云南推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化面臨的問題及對(duì)策研究

謝曉潔

摘 要：伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，云南已步入城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)在取得成效的同時(shí)也面臨一些問題。本文通過對(duì)全省面上數(shù)據(jù)分析，針對(duì)云南特色新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的云南城鎮(zhèn)化發(fā)展水平滯后于全國平均水平、各州市城鎮(zhèn)化水平差異明顯、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以享有與城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務(wù)、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐能力不足、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)使部分鄉(xiāng)村特色文化逐漸消失等問題，提出以下對(duì)策：提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，以人的城鎮(zhèn)化為核心；強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展；推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化；探索新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制改革；在廣大的農(nóng)村和山區(qū)提倡就地城鎮(zhèn)化；提高農(nóng)村人口市民化轉(zhuǎn)化水平；保持特色濃郁的城鎮(zhèn)文化。

關(guān)鍵詞：云南特色；新型城鎮(zhèn)化；問題及對(duì)策

中圖分類號(hào)：D616 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）09-0028-02

2012年黨的十八大報(bào)告提到“堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”，提出了“新型城鎮(zhèn)化”概念。云南省作為一個(gè)“邊疆、民族、山區(qū)、貧困”地方特色的省份，境內(nèi)民族文化和生態(tài)環(huán)境獨(dú)特，在新開放格局中戰(zhàn)略地位顯著，因此積極探索云南特色的新型城鎮(zhèn)化道路，是云南跨越發(fā)展模式的優(yōu)先選擇，也是力爭(zhēng)與全國同步實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的突破口。

一、云南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得的成效

（一）城鎮(zhèn)化水平快速提升

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，云南省城鎮(zhèn)化水平也快速提升。改革開放以來，云南省城鎮(zhèn)化率持續(xù)提升，由1978年的10.12%提高到2014年的41.73%。有學(xué)者把城鎮(zhèn)化進(jìn)程分為六個(gè)階段：城鎮(zhèn)化率在10%以下是城鎮(zhèn)化史前階段；10%～20%是城鎮(zhèn)化起步階段，20%～50%是城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段；50%～60%是城鎮(zhèn)化基本完成階段；60%～80%是城鎮(zhèn)化自我完善和城鄉(xiāng)完全實(shí)現(xiàn)一體化階段。可見，截至2014年，城鎮(zhèn)化率為41.73%的云南已經(jīng)進(jìn)入到城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段。

（二）形成以滇中城市群為核心的六大城市群

云南初步形成了以滇中城市群為核心的六大城市群。滇中城市群以昆明為核心，以曲靖、玉溪和楚雄為重要節(jié)點(diǎn)，大力推進(jìn)滇中城市經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展，也是云南省橋頭堡戰(zhàn)略的核心區(qū)域。滇西城市群的分布區(qū)域是大理、德宏、保山3州（市）以及怒江的瀘水、蘭坪2縣，主要以大理、隆陽、芒市和瑞麗為核心，以騰沖、龍陵、祥云、盈江等為節(jié)點(diǎn)，定位為滇西沿邊開放城市群。而滇東南分布區(qū)域?yàn)榧t河、文山2州，以文山、硯山、丘北為核心，以蒙自、文山、硯山公路為紐帶，強(qiáng)化與北部灣和珠三角的密切聯(lián)系。滇西南城鎮(zhèn)群分布區(qū)域?yàn)槠斩⑽麟p版納、臨滄3州（市），是云南省最具民族風(fēng)情的沿邊開放型城鎮(zhèn)群。滇西北城鎮(zhèn)群的分布區(qū)域?yàn)辂惤⒌蠎c2州（市）及怒江州的福貢、貢山2縣，是云南重要的水能基地和礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)，是以大香格里拉旅游環(huán)線為支撐、聯(lián)動(dòng)川藏的國際知名旅游休閑型城鎮(zhèn)群。滇東北城鎮(zhèn)群的分布區(qū)域?yàn)檎淹ㄊ屑扒甘械臅?huì)澤縣，是長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障建設(shè)的“示范區(qū)”，攀西-滇東北-六盤水經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要新型工業(yè)化基地和云南連接成渝、長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)的樞紐型城鎮(zhèn)群。滇中城市群作為全省的核心城市群，引領(lǐng)帶動(dòng)全省的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，群內(nèi)城鎮(zhèn)規(guī)模相對(duì)較大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高，是全省城鎮(zhèn)化率最高的區(qū)域，2014年昆明的城鎮(zhèn)化率高達(dá)68%，玉溪、曲靖、楚雄分別為44.1%、41.6%、37.4%。滇西、滇東南、滇西南、滇西北、滇東北五個(gè)城鎮(zhèn)群正處在培育和發(fā)展階段，城鎮(zhèn)率相對(duì)較低。

