞典的解釋來看，經營并不等同于經商盈利，絕不能簡單地在兩者之間畫等號。從某種程度上說，經營更多帶有謀劃管理的意味兒，與行政管理的初衷并不背離。

（二）何為行政經營

透過英國政府的系列改革，我們可以看出，行政經營是指政府在行政管理的過程中引入經濟學中的經營理念，以市場經濟手段對所管轄的各種資源等進行優化整合和市場化營運，透過充分發揮其自主性，改善和提高其綜合面貌、綜合能力、綜合經濟實力，并向公眾提供優質公共服務的一個系統工程。[9]

確切地說，行政經營并非傳統釋義學上獨立的行政行為，與行政處罰、行政強制、行政許可等不同，它是現代治理發展過程中的產物，更多強調的是經營理念與行政管理的融合，政府的整個公共管理活動都可以視作行政經營。究其本質，行政經營主要蘊含了以下內容：（1）行政經營是政府一種特殊的經濟職能，是政府為實現其發展戰略目標而整合各種資源并進行市場化運作的活動，是融入了企業經營理念的行政管理系統工程，表明當下政府提供公共服務不再單純走以往只靠財政撥款的老路，其提供公共服務和公共產品的經費，一部分來自財政撥款，很大一部分則來自政府對其掌握的公共資源的積極經營。（2）行政經營絕非政府生產，政府是公共資源的經營者卻非公共產品的生產者。同時，政府對公共資源的經營絕非為了謀取部門利益和地方利益，而僅僅是為了擺脫有限財政帶給公共服務的掣肘，是為了創造更好的條件來提供更優質的公共服務。（3）行政經營必須納入財政預算的范疇，行政經營的收支情況都需要在政府的財政預算中詳細列明，以此杜絕以權謀私和腐敗滋生。（4）除了通過行政許可來實現特許經營，行政經營更多采用柔性行政方式，如通過行政契約實現公共服務外包和政府采購，通過行政資助和行政獎勵發展一些雖不盈利、但對于公共服務而言不可或缺的項目。（5）公共資源天然具有稀缺性和競爭性，隨著社會的發展，民眾對公共服務和公共產品的需求卻在與日俱增，政府必須從效率、效能和效果三大維度出發，尊重市場經濟的客觀規律，尊重民眾的合法訴求與利益，選取誠實守信的合作伙伴共同經營，提升核心競爭力，優化公共服務，引領社會新風尚。

三、行政經營法治化的價值取向

一個政府行政經營能力的高低，更多地表現在觀念的差距和把握市場機會的能力上。[10]其中，觀念的認知決定著行政經營的價值取向。作為民主法治發展進程中，在政府職能轉化的變革中出現的一種治理理念，行政經營如果認知產生偏差，就會導致觀念錯誤，從而導致價值理性迷失。

以往常見的價值錯位有：（1）誤將行政經營等同于經商盈利。認為政府在行政經營過程中謀取利益乃天經地義，“自利化”傾向導致政府的自利空間不斷擴大，以追求GDP為名，以“經營”為名侵蝕民眾的合法權益，甚至與民爭利，背離了服務人民的宗旨和根本，行政行為失范的現象層出不窮，大大損害了政府形象，降低了政府的公信力。（2）忽視公共服務職能的培育。過分強調經營，過分看重市場，只在意能否為招商引資提供良好的市場環境，卻忽視政府應該肩負的公共服務職能，沒有為經濟和社會的協調發展提供普遍優良的公共產品和高效便民的公共服務。（3）將行政經營當作謀取政績的手段。注重形象工程、政績工程，各項建設沒有真正以人民的需求為導向，可持續發展性嚴重匱乏。

行政經營要想走向規范化和法治化，必須有正確的價值取向，只有恪守應有的價值理念，才不會背離民主法治發展的方向。

（一）以人為本

近代英國政府的系列改革說明政府學習企業優秀經營理念，轉變思維和傳統管理模式進行行政經營，其首要的價值選擇應該是“以人為本”，是以提供更好更多的公共產品和更優質的公共產品和公共服務為價值取向，力爭為民眾創造福祉，而絕非追求利潤最大化，這與我國公共行政的主導價值完全一致，即政府代表最廣大人民的根本利益，政府進行行政管理是為了給人民創造更多的福祉。行政經營通過對公共服務領域的市場化改革，最大限度地對市場開放公共服務，政府由以前的公共服務提供者變為了購買者，退出公共服務的直接供給，但這并不意味著政府可以推卸其在公共服務領域的相應責任，相反，政府應該建立健全相應機制，確保公共服務供應渠道的多樣化，確保公共服務的質量，帶領人民走向幸福最大化。十九大報告指出“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾”，這就更需要我們在以后的行政經營中堅持“以人為本”，堅持在發展中保障和改善民生，建設好涉及民眾切身利益的教育、醫療、就業、住房、社會保障等各項民生工程，提供更優質的公共服務，提高就業質量和人民生活水平。

