區域合作如何避開雷區

云賀

隨著全球化程度不斷加深，單個國家或地區在應對和解決全球化挑戰時愈發顯得力不從心。例如，碳排放不會止步于城市邊界;伴隨經濟形勢變化的失業潮，也呈現出跨轄區層層傳導的趨勢。

由于新技術、新商業模式的溢出效應不斷加強，如今解決地區問題、促進經濟可持續發展的方式不僅是多維度的，更是跨邊界的。可以說，地區領導者比以往任何時候都更需要合作精神。

雖然“區域協作”早已成為許多發達地區治理者的主動選擇，可效果卻大相徑庭，失敗與成功案例皆有一批。今年2月，布魯金斯學會城市政策研究項目主管艾米·劉（Amy Liu）和研究助理內森·艾諾斯底（Nathan Arnosti）聯合發布了一篇名為《現代區域合作案例》的文章。通過梳理和剖析美國區域合作的典型案例，文章認為，區域協作不是跟風之舉，地方治理者在采取區域協作戰略前，應充分了解這一舉措對地區經濟發展和社會進步的意義和必要性。在具體執行過程中，還要避開一些“雷區”。

避免惡性競爭

每個國家和地區采取區域合作的緣由各有不同。比如，美國近一年來再次掀起的區域協作風潮，與聯邦政府有可能大幅削減醫療、科研、教育培訓的風聲有很大關系。這一趨勢導致市、鄉、鎮等基層轄區對于州政府的依賴程度加深，由此不得不選擇抱團取暖，共同發聲，爭取最大利益。

不過，文章提出，總的來看，避免惡性競爭可謂是美國許多地區采取合作戰略的重要原因之一。一直以來，地方主義、區域主義都是阻礙地區發展的巨大障礙之一，一不小心就會陷入“損人不利己”的尷尬境地。

以美國的堪薩斯州和密蘇里州為例。這兩個州在歷史上就是一組“老對手”，它們之間的競爭可以追溯到美國獨立戰爭之前。如今，競爭已不似當初那般血腥，更多的是以經濟形式展開，但結果卻依然令人唏噓。

為了吸引企業入駐，增加本地就業崗位，兩州政府從2010年到2014年間，總共放棄了約2.17億美元的稅收。由于納稅大戶多集中于兩州共管的交界地區——堪薩斯城，許多企業僅需挪動一兩公里就能輕松跨越邊界，尋求最優落戶地。這五年間，堪薩斯州和密蘇里州分別從對方手中贏得了3289個和2824個工作崗位，但兩州相加幾乎沒有產生新增崗位。

文章認為，除了部分企業獲得一些稅收方面的實在好處，這場兩州之爭可謂是勞民傷財。就連關鍵的見證者之一——時任堪薩斯城市長斯萊·詹姆斯（Sly James），也將這場新世紀的“邊界之戰”形容為“目光短淺”。

無獨有偶。美國俄亥俄州的哥倫布市和周邊數個城鎮之間的戰局也曾在2010年前后陷入膠著。各市政府分別以稅收減免等優惠政策作為吸引企業總部搬遷的砝碼，以期給當地帶來更多財政收入和就業崗位。

然而，結果卻是：整個區域出現了多處因企業搬遷而留下的空蕩蕩的大樓，所有城鎮都同時成為這次“零和戰役”中的受益者和受害者。最終，哥倫布市和周邊九個城鎮在2011年簽署了合作協議，這場“搶總部、挖人才”的鬧劇才算告一段落。

遵循兩大原則

除了避免惡性競爭，《現代區域合作案例》一文提出，單個區域受諸多發展條件的限制，很難憑一己之力解決現實問題，也是區域合作的催動因素之一。

例如，美國包括舊金山、芝加哥、巴爾的摩等多個大城市長期面臨著嚴重的“房荒問題”，大批中低收入家庭深陷住房支付能力危機。而這一問題必須通過地區統籌協調才能緩解。

為此，巴爾的摩地區的多個城鎮政府攜手合作，設立了名為“巴爾的摩住房流動計劃”（The Baltimore Housing Mobility Program）的公益項目，致力于為那些無法承擔巴爾的摩市住房價格的低收入家庭，提供搬往馬里蘭州其他地區的各種咨詢和便利服務，以最大限度地減少城鎮間人口流動障礙，降低搬遷成本。

區域合作的好處毋庸贅述，但在案例梳理和分析過程中，布魯金斯學會的兩位研究員也發現了一些問題，許多地區的區域合作陷入了誤區，乃至“雷區”。

例如，有些地區的區域合作陷入了“只增長不包容”的誤區，即只注重經濟指標而忽略社會發展，這會導致協作成果只能惠及少數人群，反而進一步加劇了區域間不平等的趨勢。

又如，以往的協作機制往往以地方政府為主體制定合作框架，這在許多時候會使區域合作成為地方保護主義的保護傘。

為避免踩進“雷區”，布魯金斯的兩位研究員表示，現代區域合作應遵循兩大原則。

一是將包容性增長作為區域合作的基本目標。目前，發達國家區域合作的重點主要集中在土地和基礎設施規劃利用、建立完善利益分享機制等方面。不可否認，這些舉措是區域合作永恒的主題。但下一步，各地政府機構有必要進一步探索實現區域包容性經濟增長，特別是在就業、教育等民生領域加大合作砝碼。

例如，2013年，美國芝加哥市與周邊7個縣組建了“芝加哥區域增長集團”（Chicago Regional Growth Corporation，簡稱CRGC），主要工作之一就是聯合8個轄區的公私機構，協調制定了區域性的就業優先戰略。這大大改善了此前轄區間就業信息不對稱、乃至互相“挖人”的惡性循環。

二是擴大區域合作網絡的主體角色。盡管傳統意義上的區域合作是以政府為主導，但布魯金斯學會的兩位研究員認為，現代區域合作應納入更多參與主體。

以往的協作機制往往以地方政府為主體制定合作框架，這在許多時候會使區域合作成為地方保護主義的保護傘。

在俄亥俄東北部地區，居民通勤時間長、跨轄區交通壓力大的問題遲遲不能解決。后來，該地區若干城鎮政府聯合城市規劃機構、道路交通機構、慈善組織和大型企業等，合力在這一地區梳理出了60余個熱門就業地點，并圍繞完善區域道路設施、推動就近就業等方面作出全局規劃，有效緩解了前述問題。

不過，文章提出，區域合作要嚴格遵照上述兩大原則并非易事。在全球范圍內，參與轄區內社會經濟活動的主體越來越不局限于當地政府，還包括龍頭企業、科研院所、公益機構、社區組織等。

由此，《現代區域合作案例》一文認為，區域合作是個“精細活兒”。各方立場不同，訴求也隨之不同，要想設計出一個讓各方都滿意的跨區域合作框架，前期需要耗費大量資源和溝通成本，這就要求整個合作要有明確可行的預期目標和精細化的制度設計，以避免資源浪費，提高溝通效率。