（三）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作深入推進(jìn)

人口市民化是城鎮(zhèn)化質(zhì)量的體現(xiàn)。2011年底，云南省委、省政府以戶籍制度改革為切入點(diǎn)推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，做出了加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民的戰(zhàn)略決策。截至2015年上半年，全省累計(jì)轉(zhuǎn)戶595萬人。其中2012年轉(zhuǎn)戶286萬人，2013年轉(zhuǎn)戶210萬人，2014年轉(zhuǎn)戶33萬人。全省城鎮(zhèn)戶籍人口達(dá)到1 349萬人，戶籍城鎮(zhèn)化率從2011年底的16.5%上升到目前的29%，提高了12.5個(gè)百分點(diǎn)；常住人口城鎮(zhèn)化率從2011年的36.8%上升到2014年的41.73%，提高了4.93個(gè)百分點(diǎn)。大幅度縮小戶籍城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距，助推了城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（四）全面啟動(dòng)城鎮(zhèn)上山政策

2011年9月，云南省提出了立足云南省情，按照“守住紅線、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進(jìn)城”的總體要求，努力實(shí)現(xiàn)土地高效利用和城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展，探索具有云南特色的城鎮(zhèn)化道路。全面啟動(dòng)“特色小鎮(zhèn)”建設(shè)，篩選出了210個(gè)各具特色、具有一定發(fā)展?jié)摿洼椛鋷?dòng)能力的小城鎮(zhèn)重點(diǎn)予以扶持。全省129個(gè)縣（市、區(qū)）土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)近期建設(shè)規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃的“三規(guī)”聯(lián)合會(huì)審工作全面完成，城鎮(zhèn)上山試點(diǎn)工作穩(wěn)步開展。通過轉(zhuǎn)變建設(shè)用地方式，調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃，將壩區(qū)周邊宜建山地、低丘緩坡土地優(yōu)先納入規(guī)劃，引導(dǎo)城鎮(zhèn)、村莊、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目向宜建山地發(fā)展，各類建設(shè)用地上山比例明顯提高。

二、云南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨的問題

（一）城鎮(zhèn)化發(fā)展水平滯后于全國平均水平

從云南1978年到2014年的城鎮(zhèn)化率來看，雖然是持續(xù)加速的，但和全國的城鎮(zhèn)化率相比，仍然落后于全國平均水平。截至2014年底，全國城鎮(zhèn)化率為54.77%，云南城鎮(zhèn)化率為41.73%，仍落后于全國13個(gè)百分點(diǎn)，落后全國城鎮(zhèn)化平均水平10年左右。可見，云南工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度和水平，與全國特別是與東部省區(qū)相比還有相當(dāng)大的差距。不僅工業(yè)化率和城鎮(zhèn)化率整體上低于全國水平，而且工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的規(guī)模、布局與質(zhì)量的優(yōu)化水平也較為落后。因此，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的同時(shí)重視城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高，是今后云南省城鎮(zhèn)化發(fā)展要解決的主要問題。

（二）各州市城鎮(zhèn)化水平差異明顯

云南省作為我國城鄉(xiāng)差距最大的省份之一，2014年城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入24 299元，而農(nóng)民人均純收入僅為 7 456元，城鄉(xiāng)居民收入差距達(dá)3.2倍。省內(nèi)各州市的城鄉(xiāng)差距更為明顯，其中，怒江州城鄉(xiāng)居民收入差距高達(dá) 5.13倍。在我國劃定的連片特困地區(qū)中，滇桂黔石漠化區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇西邊境山區(qū)以及四省藏區(qū)幾乎覆蓋云南省除滇中以外的所有區(qū)域，境內(nèi)山區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的貧困是城鄉(xiāng)差距較大的主要原因。從云南2014年16個(gè)州市的城鎮(zhèn)化率來看，各州市的城鎮(zhèn)化水平差異也比較明顯。昆明的城鎮(zhèn)化率最高，達(dá)到68%，已經(jīng)高于全省平均水平27個(gè)百分點(diǎn)，其次是玉溪44.1%、曲靖41.6%超過全省平均水平；而城鎮(zhèn)化率低于30%的是保山29%、昭通26.2%、怒江25.2%、迪慶28%。從此可以看出，云南16個(gè)州市的城鎮(zhèn)化水平差距較大，城鎮(zhèn)化發(fā)展極不均衡，這也是云南在實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化過程中面臨的最現(xiàn)實(shí)的問題。