（二）誠實守信

市場經濟是一種自由經濟體系，在這種體系下，產品和服務的生產與銷售均由市場引導。相比傳統的計劃經濟，市場經濟崇尚自由公平、誠實守信，這也就意味著經營者必須重視自己的信用，否則將被消費者和市場拋棄。同樣的，在行政經營法治化中，誠實守信也是政府應有的價值取向。單一追求經濟建設職能已經不適應現代社會的發展趨勢，政府職能轉變更多的是強調公務服務職能，這就要求政府不能只看行政經營為財政收入帶來了什么成效，不能只看行政經營提供了多少公共服務和公共產品，還必須關注在行政經營的過程中，政府信用的增減問題。一個講誠信、負責任的政府，在行政經營中自然會注重公信力建設，絕不會朝令夕改，更不會言而無信，政府要避免決策變動給作伙伴或利益相關人的合法權益造成克減，一旦發生這種情況，政府應該主動給予相應補償或賠償，這樣方能提升政府的公信力，引領整個社會的誠信建設。

（三）合作共贏

人是社會人，單打獨斗無法獲得利益最大化和幸福最大化，唯有抱團作戰，才能合作共贏，這顯然也是行政經營走向法治化的重要價值取向。

1．部門合作

1998年，布萊爾政府推出了公共服務協議，這是財政部與各個部門就未來三年的公共服務目標達成的協議，不僅是政府各個部門之間就各自負責的公共服務目標、財政部分配資金所達成的一種協議，更重要的是政府與公眾之間簽訂的協議，它向公眾表明了政府各個部門在公共服務領域承諾將要提供的服務，在公共服務中發揮了重要作用。公共服務協議清楚地表明了政府想要獲得什么，為政府制定出改善公共服務的目標以及優先發展的重點，防止政府在公共服務的提供中出現碎片化。因為協調了各個部門的優先目標，所以公共服務協議可以很好地避免不必要的重復和浪費，并激發各個部門在統一規劃下發揮自己服務功能的積極性，有效實現政府控制與部門自主性的平衡。應該說，公共服務協議不但為公眾和政府提供了清晰的政策結果，還為政府各個部門的績效監督提供了基礎，也增強了各個部門的公共責任，也便于公眾對政府公共服務的實施開展監督。[1]

可見，行政經營要想取得良好的效果，行政組織內部必須首先做到齊抓共管、協作共贏。這不但包括不同機構之間的協作，也包括了中央政府和地方政府的協作，還包括了不同地方政府之間的協作。隨著我國行政體制改革的深化，各級政府都擁有了更多的自主權，也有了越來越獨立的經濟利益。各級政府在與上級政府總體目標和利益一致的基礎上，也存在相對獨立的權責和利益，[10]要打破地方保護主義，沖破局部利益的壁壘，攜手共進，才能真正建成十九大報告所倡導的“共建共治共享”的社會治理新格局，也才能真正實現行政經營的合作共贏。

2．政民合作

行政經營使得政府在諸多領域退出公共服務的直接供給，變為了公共服務的購買者，大量的公共服務外包、特許經營和政府采購使得政府與企業、社會組織和公民之間的合作日趨廣泛。政府應該創造機會，讓更多符合條件的企業、社會組織和公民參與公共服務公平競標，保障公共服務能夠更好地滿足民眾日益多樣化的公共產品需求。行政經營法治化倡導政民合作，政府必須將企業、社會組織和公民看做合作伙伴，利益共享、責任共擔，這也與行政民主化的發展趨勢相契合。

（四）公開公正

在現代治理中，信息公開不但是最好的防腐劑，還可以使公眾的知情權得到保障，具體到行政經營中，就像卡梅倫政府的公共服務改革，在個人服務方面，保障公共服務用戶的知情權，使得公民可以利用有效數據來進行個人選擇，根據自己的實際需要選擇公共服務、定制個人服務。[7]更為重要的是，信息公開還有一定的反向作用，它使得公眾更為積極地參與公共政策的討論和制定，確保公共問題匯集成問題溪流、政策“原湯”和政治源流，從而敲開政策之窗、登上政策議程，確保政策參與各方的利益得到平衡和妥協，使理性決策成為公共政策的主流模式，[11]這是確保行政經營決策民主化、科學化和法治化的重要保障。因此，行政經營走向法治化，自然也要以公開透明為價值取向。