（三）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以享有與城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務(wù)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。目前，云南省尚未建立政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，財(cái)政資金掛鉤轉(zhuǎn)移支付路徑不明晰，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共服務(wù)成本由中央、省、市、縣財(cái)政分擔(dān)比例和機(jī)制未形成。相當(dāng)部分地區(qū)還未建立農(nóng)轉(zhuǎn)城人口權(quán)益保障經(jīng)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算的穩(wěn)定保障機(jī)制，基層政府保障公共服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，因此，盡管目前政府出臺(tái)了一些鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城落戶的政策，但是許多已經(jīng)具備條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意選擇城市戶籍，因?yàn)槿狈Ψ€(wěn)定的就業(yè)支撐和配套的公平的社會(huì)保障體系，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺乏長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)生活的信心，他們寧愿選擇目前這種農(nóng)忙務(wù)農(nóng)、閑時(shí)外出務(wù)工的“流而不遷”的形式。大量的農(nóng)民工及隨遷家屬、城中村居民、失地農(nóng)民并沒有完全融入到城市生活中，在教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、保障性住房等方面尚未享受和城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務(wù)。

（四）土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化

2001年至2012年全省城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)134%，而城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)為68%，土地城鎮(zhèn)化速度明顯快于人口城鎮(zhèn)化的速度，建設(shè)用地粗放低效。一些城鎮(zhèn)“攤大餅”式擴(kuò)張明顯，城鎮(zhèn)建成區(qū)快速增長(zhǎng)，而集聚的人口則明顯滯后；一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，加劇了土地粗放利用，浪費(fèi)了大量耕地資源。

（五）城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐能力不足

全省大部分城鎮(zhèn)普遍存在產(chǎn)業(yè)支撐能力弱的問題，尤其是有利于增加財(cái)稅收入和擴(kuò)大城鎮(zhèn)就業(yè)的二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，導(dǎo)致城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的吸納能力不強(qiáng)。園區(qū)建設(shè)相對(duì)緩慢，企業(yè)規(guī)模偏小，布局分散，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)發(fā)揮不夠，產(chǎn)城互動(dòng)較弱。云南省工業(yè)化不發(fā)達(dá)，而城鎮(zhèn)化發(fā)展水平又嚴(yán)重滯后于工業(yè)化發(fā)展水平，導(dǎo)致工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與服務(wù)業(yè)的發(fā)展沒有形成良性循環(huán)，產(chǎn)業(yè)集聚帶動(dòng)社會(huì)分工深化細(xì)化不夠，人口城鎮(zhèn)化滯后導(dǎo)致需求拉動(dòng)力不強(qiáng)，一些中小城市、小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和集聚缺乏支持，造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸納就業(yè)的能力比較弱。

（六）城鎮(zhèn)化的推進(jìn)使部分鄉(xiāng)村特色文化逐漸消失

云南作為民族文化大省，少數(shù)民族眾多，并且絕大部分少數(shù)民族的文化主要是在村落， 隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，片面的政績(jī)觀和過度商業(yè)開發(fā)加速了傳統(tǒng)文化的破壞和消亡，重視物質(zhì)層面的保護(hù)而忽視文化精神和內(nèi)涵的傳承，使部分農(nóng)村的村寨民俗、歌舞藝術(shù)、節(jié)慶乃至語言文字等在流失，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)后繼無人，傳承斷裂，村寨個(gè)性特點(diǎn)逐漸消失，就會(huì)形成我國過去城鎮(zhèn)發(fā)展中的毫無個(gè)性特色、千城一面的景象。

三、推進(jìn)云南特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的對(duì)策

（一）提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，以人的城鎮(zhèn)化為核心

云南的城鎮(zhèn)化不應(yīng)簡(jiǎn)單以城鎮(zhèn)化率的增長(zhǎng)速度來評(píng)價(jià)，應(yīng)謀求高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，以人的城鎮(zhèn)化為核心。探索“重生態(tài)環(huán)境、重生活品質(zhì)、重百姓感受、重可持續(xù)發(fā)展”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，注重“靜怡、美麗、幸福”的生活方式，使居民在生活上有較高的幸福指數(shù)。

（二）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展

城鎮(zhèn)化需要產(chǎn)業(yè)發(fā)展來充實(shí)，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是服務(wù)業(yè)的大發(fā)展促進(jìn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。農(nóng)民進(jìn)城后，要依賴產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐才能在城里享受較為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相融合，一方面政府要在城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計(jì)時(shí)融入產(chǎn)業(yè)配套的理念，讓合理的產(chǎn)業(yè)布局作為新型城鎮(zhèn)化的支撐；另一方面，要合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，這種轉(zhuǎn)移不應(yīng)局限在區(qū)域之間，也應(yīng)包括大中小城市之間。

（三）推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化

由于云南城鄉(xiāng)差距比較大，云南城鎮(zhèn)化過程必須實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，使城鎮(zhèn)化的實(shí)惠輻射到農(nóng)村地區(qū)和偏遠(yuǎn)山區(qū)。逐步縮小城鄉(xiāng)二元差距，進(jìn)一步增強(qiáng)以城帶鄉(xiāng)的能力，使城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)保護(hù)融合聯(lián)動(dòng)，縮小公共服務(wù)差距，基本確立城鄉(xiāng)一體的戶籍、就業(yè)、社保、土地、投資和公共服務(wù)體制。

（四）探索新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制改革

云南省可探索適度推進(jìn)半城鎮(zhèn)化進(jìn)程。發(fā)揮區(qū)域旅游休閑資源、能源與礦產(chǎn)資源以及生物與農(nóng)副產(chǎn)品資源優(yōu)勢(shì)，變地理位置偏遠(yuǎn)劣勢(shì)為專業(yè)小市場(chǎng)發(fā)育以及物流運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)就業(yè)方式“半工半農(nóng)”，通過半城鎮(zhèn)化、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一體化發(fā)展，加快山區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與剩余勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)主體形態(tài)、收入來源構(gòu)成、公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施條件、生活方式與社區(qū)文化等與城鎮(zhèn)人口和城鎮(zhèn)化地區(qū)接近，形成城鄉(xiāng)各具特色但整體水平差距不大的幸福生活方式。

（五）在廣大的農(nóng)村和山區(qū)提倡就地城鎮(zhèn)化

應(yīng)積極引導(dǎo)就地城鎮(zhèn)化，把小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)納入到城鎮(zhèn)化建設(shè)體系，依托小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)，實(shí)現(xiàn)“就地就近城鎮(zhèn)化、就地就近市民化、就地就近基本公共服務(wù)均等化”。因山就水發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的就地工業(yè)化與城鎮(zhèn)化。引導(dǎo)部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在原居住地一定空間半徑內(nèi)，從事二、三產(chǎn)業(yè)，使原來外出務(wù)工的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就地就業(yè)，在就業(yè)中獲得企業(yè)保障和政府提供的社會(huì)保障，增強(qiáng)農(nóng)民城鎮(zhèn)化的動(dòng)力和意愿。特別是小城鎮(zhèn)的發(fā)展，在吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)方面有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，有利于解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)村富余勞動(dòng)力的出路問題，也能有效防止城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象。

（六）提高農(nóng)村人口市民化轉(zhuǎn)化水平

人口市民化是城鎮(zhèn)化質(zhì)量的體現(xiàn)，雖然云南農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的數(shù)量逐年遞增，但城鎮(zhèn)化與市民化不協(xié)調(diào)的因素仍然存在。因此要以人為本推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。要進(jìn)一步深化戶籍制度改革，重點(diǎn)解決已進(jìn)城就業(yè)定居的農(nóng)民工落戶問題，全面實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，積極探索農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)機(jī)制。另一方面，要進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動(dòng)技能培訓(xùn)和工作就業(yè)指導(dǎo)力度，充分保障農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育權(quán)利。

（七）保持特色濃郁的城鎮(zhèn)文化

城鎮(zhèn)化不是去鄉(xiāng)村化，應(yīng)該保持地方特色，認(rèn)定地方文化特色，不斷發(fā)掘出具有云南特點(diǎn)的民族元素、文化元素、區(qū)域元素，進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整城鎮(zhèn)化總體布局，加快發(fā)展有歷史記憶、地域特點(diǎn)、民族特色和生態(tài)特征的美麗城鎮(zhèn)，使城鄉(xiāng)文化特色得到保護(hù)與傳承，民族文化得到繼承與發(fā)揚(yáng)，加強(qiáng)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、古村、古建筑保護(hù)力度，避免千城一面，保持城鎮(zhèn)個(gè)性鮮明、形象突出、文化特色濃郁。

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