同時，行政經營既然倡導“以人為本”，那就應該注重社會公正，尤其要注意經濟效益與公正公平之間的沖突問題。行政經營的目標是要提供更好的公共產品和公共服務，那么其經濟收益就應該從社會實際、從民眾的真正需求來做最佳配置，逐步縮小貧富差距，創造財富幫助弱勢群體，公共決策力爭做到相對公正，完善社會保障體系，針對不同人群提供不同服務，確保每個公民都能享受到高質量的公共服務。

（五）責任明確

行政經營帶有經營的經濟屬性，注重低成本、高效率、高產出和高回報，因此務必強調行政組織的合理配置，強調行政組織的責任明確，強調追責機制的確立和完善。在行政經營中，部門的設置應該根據行政管理領域的相關性進行必要合并，減少橫向協調的困難。即在組織架構上首先以合作為導向，實現三個方面的整合：（1）不同層級或同一層級上治理的整合，包括地方政府、地方以及中央政府的代理機構的整合；（2）治理功能的整合，包括同一機構內部不同功能上的整合，也包括不同功能部門之間的整合；（3）公私部門的整合，包括政府部門、私人部門以及非營利性機構之間的整合。[12]同時，在行政經營中，行政組織的架構必須堅持兩大原則：（1）網絡扁平化原則。即在行政組織機構規模確定的前提下，通過組織設計和網絡手段的應用，設計出管理幅度大、管理層次小的組織結構形態，加快信息傳遞速度的同時確保信息傳遞不失真，幫助高層盡快發現問題，并及時采取相應的糾偏措施。（2）柔性流動原則。即行政組織內部各種資源可用根據外部環境變化和行政內部發展需求迅速做出反應，包括及時組成項目組、內部單元組織和人員的調整重組，體現出對外部環境適應的高度柔韌性。[13]總之，科學的部門設置，是為了更好地明確各級政府及職能部門所享有的權利和承擔的責任，以便對沒有履行職責、不能提供公眾滿意的公共產品和公共服務的部門進行追責。

四、結語

長期以來，由于對“經營”一詞的片面理解，導致不少人認為行政與經營一旦掛鉤就等同于政企不分，甚至等同于官商勾結，從而抵制行政經營這一提法，認為其有悖行政法治化。然而，通過回顧英國近代的政府改革，我們可以看出，政府主動將企業管理的理念和方式引入到行政管理中，以市場為導向，經營管理手中掌握的資源，是為了擺脫財政有限的苦惱，從而更好地為公眾提供優質的公共服務和公共產品，這樣的行政經營并不意味著政府利用公權力謀求私利。究其實質，行政經營是政府的一項特殊經濟職能，這一現象在各國的行政管理中普遍存在，我國也不例外。換言之，行政經營是現代行政管理的一種重要范式，是公共行政的重要組成部分，但行政法學的相關研究方興未艾，學者們應更多地將視野投向政府在行政經營中出現的各種問題，展開理論研究和學術討論，以期真正指導和規范實踐。

[1]曾令發．探尋政府合作之路——英國布萊爾政府改革研究（1997－2007）[M]．人民出版社，2010．39－43；32－48；61；51－53；94－167；79－94；183－187．

[2]曾令發．論作為第三條道路的合作政府[J]．四川行政學院學報，2007（5）：20．

[3]陶正付．評布萊爾的“第三條道路”[J]．現代國際關系，1998（12）：14．

[4]曾令發．嬗變中的新公共管理[J]．行政論壇，2008（2）：16．

[5]曾令發．合作政府：后新公共管理時代英國政府改革模式探析[J]．國家行政學院學報，2008（2）：95－98．

[6]成曉葉，凌寧．英國保守黨語境中“大社會小政府”的特點、困局及與我國的對比[J]．天津行政學院學報，2013（5）．

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[8]王同億．現代漢語大詞典[M]．海南出版社，1992．685；羅竹風．漢語大詞典（9）[M]．漢語大詞典出版社，1992．868．

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[10]劉文麗．淺議提高地方政府的行政經營能力——兼論西部大開發中地方政府的經營能力問題[J]．中國行政管理，2001（10）：26；25．

[11]曾令發．政策溪流：議程設立的多源流分析——約翰·W．金登的政策理論述評[J]．理論探討，2007（3）．

[12]曾令發．任務型組織的發展：從新公共管理到整體型治理[J]．學海，2007（4）：133．

[13]曾俊鋒．將經營理念引入行政管理的若干思考[J]．金融經濟，2005（6）：103－104．